优化营商环境视野下行政执法协调监督全覆盖的现实逻辑与理路构想

温冬阳

武汉理工大学，湖北 武汉 430070

“营商环境只有更好，没有最好”。党的二十大报告中强调：“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，从依法治国的高度为接下来优化营商环境工作奠定了基调。行政执法协调监督作为构建法治化营商环境的重要内容，同时也是提升基层治理能力，打造公平正义的法治环境和优质高效的服务环境的重要抓手。行政执法协调监督工作体系的建设重点在基层，难点也在基层。目前，行政执法协调监督工作如何延伸铺开到乡镇（街道），如何确保权力放得下、接得住、管得好、有监督是我们亟需解决的问题。在此背景下，研究行政执法协调监督全覆盖，具有重要的学术价值和现实意义。

一、行政执法协调监督全覆盖的基本内涵

全覆盖不仅要求行政执法协调监督层级全覆盖，还要求监督事项全覆盖以及监督环节全覆盖。

（一）监督层级全覆盖

在监督全覆盖的视野之下，不仅包括对省、市、县三级行政执法机关的监督，还包括对乡镇（街道）行政执法活动的监督。在此种语境下，监督的重点不仅包括省、市、县三级行政执法行为，乡镇（街道）行政执法行为同样备受关注；只要是行政机关所作出的行政执法行为，不论其行政执法机关级别，均属于行政执法协调监督全覆盖的范围。

（二）监督事项全覆盖

通常认为对行政执法行为的监督，局限于对行政相对人利益最为密切的具体行政行为，即对行政处罚、行政强制、行政检查的监督。行政机关对于其进行的抽象行政行为同样也影响着行政相对人的权利和利益。因此，行政执法协调监督全覆盖要求对监督的内容全面拓展，是包括抽象行政行为在内的所有行政行为的全方位监督。

（三）监督环节全覆盖

在行政执法协调监督全覆盖的背景之下，社会公众不仅希望对执法机关事前作出决策的过程和事中执行法律的过程进行了解，同时也希望对事后执行法律的效果有更深入的了解。做到事前预防、事中控制、事后处理，打破以往事后监督唱“独角戏”的局面。因此，事前、事中、事后全环节监督必然成为反映行政执法协调监督全覆盖的重要标志之一。

二、行政执法协调监督全覆盖价值要义

行政执法协调监督全覆盖的价值具有多种，本研究在此归纳出其最基本的三种价值，即法治引领、人民本位和科技赋能。

（一）法治引领

建设法治政府，促进严格公正文明执法，必须坚持以法治为引领，将法治精神融合到行政执法协调监督改革之中，践行法治原则，运用法治手段推进行政执法协调监督层级全覆盖、环节全覆盖、事项全覆盖。行政执法协调监督全覆盖要遵循法治精神，树立法治思维和法治逻辑，推动行政执法协调监督工作在法治的框架内进行。行政执法协调监督全覆盖要严守法治原则。在行政执法协调监督全覆盖的实践中，“民主原则”“依法行政原则”“权力的制约与监督原则”“正当程序原则”等具有重要的指导意义。行政执法协调监督全覆盖应运用法治手段。“国家治理现代化与法治建设相辅相成，法治是国家治理现代化的核心内容、基本准则与评判标准。”［1］

（二）人民本位

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。构建以人民为中心的行政执法协调监督工作体系，是保障人民当家作主的重要举措。在构建层级全覆盖、事项全覆盖、环节全覆盖的行政执法协调监督工作体系的过程中，坚持“人民本位”的价值追求，同时充分发挥“人民”的作用，拓宽监督渠道、充实监督力量，实现行政执法协调监督全覆盖。

（三）科技赋能

在科技带来数字化、智能化的同时，也带来了“互联网+监管”、“云平台”、数字监管等新兴行政执法监管方式，为行政执法协调监督全覆盖提供了新方法和新方式。［2］构建省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体制，需实现上下级之间以及各个部门之间的执法数据共享，打破“数据壁垒”，实现执法信息层级共享、部门共享。［3］构建事项全覆盖的行政执法监督体系需要通过“案由颗粒化”将各个种类的行政执法事项纳入一个统一的行政执法协调监督平台，通过在线平台实现各个种类行政执法事项协调监督；构建环节全覆盖的行政执法监督体系需要实现对执法环节全流程监督，实现对行政执法行为可回溯管理。［4］

