“政商旋转门”的疏、堵、治

韦笑

针对“政商旋转门”，过去40年“疏”和“堵”几乎同时进行，但2022年之后乃至相当长的一段时间内，以标本兼治、系统治理为特点的“治”将成为最重要的举措

自2022年2月25日召開的中共中央政治局会议定调“政商旋转门”是金融领域“典型共性问题”，要开展专项整治后，警示教育案例持续曝光。

什么是“政商旋转门”？“政商旋转门”通常指党员公职人员离职或退休后（以下简称“离退后”）“转换角色”到企业或中介机构，利用自己此前积累的人脉和获悉的一些内部信息，在新的职位上谋取非法的或者不当的利益。权力“余温”往往存在利益交换的风险，导致有些“政商旋转门”异化为违纪违法犯罪行为的隐蔽外衣。更有甚者，在位时就违纪违法为以后获利找寻出路，官方通报称之为“提前筑巢”。

笔者注意到，针对“政商旋转门”，过去40年间“疏”和“堵”几乎同时进行，在弃政从商的公职人员数目越来越多、级别越来越高的同时，国家法律、党内法规、行业规章等都在不断健全完善，从而构成了我国对公职人员尤其是党员干部离退后从业的规制体系。从趋势上看，可以说2022年之后乃至在相当长的一段时间内，以标本兼治、系统治理为特点的“治”将成为最重要的举措。

“疏”改分流，打破“官本位”、去弄潮

“政商旋转门”一开始并不是贬义的概念。20世纪70年代末，西方国家开展了大规模的政府改革，其中最重要的一点就是强调政府应该借鉴企业和市场的经验，以便更好地实现转型升级。为了提高效率，传统的公务员制度开始得到重新审视，其从常任制度被转变为任期制度，一些有丰富市场运营经验的企业内人士开始担任公务员。随着政府部门从过去的单一公务员制度转变为更加多元化的人事制度，政府、企业和社会组织之间的人力资源流动得到显著改善，彼此形成了更加紧密的联系。

我国的“政商旋转门”和西方国家相比，更多呈现出单向流动的特点，最主要是从政府机构流动到非公企业。自从40多年前改开以来，随着政府对机构的调整和干部人事制度改革的实施，各个领域之间的人员流动变得更加灵活。在20世纪70年代末至90年代初，非公企业得到迅速发展，一些国有企业的职工开始流向私营企业、乡镇企业以及外资企业，但政府部门内部人员向外流出的规模较小。20世纪90年代，原先许多在国有企业工作的人员，因为受国企改制等因素的影响，不得不转到非公企业，由此，逐渐开始有公务员辞去公职奔向私企，这也是“下海”这一现象出现的历史背景。随着我国社会主义市场经济的不断发展，来自新兴职位的需求不断增加，预期回报也越来越丰厚，开始有更多的公务员选择离开。近年来，由于国家对政府机关的权力运作监管越来越严格，一些公职人员利用非法或不当手段谋取私利的预期落空，导致这些人加速流向非公企业。

公职人员的第一波“旋转”，出现在20世纪80年代后期。被称为“弃官下海第一人”的叶康松，1986年年初选择不干城关镇党委书记，而是在所在的浙江温州承包了一片山地。这波下海潮的主角是一些职位不高的官员，而且大多数属于“半下海”性质。所谓“半下海”，涉及政府机构的改革重组，可以视其为一种体制上的转型，比如将一些政府官员调到下属单位或者企业去任职，以便更好地掌控和管理下属企业。

1992年邓小平南方谈话后，公职人员开始第二波“旋转”。有媒体报道称，1992年有12万公务员选择了离岗创业，有1000多万公务员选择了停薪留职。“92一代”是其中较为有代表性的群体，他们对中国经济迅速发展起到的作用不可小视，也出现了不少著名的企业家，诸如冯仑、陈东升、田源、毛振华等，他们当中的许多人善于抓住变革期的机遇，成功打拼，后来在商界上成为呼风唤雨的人物。

公职人员的第三波“旋转”，则出现在2000年以后。据权威媒体报道，三年半期间有逾万名的科级以上干部辞职“下海”。

自2010年以来，弃政从商的官员级别不断攀升，攀升到了什么程度？其中甚至包括主政地方的一些核心官员。他们的去向显示，更多集中在金融、房地产、科技等热点领域。

可以说，在相当长的一段时间内，社会各界对“政商旋转门”持有较为肯定的态度，政策层面也是以“疏”为主，认为打破了“官本位”沉疴，有利于培育创新创造的社会土壤，有利于弘扬优秀的企业家精神。

