北京市残疾人基层服务阵地标准化问题及对策研究

刘云

关键字：残疾人基层服务阵地，问题，对策，建议

0 引言

北京市自2010年开始制定残疾人相关的标准，主要针对福利机构、康复站、无障碍设计、盲人按摩等进行规范，先后制定相关标准10余项，以提升残疾人的获得感和幸福感；自2003年起整合资源、依托本辖区内公共服务中心建立以各类残疾人为服务对象的综合性活动和服务载体，创建社区残疾人温馨家园，使得残疾人不出社区（村）即可得到康复、教育、就业、社会保障、维权、生活照料、文体活动、托养、无障碍等各项服务。经过近20年的发展取得了明显成绩，但仍存在不少困难和问题，温馨家园的运转机制、服务品质、运营绩效与残疾人日益增长的物质和精神文化需求，以及融入社区生活的要求相比，还有一定差距，作为残疾人综合服务平台，服务便利性和服务质量均需进一步提升，建设和规范化水平亟待提高，特别是需要通过制定统一标准、开展专业化评估加以引导，推动残疾人基层服务设施的标准化建设工作，有着十分重要的意义。

1 北京市残疾人基层服务阵地标準化建设的意义

北京市残疾人温馨家园建设近20年，从示范温馨家园和村级温馨家园两类发展到区级、街道（乡镇）级、社区级、村级四类温馨家园，各区同类温馨家园在场地环境、人员配备、管理制度、服务内容、服务质量控制等方面参差不齐。标准与一般的创新举措不同，标准化具有通用性，其可复制、可借鉴、便于推广[1]。各区各级温馨家园之所以有些无所适从，最根本原因是各温馨家园对如何建设、建设成什么样子、应该设置哪些功能室、应该提供哪些相应的服务、如何提供服务、服务质量怎么控制，没有形成统一的标准。因此，建立统一的标准来规范温馨家园建设、服务、质量控制，对于温馨家园的建设、服务、等级评定是十分必要的。温馨家园的建设、服务的规范化不仅关系着残疾人幸福感和获得感的提升，而且也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。通过标准化的方法提升残疾人温馨家园的规范化管理和服务，进一步规范残疾人基层服务设施建设，全面提升北京市残疾人基层服务的能力和水平，发挥首善标准引领作用，促进行业持续、健康发展，对提高残疾人生活和提升残疾人生活质量具有十分重大的意义。

2 国内残疾人基层阵地标准化建设现状

目前，国家层面对残疾人基层阵地标准化建设尚属空白[2]。地方标准有上海市、浙江省、广东省、山东省、黑龙江省、浙江省发布残疾人基层阵地相关标准，上海市发布DB31/T 592-2012《残疾人日间照料机构服务规范》，规定服务机构的服务要求、管理要求以及服务质量评价要求，填补了国内社区残疾人服务标准化建设的制度空白；广东省发布DB44/T 2256-2020《社区康园中心服务规范》，构建了社区康园中心服务规范的基本框架，规定了社区康园中心的服务原则、运营要求、服务内容、服务流程、服务管理、服务评价，进一步建立完善广东省残疾人托养服务体系，加强残疾人托养机构服务规范化管理；山东省发布DB37/T 4241-2020《城镇残疾人日间照料托养服务规范》，规范了服务对象、服务机构、人员要求、服务内容与要求、服务流程、应急响应及服务质量评价与改进，为山东省各地建立健全本地残疾人托养服务标准化建设工作提供了指引；黑龙江省发布DB2301/T 90-2021《残疾人康复服务站基本设施与服务规范》，规范了残疾人康复站的设施建设、服务内容、服务管理等，浙江省2022年发布DB33/T 2453《残疾人之家服务与管理规范》，规范残疾人之家的服务与管理，同时对残疾人之家的评价指标进行规范。由此可见，国内残疾人基层服务阵地标准相对缺乏，而且尚未形成完善的标准体系。北京市残疾人基层服务阵地标准化工作主要依托北京市残疾人联合会开展，2018年围绕温馨家园内设康复站的服务原则、基本要求、服务内容与流程、安全与应急、档案管理及服务质量控制等发布DB/T 1550-2018《残疾人社区康复站服务标准》，但是温馨家园涵盖的20余项其他服务的标准化建设目前处于空白状态，需要通过构建标准体系、规范各项服务提升温馨家园行业管理水平。

3 北京市残疾人基层服务阵地存在的问题

3.1 服务功能参差不齐且缺乏质量控制

区级、街道（乡镇）级、社区级、村级因定位和功能不同，开展的服务内容也不同。区级家园主要开展管理指导、服务示范，培训督导等服务，不直接对接残疾人；街道（乡镇）级家园开展基本服务、延伸服务以及支持服务三大类25项服务，按照相应的功能设置了功能室，可根据辖区残疾人需求开展，基本可以满足辖区残疾人的多样化需求；社区级家园主要集中在需求采集、日常活动、政策咨询、服务转介等，设施相对比较简单；村级家园开展的服务相对较少，主要采取和养老驿站合办的模式，一般开展送餐、家政、理发等服务，不具备其他服务功能，部分家园没有固定的场地和设施，无法满足残疾人多样化需求。