三、行政执法协调监督全覆盖工作存在的问题

构建层级全覆盖、事项全覆盖、环节全覆盖的行政执法协调监督工作体系主要存在以下几个方面的问题：

（一）行政执法协调监督制度建设不完善

良法是善治之前提。在行政执法协调监督工作体系建设过程中其制度建设主要存在以下困境：一是行政执法协调监督相关法律法规建设滞后。司法所作为街道（乡）一级的行政执法协调监督机构，其行使执法协调监督职权有且只有《全国司法所工作规范（SF/T0084-2021）》这一条政策依据，并且目前没有一部全国性的行政执法协调监督法律法规，导致司法所行使行政执法协调监督职权时权威性不足；二是行政执法协调监督规范的内容不明晰。以《湖北省行政执法监督检查暂行规定》为例，该规章对于行政执法监督机构必要时开展的行政执法个案监督缺乏具体的操作流程、办理期限、裁量基准等方面的规定，其规定的监督方式和监督措施与履行监督职能之间不相匹配。

（二）行政执法协调监督工作衔接不通畅

通畅的工作衔接机制是确保行政执法协调监督工作体系高效运转的内在要求。行政执法协调监督工作衔接不畅主要有以下两个方面：一是行政执法协调监督内部监督之间衔接不通畅。在横向的协调上，行政执法监督部门对执法机关的监督往往侧重于事后监督，缺乏事前预防与事中管理。在纵向的监督上，各级行政执法协调监督机关与行政执法机关之间的信息壁垒严重影响监督质效，浪费执法资源；二是行政执法协调监督内部监督与外部监督之间衔接不通畅。行政执法协调监督机关与司法机关、权力机关以及社会公众之间的日常联系与衔接机制并未建立，其重要性没有得到充分的认识。

（三）行政执法协调监督力量不匹配

行政执法协调监督队伍建设的完善程度和执法监督人员的专业水平和实际操作能力，直接关系到行政执法协调监督活动的质量和成效。行政执法协调监督力量建设主要存在以下问题：一是行政执法协调监督机构设置不均衡。以武汉市为例，全市13 个市辖区司法局中，只有7 家专门设立了行政执法协调监督科。部分区级司法局内负责行政执法监督的人员只有1 ～2 人，导致行政执法协调监督相关工作推进成效不理想；二是行政执法协调监督人员配备不科学。行政执法力量的下沉增加了基层行政执法协调监督工作人员的工作量和工作难度。行政执法协调监督人员与其承担的执法协调监督工作量严重不成比例，降低了行政执法协调监督工作办案质量与效率，带来了巨大的风险和隐患。

（四）行政执法协调监督保障不到位

基础的设备保障与充足的资金保障是开展行政执法协调监督工作的物质基础，直接影响行政执法监督工作开展成效。构建省、市、区、街道（乡）四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系，需弥补街道（乡）一级行政执法协调监督的缺位，基层司法所需成立专门的行政执法协调监督部门，承接部分上级政府下放的执法协调监督内容，需配备新的人员、装备、技术和经费，并进行专业培训，对经费的投入带来了新的挑战。

（五）行政执法协调监督信息化程度低

科学技术的发展为行政执法监督注入了新的能量。在行政执法协调监督信息化平台的建设过程中，还存在以下不足：一是行政执法协调监督信息化平台数据不共享。执法部门大多建立了自有的信息化平台，各平台之间执法数据标准不统一，开放性不足，平台与平台之间、系统与系统之间存在严重的“数据壁垒”；二是行政执法协调监督信息化平台运用程度低。在实际操作中，往往各部门的数据录入情况不一，部分部门由于工作量大，其执法数据与执法监督数据并未全部进入平台数据库，导致案件数据缺失。