笔者关注到一个这样的例子。从2015年到2019年，山东省7位一度主政地方的厅官辞去公职经商，见诸媒体的是《4年7位厅官辞职，山东开启政商“旋转门”》这样的正面报道。其中，2015年6月，山东菏泽原副市长张毓华转行去保险公司，现任太平洋产险党委副书记、董事、副总经理；2015年9月，山东济宁原市长梅永红成为华大基因组的深圳国家遗传库主任，现任碧桂园农业板块总裁；2016年9月，山东潍坊原副市长潘强辞职，去向不详；2017年2月，山东工商局原局长杨宜新转任华融资管主要负责人，现任华融实业投资管理有限公司党委书记、执行董事；2019年6月，山东济南原副市长徐群辞职，现任深圳一研究院副院长。

除了被认为减轻政府压力、增强企业活力，这些“政商旋转门”的主角也被外界评价为敢于跳出体制、追寻人生更高价值的弄潮儿，极少出现质疑的声音。

“堵”漏补缺，逐个破难点、除隐患

与“疏”几乎同步进行的，是“堵”。在公务员下海兴起第二次浪潮时，我国针对“政商旋转门”开始设立“防火墙”，党规党纪、法律法规不断完善。

从国家法律法规看，1993年颁布的国家公务员暂行条例第73条对公务员辞职后的行为作出规定，即两年内到与原机关有隶属关系的企业或营利性事业单位任职，须经批准。2006年实施的公务员法第102条，则对领导岗位和非领导岗位做了区分，设置了原先在领导岗位上的公务员三年的权力“消磁期”，即原是领导成员的公务员，在离退后三年内，禁止到和原工作业务直接相关的营利性企业或组织担任职务，禁止从事和原工作业务直接相关的营利性活动。2017年，四部门联合发布意见，规范公务员辞去公职后从业行为，其中的新内容为申请辞职时要签署承诺函等文件，还要如实报告辞职后的工作去向。2018年修订的公务员法对离职后从业限制进一步完善，将三年的权力“消磁期”范围在“原系领导成员”之外增加了“县处级以上领导职务的公务员”。不过，上述一系列规定范围仅限公务员。2018年3月起监察法正式实施，监察对象进一步明确，除了公务员以及参公管理人员外，还包括国企管理人员等所有行使公权力的公职人员，“政商旋转门”空间大大压缩。2020年7月起施行的公职人员政务处分法第27条、第36条则明确了对公职人员离退后违反有关规定从事营利活动等行为的处理，可操作性进一步增加。比如，公职人员如果违规从事或参与营利性活动，或违规兼职领取报酬，可以给予各种格次的政务处分。

党管干部是中国干部人事制度中最突出的政治特点，党规党纪对“政商旋转门”也早有约束。1997年3月，党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）印发，规定党员领导干部不得从事营利活动。2000年，十五届中央纪委五次全会提出了“三年二不准”要求，即县处级以上的领导干部在离退后三年内，一不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内的营利性企业和社会中介组织的聘任，二不准从事或代理和原工作业务直接相关的经商、办企业活动。2013年10月，《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》由中组部印发，严格限制了党员领导干部在企业中的兼职（任职）资格、任职的年龄及报酬等。2015年10月，修订后的《中国共产党纪律处分条例》对公务员离职后出现违规问题明确了一系列惩治措施；三年后实施的纪律处分条例第96条则明确了对党员领导干部相关违规行为的党纪处理，如离退后违规兼职或从事营利活动，根据情节的轻重，可给予警告等党内轻处分，也可给予党内重处分。到了2022年5月，中办印发相关意见，对离退休党员干部特别是担任过领导职务的党员干部提出明確要求，必须严守纪律规矩，绝对不能利用原职责或岗位上的影响为自身和别人谋求利益。

针对“政商旋转门”极易引发腐败问题，不少地方政府和行业部门也有制度性安排。例如，市场监管、法院等系统都对公职人员离退后的从业行为作了限制性规定；浙江、上海、江苏等地均出台相关规定，对公务员离职后的从业行为强化监管。

