城市生活垃圾分类治理标准化路径初探

李慧 蒋兢 周红缨 梅萍

关键词：城市生活垃圾，生活垃圾分类，标准化，综合标准化

0 引言

近年来，我国全面加强生态文明建设和生态环境保护，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作。推行垃圾分类作为其中的一项重要举措，以减量化、资源化和无害化为原则，目的在于改善人民群众的生活环境，提高废弃物的经济价值和资源价值。但随着我国城镇化的不断发展，城市生活垃圾产生量迅速增长，根据生态环境部官方统计，2013年我国大、中城市生活垃圾产生量为16，148万吨，至2022年已达到27，119万吨，环境隐患日益突出，这对城市生活垃圾分类治理能力提出了更高的要求。

标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥的基础性、引领性作用愈加显著[1]。如何借助标准化推进城市生活垃圾分类治理已然成为当前研究的新热点。本文从顶层规划角度探究城市生活垃圾分类治理标准化路径，为今后实践提供参考。

1 城市生活垃圾分类治理发展历程

我国垃圾分类最早开始于20世纪90年代。1995年发布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》就规定城市生活垃圾应当逐步分类收集、贮存、运输和处置。

2000年，为了更好地解决我国城市生活垃圾问题，建设部提出城市生活垃圾分类收集试点工作，确定将北京、上海、南京等8个城市作为生活垃圾分类收集试点城市，由此开启了解决我国城市生活垃圾问题的积极探索。

2017年，国务院办公厅发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，明确部分范围内先行实施生活垃圾强制分类，这标志着我国正式步入生活垃圾强制分类阶段。随后，全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，编制生活垃圾分类实施方案，相继出台地方性法规，明确生活垃圾强制分类的法律责任。

2 城市生活垃圾分类治理标准化的必要性

2.1 战略政策提出了标准化要求

在国家战略方面，2021年发布的《国家标准化发展纲要》指出“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。此外，提出要完善绿色发展标准化保障，构建垃圾分类等绿色生活标准”。在国家政策方面，《生活垃圾分类制度实施方案》要求“形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式”。因此，推进城市生活垃圾分类治理标准化是积极响应和贯彻国家战略政策，是推进工作的必然道路。

2.2 高质量发展需要标准化赋能

许多先试先行的城市经过多年探索实践，生活垃圾分类工作已经从“以建为主”向“建管并重”转变、从“粗放管理”向“精细管理”转变、从“单一管理”向“综合治理”转变，实施全周期管理、全流程创新、全社会参与、全方位组织[2]。一方面，这些城市积累了相对科学和成熟的经验，具备标准化的基础和条件。另一方面，在新时代推动高质量发展的背景下，城市生活垃圾分类更加注重综合治理、精细化管理，强调各领域、各部门之间的协作，强调形成“精准、細致、深入、规范”为内涵的城市管理模式，需要标准发挥对法律法规的技术支撑和必要补充作用，为高质量发展和高水平治理赋能。

3 城市生活垃圾分类治理标准化存在的问题分析

我国对于生活垃圾分类治理的标准化建设仍在探索中，目前存在以下主要问题。

3.1 标准的成套性、协调性欠缺

在全国标准信息公共服务平台上，我国与垃圾分类、垃圾处理等方面相关的国家、行业标准、地方标准、团体标准多达上百余个。从标准内容上看，涉及分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等环节，也涉及环境保护、城镇建设、机械、电力等行业领域；从标准类型上看，既有技术标准，也有管理标准等。但是，将这些标准集中起来看，仍然存在一些问题，主要体现在标准制定缺乏统筹协调。标准是由不同部门在不同时期、不同背景条件下，根据各领域当时的需要制定的，呈现出分散、零星地制定标准的特点，导致各个领域的标准独立存在，标准的成套性不足，并且不同层级标准之间，标准相关指标、内容等易出现重复、交叉或矛盾的问题，导致标准之间的协调配合程度有所欠缺。

3.2 标准的有效性、先进性和适用性有待增强

现行的国家标准和行业标准中，技术标准占很大比例。从标准化对象来看，国家标准主要涉及垃圾填埋、垃圾焚烧的处理技术、污染控制、相关指标的监测与检测。行业标准主要包括垃圾处理配套设施设备的技术指标，如收集装置、转运设施、运输车辆等，还包括垃圾的采样、分析方法、化学特性检测的技术要求。