四、行政执法协调监督全覆盖的实现理路构想

构建层级全覆盖、事项全覆盖、环节全覆盖的行政执法协调监督工作体系，离不开法治的规范，应当树牢法治思维的理念，加强问题整改，提升监督质效，为建设行政执法协调监督工作体系贡献力量。

（一）多级协同加强协调监督制度供给

在国家层面上，亟需加快制定出台“行政执法监督法”或“行政执法监督条例”，将开展行政执法监督的主体、对象、方式、程序、效力以及监督处理和责任追究以法律形式固定下来，为基层行政执法监督工作提供顶层制度支持，填补国家层面在行政执法监督领域的立法空白；在省级层面上，应当积极开展行政执法监督相关制度文件的修订工作。立足于本省行政执法协调监督工作体系建设的实际情况，制定并修改与行政执法监督相关的规范性文件，确保行政执法监督制度与社会实际相适应；在市级层面上，应当加强行政执法协调监督相关法律法规的建设工作，坚持将约束执法权与规范监督权相结合，在总结提炼以往的经验基础上不断探索具有城市特色的行政执法监督的方式和路径，使监督在法律的框架内进行。

（二）多管齐下完善协调监督衔接机制

一方面，在行政机关内部要积极开展监督、主动接受监督。不仅要注重加强行政系统内部专门机构的监督，增强专职机构监督的独立性和权威性；还要建立行政执法机关与行政执法监督机关之间的信息沟通衔接机制，实现行政执法协调监督的横向协调。同时要完善层级监督，确保省、市、区、街道（乡）四级行政执法监督机关信息互联互通，实现行政执法协调监督纵向联动；另一方面，要善于借助行政机关外部的力量，凝聚内部监督与外部监督的合力。不仅要注重加强权力机关监督职能的发挥，还要加强与司法机关之间的衔接，加强行政机关内部行政执法监督与司法机关外部监督的协作配合。同时，还要发挥人民群众的主体地位，构建一个多方参与、融合互动的外部行政执法协调监督机制，提升行政执法协调监督的质效，打造有为政府。

（三）多点发力加强协调监督队伍力量

一方面，研究制定合理调配编制资源工作方案，及时根据各级行政执法监督机关所承担的执法监督工作任务动态调整人员力量，确保各级行政执法监督机构的人员配备与其所承担的工作任务相匹配；另一方面，要研究制定执法监督人员培训考核办法，根据执法监督人员的不同层次、不同领域、不同岗位开展执法监督培训，提升执法监督人员对执法监督工作的了解程度和重视程度，将严格公正文明执法的理念植入到日常的监管工作中。同时，还要建立健全行政执法协调监督工作队伍的晋升考核机制，提升监督动能。

（四）多措并举完善协调监督保障机制

一方面要合理规划，科学编制经费预算，充分发挥财政预算对行政执法监督工作经费的保障作用，将基础核心工作经费纳入年初财政预算，实行标准化、规范化预算管理；另一方面要严格规范经费使用，各级人民政府及其相关部门要定期对行政执法协调监督经费的落实情况进行检查督促，各项经费使用均需按照要求列明资金支出用途和资金使用去向，备齐相关票据证明。同时，要积极配合各级财政部门开展行政执法协调监督经费的绩效考评工作，科学、规范地对行政协调监督经费进行管理。

（五）多路并进提升协调监督信息化水平

一方面要建立行政执法协调监督信息化系统规范化运行机制，进一步统一行政执法监督信息的数据元描述方式，实现执法部门“一次报送”、执法数据“多次应用”，解决基层“数据多头填报”的困扰，确保行政执法规范化落实，提升行政执法规范化、标准化、信息化水平；［5］另一方面要提升行政执法协调监督人员的实际操作能力，通过开展技术操作培训班、行政执法监督人员“大学习”“大练兵”“大比武”等形式来加强对执法监督人员的技术操作指引和培训，促进工作理念的转变和工作习惯的养成。同时还要建立行政执法协调监督信息平台反馈机制，通过调查问卷、研讨会、线上“意见反馈模块”等方式准确反映执法监督人员在使用行政执法协调监督平台过程中遇到的困难和问题，对行政执法人员、行政执法监督人员使用情况进行实时反馈与跟进。