尽管党纪国法防范“政商旋转门”的制度体系不断完善，但不可否认的是，既有法纪规定有明显的堵漏补缺特征，呈现短期化、碎片化特点。这也使得“政商旋转门”不断翻新升级，逐渐演变成具有隐秘性、长期性特点的新型腐败和隐性腐败。从已查处的案件看，“政商旋转门”往往和“提前筑巢”“期权腐败”“隐形持股”“离职补偿”“逃逸辞职”等新词相伴出现。

笔者还了解到，即便政府机关或行业系统对离退人员的从业行为有严格限制，但原单位管理起来也有相当大的难度，导致震慑作用不大。比如，离退人员离开原供职单位时并未如实申报自己去向，不遵守自己签署的承诺书，不主动报告从业变动情况；再比如，离退人员和原供职单位人员密切交往，继续获取各种内部信息，原单位干部碍于前领导的情面对打招呼办事的处理尺度放宽；等等。这些问题在实践中并不少见，但原单位怎么监管、哪个部门来管、最终怎样处理都是难题，从而导致某些制度流于形式。问题爆发前除了一再警示提醒外，没有其他有效的防控手段，问题爆发后才能依规依纪依法追究相关人员的责任，监管明显滞后自然没有实质性的效果。有业内人士曾建议将离退人员的相关从业信息进行公示，让全社会监督，但由于监督成本过大等诸多原因，执行起来面临相当大的压力。

“治”于未然，系统抓监管、严执法

2022年2月，随着中央巡视组对25家金融单位的反馈工作全部完成，“政商旋转门”作为腐败的典型问题开始频繁亮相。也就在这个月的22日，银保监会和证监会被点名“政商旋转门问题比较突出”。2月25日，十九届中央纪委六次全会在工作报告中，表示要“开展金融领域政商旋转门、突击入股等排查清理”；同日，中共中央政治局会议明确提出，要对违反中央八项规定精神、政商旋转门等典型共性问题开展专项整治。党的二十大报告更提出明确要求。

这样一来，以强监管、严执法为行为特点的“治”，以标本兼治、系统治理为方式方法的“治”，就成为2022年之后针对“政商旋转门”的最主要举措，种种举措的最终目的是让党员干部因敬畏、因制度、因觉悟而“不敢”“不能”“不想”。

笔者注意到，2022年中纪委陆续通报了一系列典型案例，表明了深挖“政商旋转门”背后腐败的坚强决心。以金融系统为例，2022年4月，原银保监会农村中小金融机构监管部主任姜丽明被开除党籍，通报指其是“政商旋转门”“逃逸式辞职”的典型。她曾有30多年的金融监管和现代银行管理经验，其在2016年11月辞职赴恒大集团出任监事长，后任副总裁。2022年11月，建行机构业务部原总经理黄曦被开除党籍，其被指在职时“提前筑巢”，离职后“权力变现”。她仅“安家费”就高达3000万元。2022年7月，证监会上海监管局原调研员朱毅被开除党籍，通报称其在职时“提前筑巢”，发审委委员任期一满后迅速离职。2023年以来，金融反腐持续提速，梳理中央纪委国家监委网站披露信息，截至9月30日，金融系统内的省管及以上级别干部已有70多人接受审查调查，50多人被处分。

通报典型案例开展警示教育的同时，围绕“政商旋转门”的相关制度也在系统完善，不仅可操作性加强，运用刑法评价也在实际运作中。

针对法律条文可操作性不足的问题，2023年1月17日发布的《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》第43条明确指出，给予离退的党员干部党纪处分的批准权限、履行处分审批程序，一般按照其在职时的干部人事管理权限确定。如果违纪问题发生在离职后，且与原先职务没有关系，一般由其目前所在的党组织履行处分审批程序。笔者注意到，权威的《党内法规研究》今年第1期“法规解读”栏目，刊发了中纪委案件审理室撰写的《规定》主旨要义解读。其中表示：针对离职党员干部，《规定》第43条明确一般按照原任职务确定党纪处分批准权，以推动解决实践中反映突出的“政商旋转门”“逃逸式辞职”等问题，实现对党员干部的“全周期管理”。

