六安市高标准农田现状、问题及对策

许全宝,王 康, 缪诗玮 ,张玉林

(1.安徽省六安市裕安区顺河镇农业管理服务站, 安徽 六安 237000;2.安徽省六安市裕安区农业推广中心,安徽 六安 237000)

高标准农田建设是农业高质量发展的重要前提和基础。近年来,六安市深入贯彻习近平总书记关于加强高标准农田的重要指示精神,大力实施藏粮于地、藏粮于技战略[1],落实市委市政府高质量建设高标准农田的工作要求,坚决扛稳保障粮食安全政治责任。截止2022年底,已建成高标准农田31.27×104hm2,取得了高标准农田项目建设的重大进展,尤其是近3年来高标准农田建设规模逐年增加,建成面积分别为21.2×104hm2、2.8×104hm2和2.87×104hm2,加快了高标准农田改造的进程。2023年中央农村工作会议和中央一号文件指出,要坚定不移抓好高标准农田建设,逐步把永久基本农田全部建成高标准农田,六安市的高标准农田建设任务依然艰巨。

1 成效与做法

“十二五”以来,六安市累计建成高标准农田31.27×104hm2,其中在永久基本农田内28.2×104hm2,已建成高标准农田分别占全市耕地、永久基本农田的63.38%、65.89%。2019年以来,累计投入4.7亿元、共实施“小田变大田”改造3.11×104hm2,项目资金投入占比由4%提高到32%,建成规模占比由8%提高到63%,取得了较好的建设成果。

1.1 在部署落实上,坚持高位推动

市委、市政府深入贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略,坚持把高标准农田建设作为践行“以人民为中心”发展思想的德政工程、作为实施乡村振兴战略的龙头工程。市委、市政府主要领导亲自部署、亲自过问,成立了由市长主抓,分管副市长任副组长,财政、自然资源、水利、农业农村等部门负责同志任成员的高规格高标准农田建设工作组,制定《六安市高标准农田建设实施方案》,顶格推动工作落实,形成齐抓共管高标准农田建设的良好局面。市政府领导多次专题研究部署高标准农田建设工作,坚持常态化高频率调度,动态掌握序时进度,针对存在问题,实行“清单化、闭环式”督办管理,及时指导协调,项目建设得以高效推进。各县区均参照市级做法,成立相应的高标准农田建设工作组,坚持部门协同、上下协作的做法,高位推动高标准农田建设提质增效。

1.2 在方案编制上,坚持谋实做优

遵循“以图找地、以地对图、多图比对、现场确定”的技术路径和“一编二审三尽”的工作思路。依托专业技术单位开展三维航测、实景建模、现场比对,对项目区域进行内业套合、外业调查。指导县区以投入产出比最优为原则,科学编制项目设计方案,充分挖掘资源潜力。开展项目选址和工程设计的集中审核、批前审查,完成批准立项;实现耕地质量等别“应提尽提”、旱改水“应改尽改”、新增耕地“应增尽增”,以达到设计方案最优、边际效益最大的目标。2021年12月6日,金安区12个2019、2020年度项目成功通过“全国补充耕地占补平衡动态监管系统”部级审核,标志着六安市在全省率先打通高标准农田建设新增耕地指标核定入库路径。

1.3 在资金投入上,坚持多措并举

积极拓展投入渠道,加大资金投入。全市2022年度项目平均投资达2712.91元/667m2,超全省平均水平13个百分点。一是加大财政支持。将农田建设作为财政重点保障事项,优化支出结构,不断加大项目建设投入力度。市本级在年初预算配套2000万元的基础上,再追加配套3800万元。二是拓展资金渠道。联合自然资源部门开展新增耕地认定和入库备案,探索新增耕地指标调剂收益用于农田建设。各县区统筹土地出让金、一般债券资金和融资等途径超配资金15281.43万元。三是引导社会资金。鼓励支持新型农业经营主体申报实施高标准农田建设项目,制定出台《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的意见》,鼓励和引导受益农民及新型农业经营主体投入高标准农田建设。2019～2022年,共支持18户新型农业经营主体建设高标准农田,受益主体共投入自筹资金483.54万元。

