安全生产主体责任协议豁免可行性探讨

2023-12-19李万青张军胡迪

管理学家 2023年23期

李万青张军胡迪

[摘要]新时代发展格局对企业的安全生产提出了更高的要求，安全生产是企业和员工的生命線。在外包任务中，发包人希望通过与承包人签订安全生产管理协议，厘清双方安全生产职责，以免除或减轻本单位在事故中的责任。文章基于零星工程发包人视角，通过分析和实践探讨安全生产主体责任的类型及协议豁免的可行性，指出仅签订协议不足以免责，更重要的是全方位的合规经营管理。文章通过协议豁免的成功案例提出建立完善的安全内控管理体系和制度体系等管理建议，以帮助企业尽职免责，实现合规高质量发展。

[关键词]合规管理；安全生产；主体责任；协议豁免

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2023）23-0020-03

安全生产是企业和员工的生命线，在新的《中华人民共和国安全生产法》（简称《安全生产法》）加大保障和惩处力度、强化生产经营单位主体责任的背景下，高度重视安全生产，合法合规经营管理，是企业稳定发展的必然要求[1]。在外包任务中涉及多种危险源[2]，发包人通常会与承包人签订安全生产管理协议，一方面明确各自的安全生产管理职责和具体措施，防范风险，避免事故；另一方面，一旦发生安全事故，意图通过协议免除本单位的责任。文章从发包人的视角，探讨安全生产主体责任协议豁免的可行性。

一、责任类型及协议豁免可行性

在生产安全事故中，可能产生的法律责任类型包括刑事责任、民事责任和行政责任。协议豁免是指零星工程等施工合同发包人通过与承包人签订安全生产管理协议，将安全生产的管理责任转移给承包人，以避免或减轻生产安全事故发生后的法律责任。

（一）刑事责任

刑事责任有严格的评价体系，梳理与生产安全事故相关的十项犯罪[3]，其构成要件可概括归纳为：主观上故意或放任安全事故发生，客观上存在违反安全管理规定或未严格履行安全管理责任等情形，结果上造成现实危险、导致实际重大伤亡事故或其他严重后果。如果签订安全生产管理协议，安全管理主要义务转移到承包人，发包人只需承担统一协调、定期检查、督促整改等辅助工作，承担刑事责任的可能性显著降低。

（二）民事责任

民事责任可能有两方面，一是对职工的工伤给付责任，二是对人身、财产损害的侵权赔偿责任。

关于工伤给付，实行无责任补偿原则，无论生产安全事故中用人单位是否有过错，只要认定为工伤，用人单位都应承担工伤待遇的给付。即使发包人无法通过协议豁免职工给付责任，但可以通过安全生产管理协议的约定，以遭受损失为由向承包人追偿。

关于侵权赔偿，如果是造成第三人（非职工）的人身、财产损害或职工的财产损害，根据相关法律规定，应由侵权人承担赔偿责任，此处的侵权人可以是发包人、承包人。发包人如承担了安全生产管理协议约定之外的赔偿责任，则可以向承包人追偿。采用法定或约定的追偿权形式，可转嫁发包人的风险，实现民事责任的豁免。

（三）行政责任

《安全生产法》是安全生产领域行政责任的主要法律依据，其规定的责任主体包括单位、主要负责人、其他负责人和安全生产管理人员，责任形式包括责令限期整改、停业整顿、罚款、撤职、禁入限制等。然而根据该法第一百一十四条规定，行政责任的归责以“负有责任的生产经营单位”为基础。因此，发包人欲通过协议转移主要安全生产行政责任的，应以对事故发生不负有责任为前提。“不负有责任”的评定应从严，需要发包人恪守安全工作责任的相关法律法规，完全履行安全生产管理协议约定的义务，不存在主观过错或过失。

这里从刑事责任、民事责任及行政责任三个方面分析了可能承担的安全生产主体责任，总结出协议豁免需要两个条件：一是签订内容翔实的安全生产管理协议；二是开展合规管理，完善内控体系[4]，提高依法治企水平。

二、协议豁免典型事例实证研究

（一）协议豁免典型事例

某单位发生一起高处坠落事故，涉及发包人、承包人、承包人管理人员杨某某，作业人员段某某、罗某某。段某某在拆除某建筑外立面原标识过程中，不慎从4.7米高处坠落地面，经抢救无效死亡。生产安全事故发生后，区应急管理局会同公安分局、区总工会、区人力社保局、区住建委、政府等有关部门组成事故调查组，同时邀请区纪委、区监委参与事故调查。建设方按照事故调查组的要求，提交了与承包人签订的《劳务外包框架协议》、安全生产管理协议、安全告知表及监督检查记录等。事故调查组依法勘验调查，查阅有关资料，询问相关人员，查明了事故原因和性质。