在街乡镇级家园开展的25项服务中，仅社区康复服务具备明确的服务标准[2]，其他服务大多没有标准来规范服务的开展，服务开展缺乏统一标准，服务质量参差不齐，且缺乏质量控制的措施。

3.2 运管稳定性差且运营绩效低

各家园举办活动率普遍不高，服务对象较为固定，以职康站的学员为主，固定服务对象在10～15人左右。残疾人对温馨家园的知晓率低，参与热情度不高，家园举办文体活动多数通过赠送小礼品吸引服务对象参加。社区级、村级、街道（乡镇）级温馨家园，实际服务覆盖率仅占本地持证残疾人20%，服务覆盖率低。另外，因迁址、装修、季节、疫情等原因，部分家园闭园，不能有效提供服务，服务存在断档情况。在开放时间方面，平均开门时间近6小时，开放8小时以上的家园占比不高，运营绩效较低。

3.3 项目开展精准性不够，配套服务不足

目前，多数家园提供的是温馨家园场地服务，对前期所需的定期联系、需求调研及社区动员等服务提供不足，在尚未精准把握本地区残疾人需求的情况下而开展服务，项目开展的精准性不够。另外，因残疾人具有行动不便、交流困难等特点，到家园参加活动需要得到外出陪同、走出小区、搭乘交通工具、环境无障碍等支持，只有部分区统筹无障碍公共交通工具，且仅有少量山区温馨家园提供班车服务，每日接送职康站学员到园。

3.4 人才队伍和发展需要存在差距

经调研，目前家园服务人员以40岁、50岁为主，大专及以上学历不足30%，专职委员约占4成，专业人员仅占14%，不能满足开展各项专业服务的需求。每个家园日常管理服务人员平均不足3人，人均面向300多名残疾人，人员配置无法满足提供20余项服务。园长薪资按照专职委员标准发放，并从专职委员经费中列支，难以聘用到专业社会工作人才。另外，助残领域缺乏系统的学校教育和继续教育，服务人员缺乏专业知识、技能的提升，近两年接受过培训的人员占比仅为10%1。

4 推进残疾人基层服务阵地标准化建设对策及建议

4.1 坚持标准引领，加强质量控制

系统梳理温馨家园的功能和开展的各项服务，将标准化理念、原理、方法引入温馨家园的管理中，用标准化战略助力温馨家园科学化发展，加强顶层设计[3]，构建温馨家园的标准体系，通过标准体系建设促进温馨家园的规范、科学管理，提升温馨家园的管理水平和质量等一系列问题。借鉴国内其他省市标准化建设已有经验，结合北京市自身情况，在残疾人基层服务阵地开展标准化建设，梳理服务清单中各项服务流程和标准，建立各项服务规范，对家园设施的配置、人员配置、职责以及人员的服务言行、管理制度及档案等进行规范化，增强服务的可操作性，提升服务质量。

4.2 坚持标准引领，提升运营积极性、提高服务覆盖率

通过标准引领，促进各级家园建立多方联动机制，下沉社区，与社区居民合作共建，提升家园的知晓率和社会信誉，让更多的残疾人走出家门，来到温馨家园参加康复活动、实现就业等，提升残疾人参与的积极性，进而提升残疾人服务覆盖率。

4.3 坚持标准引领，加大前期需求调研力度以提升服务精准度

通过标准引领，加大对定期联系、需求评估、资源整合、服务转介的力度，精准了解每位残疾人的服务需求，在精准需求调研开展的基础上，通过社区动员、资源整合、服务转介无法满足的需求，引导家园设计服务项目，并配置项目实施的各种资源要素，开展精准服务，充分响应辖区残疾人实际需求。

4.4 坚持标准引领，加大人才投入力度

通过服务规范和星级评估规范进一步明确各级家园人员配置的结构和数量，明确人员的基本条件、资质，加大人员配置投入。通过标准引領，明确家园建立培训制度及年度培训计划的要求，加强师资建设，加大专业投入，提升人员专业水平[4]。

5 结语

残疾人相关标准体系及标准化研究是一项保障民生的重要课题，《“十四五”残疾人保障和发展规划》明确提出要、加强残疾人服务标准化及行业管理。北京市残疾人基层服务阵地作为残疾人综合服务平台，是残疾人获得感、幸福感的重要保障，开展残疾人基层服务阵地标准化建设研究目前已经成为相关部门开展残疾人工作的重要举措和重点方向。