河南高校所属企业体制改革研究

张佩英　张艺　蒋纲领

为了加快高校所属企业体制改革的步伐，教育部2015年6月印发《教育部关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见》，明确要求学校应当“加快建立事企分开、权责明晰的国有资产监管体制机制”，针对校企改革中存在的问题和弊病做出了回应。2018年，国务院下发《国务院办公厅关于高等学校所属企业体制改革的指导意见》（以下简称《意见》），提出了“清理关闭”“脱钩剥离”等改革方式，并确定了“两步走”的实施策略。

高校所属企业具有较强的中国特色。高等教育的发展需要高校所属企业的支持，高校所属企业的发展则有赖于高校管理体制的改革完善。

一、河南高校所属企业体制改革的现状与问题

（一）产权界定模糊，企业运营效率低下

产权不清是目前大多数河南高校所属企业在运行过程中的通病，主要表现为高校出资行为不规范。股东的出资形式主要包括货币、实物、知识产权和土地使用权。在实践中，不同出资形式也暴露出相应的法律问题。比如，知识产权出资是高校设立企业的天然优势，但出资后知识产权在归属、界定及保护等方面问题频出。科研人员往往出于种种原因与校企私下达成知识产权转让使用协议，造成了知识产权的隐性流失。

就高校的主体身份而言，一方面，高校作为出资人毋庸置疑地享有校办企业的产权，是其所有权人；另一方面，基于委托代理理论，高校在与企业的关系中处于委托人地位，可以委派负责人对企业的资产进行经营管理。但从宏观层面而言，高校资产在终极意义上归属于国家。学校实际上是代表国家对其国有资产进行管理，在这个语境中又承担了代理人的角色，造成了实质意义上的所有者缺位。终极意义上的产权模糊就成了校企权责不分、管理混乱的根源所在。

（二）法人治理机制缺失，内部管理混乱

省内高校所属企业在治理过程中存在的问题，主要集中在高校的资产经营管理公司和控股公司上。初期校办企业的厂长负责制缺乏分权与制衡；后期随着校企改革的推进，省内高校纷纷通过成立资产经营管理公司实现对校企的管理，并建立了类似于现代企业制度中的“三会”。虽然形式上建立了分权与制衡的内部管理机构，但这些人员大部分由高校直接委派，将校企变成了学校的附属机构。

法人治理机制的不完善直接导致了企业内部违规决策、管理混乱等问题频发。这些“隐性风险”本可以通过专业财务或管理人员及时发现、遏制，然而现阶段行政色彩浓厚的内部治理机制人员构成，导致企业既不能有效防范风险，又容易产生合规甚至是廉洁方面的问题。校企管理中上述治理机制不完善、人员结构不明等弊病的存在，对高校所属企业体制改革工作的进行造成了较大的阻碍，亟须进一步规范和完善。

（三）财务管理制度落后，资金配置错乱

从宏观上来看，高校所属企业在改革过程中缺乏一套科学、完善的财务管理体系。在资本注入环节，高校是投资的主要力量，而现阶段省内许多高校在其自身办学经费的筹集上就面临着困难。另外，企业在设立初期也需要基础的资金来开展正常的商业活动以获取利润。这就造成了二者在资源配置上的冲突，初始资本金的不足制约了双方向更高层次发展。

此外，高校所属企业内部的资本结构较混乱，制约了企业正常投资活动的进行。省内高校所属企业普遍存在自有资本金比率低、资金运转困难等问题，难以应对交易市场正常的风险波动。受金融市场中垄断现象长期存在的大环境影响，高校所属企业也经历了资金筹措困难的挑战。在金融服务市场中，国有大中型企业占据较大的份额。相对而言，校办企业规模较小，无论是在财务状况还是人才聚集度等方面都不具备市场竞争力，再加上大部分校办企业还承担着教科研任务，前期投入多、资金需求量大、融资风险高但缺乏抵押担保优势，商业银行往往不愿意向该类技术型校办企业发放贷款，从而加剧了校办企业资金运转上的困难。

