市辖区优化产业结构的策略与路径——以南京建邺区为例

胡小武 龚克

市辖区是城市经济发展的重要空间。特别是主城区内的市辖区，面临着同城兄弟区的直接竞争。因此，市辖区的经济发展要突围，既要依托市级层面的产业布局与规划的推动，更要在自身功能定位基础上发挥优势，强化行动力；在精准定位产业方向，科学规划建设产业载体，挖掘区位潜能，优化营商环境等领域，砥砺前行，笃行不怠，久久为功。作为东部发达省会城市南京市的市辖区，建邺区推动了一条“长板拉长、短板补强、社零增长、民生投资”的有机增长之路，不断实现了市辖区经济的高质量发展。这为市辖区的经济发展和产业结构优化提供了一个真实样本，提供了市域经济竞争时代的发展经验。

一、市辖区的特点

市辖区是隶属于市并由市直接领导的一级行政区域单位，是城市地区的行政建制，其行政地位一般相当于县，直辖市的市辖区相当于自治州或地级市。市辖区是大中城市不可分割的有机组成部分，是中等以上的市下面一个不可缺少的管理层次，是一级城市基层政权[1]。市辖区作为一级行政单位，承担着区域政治、经济、社会发展的职责。因此，每一个市辖区都会尽力发展经济，改善民生。

（一）市辖区的空间相邻性

大城市主城区的区划边界，对于很多市民而言，无法准确区分。例如，隔一条街、一座桥、一条河，便是另一个区。这种市辖区的空间相邻性，弱化了市辖区的区位优势和淡化了边界感。对于招商引资或企业落户、消费者吸引而言，不会形成区域差异，每相邻区之间的差异性便很难体现。市辖区的空间相邻性会引发产业结构在空间分布上的相邻性或同质性，从而陷入同质化竞争的窠臼。如上海的静安区与徐汇区两个相邻的市辖区，其产业结构相似度便较高。

（二）市辖区的要素一体性

主城区的市辖区大多都是经过内部的区划变更调整，且城市内部的交通干线基本都采取环线化建设，因此，市区内各辖区在城市核心要素配置上，整体上趋于一致性。特别是经济发达的大城市，各个区都拥有良好的医疗、教育、文化、体育、商业等公共设施，但也导致市辖区的要素一体化，同质化现象较为明显。发达的大城市的市辖区各自综合发展水平较高，更容易导致要素一体化和同质化的配置，因此导致各市辖区难以建构出完全独特的比较优势。比如南京市的鼓楼区和玄武区两个相邻的市辖区，各种城市要素如教育、医疗、商业等基本配置大致相似，且要素一体化水平非常高。

（三）市辖区的区位趋同性

每一座大城市，都有发达的内部交通网络和对外高速连接线，以及各类主题的产业园区，商业政策也基本全市一盘棋设计。因此，市辖区在交通区位、经济区位层面，越来越有趋同性、匀质化的特点。特别是特大城市、超大城市，主城每个区都有商业中心、商务楼宇、酒店宾馆、科技园区、创意产业园区等相关载体及产业布局。虽然每个区存在相应的产业特色，但产业同质性的比例越来越高。

市辖区作为城市发展的核心地区，人口密度大，经济密度高，各个区之间的经济竞争十分激烈[2]。因此，每一个市辖区都面临着各区域之间空间相邻性、要素一体性和区位趋同性等“内卷化”竞争格局。

二、市辖区发展案例：南京市建邺区产业优化策略

南京市建邺区作为南京市四大中心城区之一。2002年区划调整之后，目前北部与鼓楼区相邻，东边与秦淮区相邻，西边濒临长江，南北与主城非中心城区的雨花台接壤。目前，区内常住人口55万人。建邺区是南京市政府定位的现代化、国际性城市中心，区域内开发建设有新城科技园、河西CBD、江东商贸区、中新生态科技岛四大板块的产业园区。在四大产业园区内，主要以金融服务业、科技服务业、数字经济、商贸、文化产业为主体产业结构，并集聚了法律产业园、广告传媒产业集聚区、建筑装饰企业总部为补充生产性服务业。区内有上市公司10家，规上企业320多家。建邺区的金融产业、科技服务业两大产业总和占地区生产总值超过53%，房地产业占比低于6%，建筑业和社零消费分别占比8%和7%。疫情期间，建邺区因金融和科技服务业为两大龙头企业，经济遭受影响较小。2023年上半年地区生产总值增幅位列全南京市第一。

市辖区的面积小，人口密度高，经济载体主要体现为楼宇型经济。在特大、超大城市中，因密集的高素质人才和商务机会，促进了现代服务业包括金融服务、科技服务、数字经济、文化创意、消费行业的繁荣。建邺区得益于新城开发建设，现代化的楼宇载体在中心城市占得优势，截至2023年6月底，拥有总量超过2000万平方米的各类楼宇经济载体，这为打造金融集聚区、商务集聚区等其他现代服务业为主体的楼宇经济夯实了基础。在贸易脱钩、房地产经济下滑、内需不足的宏观环境下，建邺区作为一个面积小、人口少的副省级省会城市的市辖区，依然坚持不断优化产业结构，推动了都市经济的高质量发展。