技术标准力求反映科学、技术和生产的先进成果，同时只有先进的技术标准才能促进生产、推动技术进步。但是，从现行技术标准发布实施的时间来看，在一定程度上存在标龄过长的问题，一些标准的发布实施时间距今已超过10余年，在这段时间里社会发展日新月异，垃圾种类、垃圾产生量、环境条件、人口规模、技术水平可能有极大的变化，如果没有经过适时的标准复审，其内容是否符合当前科学技术水平和社会需要，可能有待商榷。

4 城市生活垃圾分类治理标准化的路径

4.1 开展综合标准化进行顶层系统规划

综合标准化是指为了达到确定的目标，运用系统分析方法，建立标准综合体，并贯彻实施的标准化活动[4]。推进城市生活垃圾分类治理标准化适合采用综合标准化的方法，这是由于：

城市生活垃圾分类治理是一项系统工程，这项工程涉及多行业、多部门和多学科，需要多方配合、通力协作、广泛协调才能有效推进[3]。例如，实际治理工作通常由城市管理行政主管部门负责，生活垃圾源头减量相关工作需要由发展和改革行政主管部门负责和协调，生活垃圾分类教育和实践需要由教育行政主管部门负责和协调，生活垃圾转运和集中处置设施建设需要由城乡建设行政主管部门负责和协调，生活垃圾中可回收物的回收管理工作需要由商务行政主管部门负责和协调。同时，涉及生产者、消费者、回收利用者、处置者等相关方，需要政府、企业、公众协同治理。

城市生活垃圾分类治理具有共同的整体目标。其目标在于既要保护生态环境，改善人居环境，也要同时提高废弃物的经济价值和资源价值，避免资源的浪费。例如，既需要考虑生活垃圾填埋、焚烧等处理方式采用先进技术达到最佳效率，也需要考虑这些处理方式带来的对土壤、空气质量等负面影响，两者之间如何达成一种平衡？这就需要确保在当前的治理范围和阶段目标内的相关要求、指标、参数等是最佳协调的，并不刻意追求每个标准都要达到最高水平，而是为了实现整体目标而确定的。

因此，可以开展城市生活垃圾分类治理综合标准化，对整个治理工作进行顶层系统规划，让标准系统整体最佳，达到“见树先见林”的效果。

4.2 合理设计标准综合体，科学制修订标准

根据《生活垃圾分类制度实施方案》，城市生活垃圾分类治理标准化的总目标可以确定为改善城市人居环境，促进资源回收利用。结合所定目标，全面分析相关要素，见表1。

依据选定的相关要素，系统设计标准综合体结构图，系统成套地列出所需要的全部相关标准，包括现行有效的标准、需要制定的标准、待修订的标准，明确国家标准、行业标准层次，从而构建相互配套、相互协调、层次分功能完备的城市生活垃圾分类治理标准化综合体。根据各项标准的相互关系和轻重缓急，明确标准制修订计划。整合专业资源，充分动员社会、行业、市场中的专业人士积极参与标准制修订。

4.3 加强标准实施和效果评估

标准化是一个活动，标准制定、标准实施、信息反馈这三个环节组成的连续过程视为标准化的基本过程，缺一不可，尤其标准实施效果是影响标准作用发挥的重要因素[4]。因此需要全面促进城市生活垃圾分类治理相关标准的有效实施，采取政策解读引导、标准宣贯培训、标准化氛围营造、关键技术指导、标准实施监督检查等一系列方式。尤其要推进城市生活垃圾分类治理标准化进机关、进企业、进社区、进学校，引导全社会增强生活垃圾分类标准化意识，提升全社会参与标准化工作的积极性。大力開展城市生活垃圾分类治理标准化实施应用试点示范，从而强化标准与法律法规、行业政策的协调，推动标准成果转化和应用[5 ]，将这些形成的经验在其他更广的范围内进行复制与推广。

此外，建立标准信息反馈和评估机制。广泛收集与标准实施有关的数据和信息，包括标准实施具体情况、标准实施效益、标准实施存在问题、修改完善标准建议等内容。建立标准质量和实施效果评价体系，一是评价标准自身的水平，包括标准的规范性、合法性、适用性、可操作性、先进性；二是评价标准实施产生的效果，即生态效益、经济效益和社会效益。通过科学分析和专业研判，开展标准制修订，进一步提升标准的技术水平，动态完善城市生活垃圾分类治理标准综合体。

5 结语

标准是实现城市生活垃圾分类治理目标的重要技术支撑，在标准化起步阶段，更要科学做好顶层统筹规划，有效开展标准制定和实施评估，创造城市生活垃圾分类治理的最佳整体效益，助力实现美丽中国。