1.4 在田块合并上,坚持突出重点

认真贯彻落实省委省政府决策部署和市委市政府工作要求,积极推进“小田变大田”。首先是规范操作程序。制定《六安市“小田变大田”试点工作方案》《六安市农田宜机化改造实施细则》,指导实施田块“小并大、弯变直、坡改梯”,实现田块归并集中,为有力有序高效推进“小田变大田”明确了工作目标和方法路径。其次是突出重点环节。在推进高标准农田建设过程中,突出土地平整措施,不断加大农田宜机化改造力度,充分发挥高标准农田建设项目带动作用,持续扩展“小田变大田”规模。实施平整土地的数量和面积占比由2019年度项目的0.18×104hm2、8.4%,逐年递增至2022年度项目的1.74×104hm2、60.67%。如2022年霍邱县长集镇高标准农田建设项目,重点实施“小田变大田”改造,田块数量下降44%,单个田块平均面积由0.14hm2增加到0.34hm2,增长1.4倍。

1.5 在土地流转上,坚持效果导向

高标准农田建成后,田块碎片化问题得到有效改善,为土地规模流转和规模化农业生产奠定基础。如裕安区以2022年苏埠镇戚桥村高标准农田建设项目为平台,与北大荒农服集团开展“垦地融合”,一次性流转土地200hm2,用于优质稻麦单品种种植,实行订单生产,农作物全程机械率达100%,租金由450元/667m2增至540元/667m2。流转过程中,对土地经营权流转给新型农业经营主体从事粮食种植的,按照土地承包经营权证书确定的亩数兑现土地流转租金。对于极少部分仍有种植意愿的农户,乡镇、村划定区域,通过互换土地交由农户进行自种,满足群众生产需求。上述流转和互换的对象均是土地经营权,农户的土地承包权并未发生变化。2022年底,全市土地流转面积27.76×104hm2,土地流转率58.8%,五年内净增7.33×104hm2。其中流转3.33～1.67hm2占比21.7%,流转6.67～20hm2占比25.4%,流转20hm2以上占比48.8%。从流转期限看,流转1～2年占比18.6%,3～4年占比37.2%,5年以上占比44.2%。从流转主体看,规模种粮大户数量17768个,五年内净增4680个,其中6.67hm2以上10145个,66.67hm2以上185个。

2 存在的问题

2.1 群众工作不够到位,土地流转收益没有得到充分保障

在“小田变大田”及高标准农田建设过程中,一些群众的顾虑未能解决,一些群众的意愿未能兼顾,一些矛盾纠纷未能妥善处理。如部分农户顾虑推掉田埂后自家承包地块无法区分,土地流转租金、耕地地力保护补贴等得不到保障;有的农户通过开荒增加的一些耕地,在土地承包经营权证上没有登记,“小田变大田”改造后实际收益难以保障;有的农户在互换土地自种时,认为自家承包地块位置、地力和基础设施配套优越,对单独划出自种区域的土地质量不满意;还有的农户担心部分规模流转土地的新型农业经营主体实力不强,遭遇自然灾害或市场冲击,农户的土地流转收益无法保障等。此外,由于农田“变形”导致地块位置变动,当承包地被征迁时,村集体、村民组和承包地农户间往往因土地补偿款分配意见不统一,容易产生纠纷,等等。再加上少数干部工作简单粗爆,引起部分群众不满,影响了高标准农田建设的规模、进度和质量。

2.2 规划设计不够精细,与实际生产需求不能完全匹配

规划设计是“小田变大田”及高标准农田建设工作的重要一环,它决定着实施后的建设质量和使用效果。但有些项目规划设计初期,宥于设计人员水平参差不齐、区域规划难以融合、公众参与流于形式等原因,经常出现下田涵的布置位置、渠道底板高程等单项工程关键部位的设计参数与实际生产需求不匹配,造成项目实施后发生农机下田难、输水不畅等问题,出现项目实施效果不会佳和相关方利益受损的现象。

2.3 资金投入不够充足,综合配套措施难以全面落实

随着高标准农田建设的深入推进,集中连片、施工条件较好的地块越来越少,建设难度不断增大,建设成本持续攀升。据测算,多数地区建设高标准农田平均投资需达到5000元/667m2,部分山区更要达到6000元/667m2以上才能符合《高标准农田建设通则》规定的要求,现行财政补助标准为2500元/667m2,仅能保证部分基础设施建设,综合配套措施难以全面落实。在地方财政资金紧张的前提下,虽然采取了集中资金、整合投入等措施,但仍然没有解决单位投资标准偏低的问题,由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。