不少法律界人士认为，可以参考域外立法，考虑刑法提前介入，将离职公职人员严重违反“政商旋转门”条款的行为规定为犯罪，与其他党纪国法紧密衔接，从源头上遏制“旋转门”腐败犯罪。中央纪委国家监委案件审理室负责人曾在全国检察机关职务犯罪检察业务讲座上表示，近年来，在办理职务犯罪案件过程中，遇到了许多需两家共同研究解决的问题。比如，金融国企领域较突出的“政商旋转门”问题，怎样运用刑法去评价？离职的国家公职人员承诺为他人谋利能不能定罪？等等。对于这些新问题应坚持同题共答，不能轻易说不行，而要善于说能行。坚持首先从政治上看问题，深入分析新型腐败问题的社会危害性、依法惩处的充分必要性、认定构成犯罪的实质合理性，保证经济运行平稳有序、政治生态风清气正，社会氛围国泰民安。其次，对隐形变异的腐败行为要保持敏锐性和洞察力，认真分析新特点和新表现。再次，要强化理论阐释，运用新理念新方法有效应对新动向、解决新问题，提高惩处新型腐败问题的能力。为贯彻落实党的二十大关于坚持“惩治新型腐败和隐性腐败”部署要求，《关于办理金融领域职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（征求意见名）预计很快将发布。值得一提的是，为了有效回应纪法适用、法法衔接方面的问题困惑，今年不少地方纪委监委邀请中纪委、最高法、最高检的专家作专题辅导，深入讲解“以政商旋转门、银企旋转门、逃逸性辞职方式受贿”等情形的审查认定规则，以及“离职、退休国家工作人员等特殊主体”的受贿特殊情形的认定标准，以便有效厘清当前纪法适用难点问题。

2023年4月印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》第23条“健全一体推进三不腐制度”中也明确了要健全完善制度，建立腐败预警惩治联动机制，进一步规范党政领导干部兼职任职企业、规范退休干部经商办企业和社会兼职任职，规范相关行业离任人员从业，整治重点领域和关键岗位“逃逸式辞职”和“政商旋转门”等问题，推动构建亲清统一的新型政商关系。不难看出，围绕“政商旋转门”的综合整治将持续进行。

此外，中央巡视整改领导小组对金融单位巡视问题整改的要求也非常嚴格。不少金融单位反映，针对“政商旋转门”和“逃逸式辞职”的专项治理要根据中央组织部的要求制定方案，体现“地毯式”的整改要求。

结语

梳理“政商旋转门”的疏、堵、治这三个阶段不难发现，今后的整治工作将更加强调治理源头、前移关口，更加强调综合发力、完善制度，更加强调固本培元、正本清源。

一是加大惩处力度，遏制腐败动机。只有保持严惩高压态势，才能打破离退贪腐人员的“逃逸”幻想。严查权力很集中、资源很富集、资金很密集的领域，坚决消除行业性、系统性腐败，对那些有苗头的隐性腐败，一定要露头就打，防患未然。同时，抓好纪律教育，精准化、常态化开展警示教育，树立廉荣贪耻的价值取向，做好以案为鉴、以案促改、以案促治，实现综合治理效果。

二是健全体制机制，提升监督质效。离岗离职不离责，权力的余温延伸到哪里，监督就应该跟进到哪里。要建立健全公职人员的全周期管理体制机制，不但要加强对在职者行使权力的制度化监督，更要降低离职干部的身份价值，严格限制保密过渡期和解密期，不能让离退人员被各种营利性机构抢着要，堵住权力滥用缺口。要紧盯制度落实，压紧压实主体责任，强化对离退公职人员的管理监督，用强有力的监督保障制度执行。

三是提高思想认识，防范次生风险。要提高思想认识，认识到金融等重点企业风险点多面广、琐碎散发、相对普遍，一旦预防不力、处理不力，将很容易传染、耦合、发展、加剧，并与其他风险相互叠加，使小风险转化为大风险，并转化为腐败的根源。要深刻认清当前腐败问题的存量还没有清底、增量仍在发生的客观形势，而且呈现出政治和经济问题复杂交织，以及涉案人员级别高、金额大、危害性大、外溢性强等新特点，进一步提高“政治三力”，在惩处腐败问题的同时，能够精准研判可能面临的隐患，防范并化解可能发生的次生风险。

四是活用信息技术，合力精准监督。“政商旋转门”贪腐的隐蔽性、长周期性是横亘在开展抓早抓小、惩治腐败工作面前的难题。对于新型腐败和隐性腐败，需要探索更加有效的应对手段和方法。要充分发挥大数据整合信息的优势，全方位、多层次、立体化织密监督网，充分掌握离退人员的从业信息变动，同时推动党内监督和公检法、审计、财税等构成的其他监督有机贯通、相互协调，同时发力、同向发力、综合发力，拧成“一股绳”。

作者供职于南京报业传媒集团