（一）长板拉长：推动金融与科技服务业持续增长

一是深度推进本地化“金产融合”工程，培育“建邺金服”投资品牌。建邺区着力发挥辖区内的产业资金撬动作用，推动产业资源与金融资源融合创新，支持金融服务实体经济，鼓励商业银行精准滴灌辖区企业。出台金融机构服务实体经济的专项支持计划，对辖区金融机构进行政策引导，通过“进园保”“每日路演”，鼓励其通过各项措施，加大辖区企业融资服务力度，培育“建邺金服”营商品牌。二是积极推动各大银行货币信贷政策、区级政府产业财政政策和金融机构融资支持有效衔接配合。积极落实中央、省市相关政策，推动银行、保险与实体企业所享受的相关信贷、发债等政策全面从快落实，推动更强赋能实体企业发展。三是利用“建邺金服”赋能实体企业，切实提高建邺区金融集聚资源，服务区内数字经济、科技信息、文化创意产业发展。四是培育高新区工业企业总部集聚区，推动“工穹”计划。建邺区已有的重点工业企业主要有南京卷烟厂、雨润集团、中石化华东石油局、中核华兴等重点企业。新增中体产业集团区域总部、中交隧道局区域总部、信达法拍（江苏）创新投资合伙企业、吉祥新能源、中化石油成品油贸易数字化平台落户建邺，总投资额约76.5亿元。五是重点培育头部型创投企业，培育建邺“金羚”计划。建邺区正在打造的重要金融中心城市核心集聚区、区内的银行区域总部法人机构、占全市的70%以上，包括华泰证券、江苏信托等总部型金融企业的带动，建邺区已成为长三角地区非常重要的金融集聚区。建邺区重点推动培育“金羚计划”，由金融局主导展开孵化或招引工作，利用人才引进激励政策，推动金融行业人才认证专项计划，为金融行业人才落户、购房提供便利政策，加快协助既有的高成长性基金管理公司加快发展，推动全球招引头部型的创投企业落户南京，并对重点创投企业的创始人或管理者提供相应的激励扶持。

（二）短板补强：推动房地产与建筑业合理增长

持续推动房地产与建筑业为区域经济作出合理贡献。受全国宏观环境的影响，房地产和建筑业下滑严重，建邺区有针对性地加快推动已出让土地开发建设与项目销售，保年度增长份额；加快中新生态科技岛园区开发，提升江岛“产城融合”产业发展水平。中新生态科技岛中部地区的产业用地开发，既是招商引资的重要增长方向，更是房地产开发建设的重要投资方向；加快实施区内工业土地转化为商用土地，有序提升房地产投资水平。区内拥有存量土地企事业单位，区政府积极沟通，加快土地变性，挖掘低效土地的商业潜力，不断促进区域内的房地产业及建筑业的发展。

（三）社零增长：打造购物节提振消费

一是打造“建邺时尚消费节”品牌。建邺区充分发挥江东商贸区和元通商圈两大品牌商圈内的商业综合体资源优势，利用购物节品牌，不断培育和塑造建邺区各商圈的“圈层力”、品牌力和购物消费目的地形象。推动建邺区率先建设全市国际化、潮流化、全产品链、新消费的时尚场景体验中心。二是推动建邺区特色消费街区建设。将南湖东路怀旧街区、富春江东街的时尚休闲街区、银杏里文化艺术街区、科技园西城夜未央街区等进行品牌推广，将艺术节、文化节纳入街区空间，全力提升建邺区活力消费街区的品牌影响力，吸引更多消费者，助力消费经济的增长。三是打造建邺区国际性“文、旅、商”融合消费示范区。建邺区拥有莫愁湖公园、云锦研究所（展示馆）、绿博园、青奥公园、鱼嘴公园、国际友谊公园等文旅资源，积极推动各种创新形态的文、旅、商融合项目的发展如中华云锦城建设，全面推动文化、娱乐、购物、餐饮、体育、住宿、旅游商品等消费经济增长。逐渐推动建邺区建设成为文、旅、商融合发展的消费中心示范区。

（四）民生投入：提升非盈利性服务支出占比

公共服务投入持续扩大，推动非盈利性服务支出转化为服务产出。建邺区2022年教育、医疗、社区服务等公共服务投入超过106亿元，占全部地区生产总值比重超过8%，成为地区生产总值构成的支柱型门类之一。因此，按照建邺区的实际人口居住规模和人口增长趋势，全区在社区服务和教育、公共医疗服务、城市公共设施建设投入等确保按照需求保持一定的增长幅度，最少与地区生产总值保持同比例增长。此外，建邺区还加快推动了北部地区小学设施改造，社区医疗服务中心的提质扩容，养老服务设施的加大投入等，从而使得民生投入持续增长，为地区生产总值增长作出持续性贡献。