2.4 建后管护不够长效,农田长久效益难以充分发挥

在各县区普遍财力紧张的背景下,除足额落实地方配套资金外,很难再安排更多资金用于工程管护。2019～2022年全市累计建成高标准农田9.92×104hm2,累计安排管护资金1883.81万元,虽然总体金额不小,但是平均管护经费仅12.66元/667m2,无法满足项目管护的实际需要。项目竣工移交后,本应形成乡镇政府、基层组织、受益主体共同管护的机制,但因相关各方管护资金投入能力有限,造成乡镇政府无力管、基层组织没钱管、受益主体不愿管的窘境,一旦受到自然灾毁或人为损坏,无法及时得到修复,长久效益难以发挥。

2.5 生产服务不够完善,产后环节服务能力亟待提高

大力发展农业生产性服务业,是做好高标准农田建设后半篇文章的重要抓手,但现有服务体系存在供需不平衡的问题。当前,农业生产性服务需求已由单纯的生产环节技术服务向农资购销、信息发布、加工流通、市场销售、经营管理等综合性服务扩展,而我市多在产前农资购销环节和产中农机作业环节开展服务,占比高达80%以上,产后环节服务能力不足。另外,现有服务方式多为纯市场化行为,目前为农业生产经营活动提供服务的主体,以农资供应商、农产品加工和销售企业等为主,服务性质以赚取市场利润和产品差价为目的,极少涉足农业基础设施管护等公共服务事项。公益性服务功能的缺失,造成农业生产方式落后、农田水利设施管护缺失、生产投入成本居高不下、农民经营性增收乏力等一系列制约农业生产的突出问题。

3 对策建议

面对全市“小田变大田”及高标准农田建设中存在的困难和问题,借鉴外地的经验和做法,现提出以下对策和建议。

3.1 抢抓政策红利,切实增强高标准农田建设的机遇意识

针对全市耕地现状及部分干部认识不高、一些群众有疑虑的问题,提高对高标准农田建设的政治站位和机遇意识尤为必要。加大力度、加快推进高标准农田建设,是中央的要求、省市委的部署、绝大多数群众有意愿,是功在当代、利在千秋的民生工程、德政工程。作为农业大市,要坚决扛稳粮食安全政治责任,认真贯彻实施“藏粮于地、藏粮于技”战略,就要高度重视高标准农田建设这件大事、要事。目前,受地形条件限制,市域内多数农田都是“巴掌田”“皮带田”,细碎化程度高。实施“小田变大田”、提高农田宜机化水平,能够增强农田防灾抗灾减灾能力,推动现代生产要素聚集和农业生产经营规模化专业化[2]。同时,要积极细致做好群众思想工作,注意尊重和引导农民群众意愿,不搞强迫命令、不搞一刀切,始终保证农民群众的利益,稳慎推进“小田变大田”及高标准农田建设工作[3]。

3.2 探索托管方式,切实打牢高标准农田建设的制度基础

参照外地经验,结合本地做法,可全面推广农业生产“大托管”服务模式。这种模式是以“一引领、两委托、三跟进”为基本特征。各类服务组织跟进实施专业服务,金融机构跟进开展金融支持,参与各方跟进建立利益联结机制[4]。在实施过程中,要做到“六有”,即“群众有参与、集体有作用、服务有集成、保险有跟进、收益有分配、产业有发展”。同时,为解除群众顾虑,可做细以下几项工作:一是建立“数字田块”制度。采取“确权确亩不确界”“确权确股不确地”等方式,将农户承包的土地进行数字化登记,分户建立档案,让群众打消顾虑,吃上“定心丸”。二是分类设置“一村两作区”。结合群众意愿,分类设置流转区和自种区。流转区由农户按照亩数大小入股到村集体经济组织统一对外流转,实现土地数字化、交易市场化、种植规模化;自种区划定综合考虑近村、靠路、临水等因素,让想种田、能种田的农户种上好田。三是科学遴选经营主体。科学合理设置土地经营权流转交易条件,重点就土地用途、受让主体农业经营能力、征信情况等进行审查。运用好“公司+职业农民+村集体+农户”的方式,即农户将土地入股村集体,享有保底收益和分红权;村集体负责选派职业农民参与管理;公司负责提供全产业链和全过程标准化服务[5]。同时合理确定土地流转面积和时间期限。四是扩大农业保险覆盖面。充分发挥农业保险分担风险、降低损失的作用。将水稻、小麦、玉米三大粮食作物完全成本和种植收入保险试点范围扩大到所有产粮区县。