二、完善河南高校所属企业体制改革的措施

（一）科学分类，明确高校所属企业的产权归属

清晰的产权界定是校企开展一切商事经营活动的根本，也是高校所属企业走向市场经济的基本条件。分步骤、分阶段地重新界定各高校与其下属企业之间的产权关系是必要的。

高校可以委托市场中介机构，对企业现有财产进行全面的清产核资。在此基础上，根据《意见》中分类改革的精神，由高校成立资产经营公司，将所属企业转入资产经营公司，再对其按照“清理关闭”“脱钩剥离”“保留管理”“集中监管”四种方式精准施策。对于长期亏损的企业、“僵尸”企业，及时进行注销、撤销或破产处置；对于与高校教科研完全无关的企业，采取签订转让协议等方式进行脱钩处置；对于与教科研任务密切相关的企业，予以保留并由资产经营公司统一管理。改革后，高校原则上不再新办企业，保留的企业也应一并纳入国有资产监督管理平台予以监管。

在明确高校与其所属企业之间的产权边界时，应厘清各方资产、债权债务，对企业的情况进行全面摸底清查，并进行确权。一方面，应当逐步实现事企分开，处理好企业对学校的服务职能与营利目标之间的关系；另一方面，应当严格依照现代企业制度，确立企业法人的财产权，高校享有作为出资者的决策、收益和管理权，并承担有限责任。进一步理顺校企之间的关系，就是要做到“谁所有、谁收益”，双方的经济行为、资产管理行为等均应做到收支两条线。

（二）加强监管，完善企业内部法人治理结构

高校应当以资产性管理关系为主，加大对企业的监管力度。特别是明确股东会、董事会及监事会的相关职责权限，重大决策履行相应的审批报备程序，坚决做到“不越位、不缺位、不错位”。

具体而言，要完善高校所属企业内部的“三会”制度，构建起“党委领导、董事会决策、校长负责”的总体框架。学校党委主要负责在发展规划等方面把握教学育人的大方向，董事会主要负责校企在实际经营过程中各项决策的研究、讨论，以及计划的制订和执行。与此同时，必须充分发挥监事会的监督职能，保障监事会成员获取信息的渠道畅通。在法人治理结构的完善上，我国可以借鉴欧洲国家的做法，建立“复合多元法人代表人”制度，法人代表可以从学校董事会成员中选举，并实施定期轮换的制度来保证法人代表的流动性，避免“一股独大”而带来的權力垄断。此外，应充分利用市场化机制培养高级管理人员，提升管理的专业化水平。比如，在校企负责人的选拔任用上，应当综合考虑各种因素，从专业能力、履职经验、道德水平等方面全方位考虑，为校属企业选拔出具有较高经营管理能力的掌舵人。

（三）提升效益，构建科学合理的财务管理体系

首先，建立科学合理的企业内部财务管理体系。高校应当定期指派审计部门或财务部门对企业的财务情况进行核查，及时处置不良资产。按照校企分开的原则，在厘清高校与企业之间产权关系的基础上，赋予高校作为出资人运用科学合理的财务管理手段调配资源的权力，在外部财务管理上建立起财务管理组织架构，在内部财务组织上平衡部门之间的经济利益，将相应的权责利分摊到部门、细化到个人。

其次，注重企业会计制度的完善。企业内部应根据要求设置会计机构，建立相应的稽核制度并明确违法责任。建立完善的会计核算制度，对企业的生产经营活动，特别是技术成果转化收益，进行全方位和全过程的预测、计算、比较、分析。在建立健全内部会计监督制度的同时，高校所属企业还应当接受社会和国家的监督。财政、审计、税务、证券监管等部门按照各自分工，依照各自职权进行监管，避免国有资产的流失。

最后，积极拓宽校企的筹资渠道。高校可以依靠对企业投资所产生的效益进行再投资，还可以利用知识产权、科研成果等无形资产进行规范投资。同时要适时引入社会资本，促进校办企业的规模化发展。在向商业银行贷款筹资的渠道上，可以积极寻求对策解决担保难、风险高的问题，如利用相关的科研项目、产品专利等做担保。

（本文系2021年度教育财务管理科研项目立项课题“河南高校所属企业体制改革研究”的成果。课题编号：2021C44）

（张佩英、蒋纲领单位系河南牧业经济学院，张艺单位系对外经济贸易大学）

（责编 马孟贤）