三、市辖区优化产业结构与提升竞争力的创新路径

城市经济的竞争，在城市内部便是市辖区的锦标赛体制。每一个大城市或超大城市都需要依托每一个市辖区县的产业结构优化和经济增长来实现城市经济整体的发展提升。特别是在当前经济周期，更需要通过各个市辖区的“鸭子划水、各自努力”去塑造板块化的产业特色和经济亮点，从而不断增强拥有一级财政权的市辖区经济增长和民生进步的支撑能力。从南京市及建邺区的发展案例来看，每一个市辖区都应聚焦优势，拉长长板，补强短板，及时开辟产业新赛道，抢抓时代机遇，不断创造市辖区产业经济增长动能。

（一）聚焦优势：保持市辖区产业长板的领先地位

超大或特大城市的市辖区的地区生产总值都相对较高，每一个市辖区都有相对优势的产业。尽管市辖区的区位或产业同质性高，但依然需要聚焦存量产业的比较优势。比如，北京市海淀区的金融和信息科技，在北京市各市辖区都有显性的优势。深圳市南山区的高新技术产业是其最大产业优势。上海市徐汇区以商业繁荣著称。广州市天河区以金融、贸易等现代服务业作为长板。南京市雨花台区以软件与信息科技作为最强优势。城市经济结构包罗万象，主城区的金融业、商业、现代服务业、科技信息业、文化旅游业、总部经济等为主要形态，郊区以先进制造业、生物医药、新材料、重化工业、物流运输业等为主要产业形态，每一个市辖区都必须要持续推动辖区内优势产业滚雪球式的做大做强。竞争优势是决定一个地区发展的充分条件。只有将资源禀赋与创新相结合，促进竞争优势的转化，才能增强区域竞争力，实现区域的可持续发展[3]。市辖区通过不断聚焦优势，拉长长板，可以建立优势产业的产业链和生态圈壁垒，从而保持更长周期的比较优势，为拓展新赛道预留时间和空间。

（二）开辟产业新赛道：抢抓都市数字经济发展机遇

数字经济是通过产业数字化、数字产业化和数字技术设施建设形成的创新经济形态。当前凡是直接或间接利用数据来引导资源发挥作用，推动生产力发展的经济形态都可以纳入其范畴。在技术层面，包括大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能、5G通信等新兴技术。在应用层面，“新零售”“新制造”“数字内容产业”等都是其典型代表。数字经济越来越集聚于城市中心区。随着生产型企业、物流运输行业的郊区化迁移，以数字经济为代表的新经济、创新经济越来越集聚于城市中心区。比如，南京市主城各个市辖区都拥有高密度的现代产业楼宇群，这为数字经济发展提供了较为完善的生态链支持。每一个市辖区都有条件抢抓数字经济发展机遇，率先规划打造“南京数字经济第一区”的新赛道战略，透过更具服务能力、更完善的产业链、更好的区域营商环境，不断提升数字经济在区域楼宇经济的比重。全国其他大城市，如北京、上海、深圳、广州、武汉、杭州、苏州等都在积极推动数字经济转型，实现产业升级。比如苏州市相城区，成为全国第一批数字货币试点区，即是对希望借机推动数字经济的新赛道赶超。

（三）壮大都市闲暇经济：增强市辖区文化、旅游、娱乐、体育产业的商业活力

在现代超大城市、特大城市或城市经济的内部竞争中，每一个市辖区都有潜力吸引全市的共性资源，特别是都市闲暇经济领域，已经成为大城市十分重要的产业门类。闲暇产业是为人们的闲暇提供活动设施或方便的服务性产业。闲暇经济主要聚焦于文化、旅游、娱乐、体育等个体消费型的领域，闲暇经济也是21世纪的朝阳产业。闲暇产业从空间角度可分为两个部分：一是室内闲暇产业，电影业、戏剧娱乐业、游艺业等；二是室外闲暇产业，赛马、球类、游泳、滑雪、游乐园和各种风景、动植物园等[4]。闲暇经济主要以闲暇业态规划及优质服务取胜，每个区都有机会打造闲暇经济强区，这主要取决于每一个市辖区的战略规划和政策设计。抢抓闲暇经济发展机遇，是每一个市辖区都需认真面对的问题。比如，围绕创意策划各类音乐节、艺术节，招商各类的演唱会、体育竞赛，培植更多的剧场、剧院、KTV、烧烤店、特色文化街区，完善辖区内的吃、住、购的场所空间。每一个区都有潜力发展闲暇经济，关键是要强化服务供给能力和产品营销能力，塑造“特色化、主题型、网红级”的区域闲暇产业形象，每个市辖区都有壮大和提升区域闲暇经济竞争力的可行性，从而获取城市外部游客和内部市民的消费红利。

市辖区要推动经济增长，除了要不断创新定位经济战略、持续优化产业结构，强化招商引资之外，还需进一步优化区域内的营商环境。包括城市管理、社区服务、养老服务、教育和医疗服务，文体设施服务、市场监督、安全监督、应急管理、环境监督等都纳入营商环境考核体系，全面进行负面清单管理和创新政策设计，力争通过全面管理创新、服务创新和空间创新，打造一个更具吸引力、更有温度、更具活力、更有竞争力的区域营商环境。