3.3 做好统筹规划,切实发挥高标准农田建设的综合效益

一是统筹相关规划。统筹城乡建设规划、国土空间规划、乡村振兴规划,处理好高标准农田建设与和美乡村建设、永久基本农田保护、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的关系,以村为单元、乡镇为单位进行整体规划,努力做到农业行政村全覆盖,不空下一户田、不落下一片地。二是整合涉农项目。加强制度顶层设计,充分发挥政府主导作用,打破条块分割的部门管理界限,坚持系统思维,以高标准农田建设为平台,围绕“田土水路林电技管”综合治理,统筹整合关联项目,深化部门和项目间有机衔接融合,共同投入高标准农田建设,实现各类项目间建设措施系统化、工程效用最大化。三是大力推进数字农业[6]。布置农业气象站、虫情测报灯、土壤墒情仪、智能灌溉等现代化设备,引入数字化技术,用数字平台对农田气象、作物长势、土壤墒情、病虫害等进行实时监测并上传云端,对每一块田耕、种、管、收、运等环节实现全程数字化监控,实现主要粮食生产“减种、减水、减肥、减药、减人,增产、增收”的“五减二增”目标。

3.4 加大投入力度,切实拓宽高标准农田建设的投资渠道

构建多元投资机制,运用“市场的逻辑、资本的力量、平台的思维”,调动社会各方面的积极性和创造性,畅通社会资本、金融资本参与建设路径,多渠道拓宽建设资金来源。进一步强化地方政府专项债、政策性金融贷款对高标准农田建设的支持力度,进一步简化高标准农田建设实现新增耕地指标的核定程序,充分发挥高标准农田建设实现的新增耕地指标调剂效益,持续加大投入力度,稳步提高建设标准,不断提升建成规模和质量。

3.5 完善服务体系,切实保证高标准农田建设的顺利推进

一是因地制宜设置田块面积。根据我市平原圩畈、丘陵山区地形分布,结合水稻、小麦、玉米和油菜种植结构,因地制宜设置田块面积:以水稻为主的平原圩畈水田宜为0.13～0.53hm2,以旱粮为主的丘陵山区旱地宜为0.2～1hm2,实行稻麦、稻油轮作的田块考虑水稻种植需求,宜为0.33～0.67hm2。在地势平坦、灌排条件好的区域,单个田块面积可以适当加大。二是探索推进以村集体牵头或入股方式开展农业生产性服务。支持村集体经济组织整合现有资源资产,成立公益性农业生产性服务组织,统一调配、集中使用闲置农机具等生产物资,推进“以资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要内容的“三变”改革,以租赁、入股方式委托有实力的新型经营主体运营,开展公益性、半公益性服务,获取服务报酬、租金分红等资产收益[7]。三是开展集中采购。引导农业生产性服务组织全面统计种子、农药、化肥等农资需求,通过集中带量采购,减少中间流通环节,推行统一供种、统一施肥、统一管理、统一收储生产模式,实现节本增效和优质优价。四是建立完善农业生产性服务组织与小农户间紧密的利益联结和收益分配机制。政府投资基础设施和产业项目形成的资产由村集体经济组织所有,获取的资产收益部分由当地农户按一定比例参与分红。

3.6 明晰权属体系,切实完善高标准农田建设的管护机制

一方面,多方筹措管护经费。争取上级对管护资金的转移支付力度,弥补地方财力不足形成的“空白”。恢复按项目计划投资1%比例提取项目管护费的有效做法,确保新建成项目管护资金有“基数”。引导基层组织从项目建成后提供土地流转居间服务增加的集体经济收入中,按一定比例安排资金,购买服务委托管护[8]。另一方面,创新管护模式。深入开展高标准农田质量保险试点,引入金融保险机构,全程介入工程质量监管并参与日常维护和修复,在原有部门质量监管基础上又为高标准农田建设质量上了一把“安全锁”,有效保障日常维护和损毁修复。在此基础上,探索改革保险购买主体,试行在项目招标时明确约定,由工程承建方购买质量保险,从源头上强化质量责任,落实资金保障,确保高标准农田长久发挥效益。