事故的直接原因为段某某安全意识淡薄，在高处作业时未采取任何防止高处坠落的安全防护措施就冒险登高作业。事故的间接原因为：一是杨某某作为承包人施工组长，未依法履行安全管理职责，未对施工现场进行安全生产检查，未及时发现并制止现场作业人员违规从事高处作业；二是承包人未检查施工现场的安全状况，导致施工人员冒险实施高空作业。

事故调查组认定施工人员段某某、管理人员杨某某及承包人应当承担相应的责任，根据《安全生产法》相关规定，提出如下处理建议：段某某对事故的发生负有直接责任，鉴于其在事故中死亡，故不再追究其相关责任；杨某某对事故的发生负有直接管理责任，建议公安机关依法对杨某某立案侦查；承包人对事故发生负有管理责任，建议区应急管理局依法对承包人给予行政处罚。

（二）实证研究

在施工前双方签订了安全生产管理协议，约定由承包方负责施工现场日常安全生产管理，发包方负责监督检查。在施工过程中，发包人对承包人传达了安全管理要求，针对各项具体任务进行了专项安全交底，书面签订了危险作业安全告知书，包括高处作业、动火作业及有限空间作业等，发包人合法合规管理，不构成未尽安全管理义务的情形，对本次事故不负有责任。因此，发包人未被追究刑事责任，行政责任得以豁免，也无须承担工伤给付和损害赔偿的民事责任。

在事故发生后，多监管部门联合开展全面调查。发包人遵守各项法律法规，在安全生产管理、合同管理、职工权益保护、人力资源管理等多方面管理中尽到了应尽的职责和义务，未被事故调查组追究管理责任。

三、协议豁免语境下企业安全生产管理控制措施

国务院安全生产委员会提出“尽职照单免责、失职照单问责”的指导意见，“尽职”就是要尽到法律规定和协议约定的义务[5]，按照法律法规对承包人的要求，结合前文案例结果，承包人应从以下六个方面完善内控建设，强化合规管理，避免事故或减免责任。

（一）建立完善的安全内控管理体系和制度体系

生产安全事故牵一发而动全身，事故的发生、调查和最终结果是综合管理的集中体现。在上述案例中，多监管部门联合开展合法合规性调查，综合性极强，合规管理要求极高。企业必须建立完善的安全内控体系和制度体系并有效实施，规范管理外包任务的各环节和关键控制点，分权制约、细化到岗、责任到人，充分宣贯落实相关制度，使全体人员自觉遵守制度，形成规范标准化的工作要求，将事故风险降至最低。案例中的承包人有效实施了内部控制，尽到了各项管理职责，因而无须承担责任。

（二）严格相对方审核，明确合同内容，强化合同履行

为了明确作业活动当事双方的权利和义务，保护双方合法权益，规范任务与资金管理，发包人应与承包人签订合同，同时应注意以下事项。

一是应审查承包人的资质。许多生产安全事故的发生都与企业资质和人员素质密切相关，根据相关法律规定，审查承包人资质是生产经营单位的法定义务，特别是施行安全生产行政许可制度的行业，必须具备相关的安全生产条件，依法取得安全生产许可证；特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得特种作业证书。此外，审查内容一般还包括承包人的营业执照、特种设备使用登记证、安全标准化达标证书等。

二是应审查合同签订主体和签订人。发包人就某项作业活动与承包人企业签订合同时，注意审查合同相对方为企业而非个人；应审查相对方签订合同的人员是企业法定代表人或授权代理人，确保合同效力。

三是应审查合同名称、类型、内容准确，载明全部作业活动的内容和范围。本案例中发包人的合同管理还应纠正两处瑕疵，一是签订的合同名称应明确为零星项目工程合同，而非劳务外包框架协议合同；二是作业地点表述不清楚，未明确将某建筑写入作业范围内。名称准确的意义在于可以准确判断工作实质为工程外包，而非劳务用工；规定清楚作业范围的意义在于准确适用本合同及安全生产管理协议的规定。

四是合同签订后，应当收集合同履行过程中形成的材料，妥善保管，及时存档，以便在检查时予以及时提供。

（三）签订安全生产管理协议明晰权责，奠定责任豁免基础

安全生产管理协议是作为发包人与承包人之间关于生产安全管理的权利与责任的约束，是实现尽职照单免责的前提。本案例中，为降低发包人的风险，安全生产管理协议除规定双方义务外，还明确约定“如承包人有违章行为或违反承包人管理规定，由此造成一定后果应负全部责任”。

需要特别注意的是，并非签订了安全生产管理协议就万事大吉，发包人必须履行协议规定的安全管理、监督检查等义务，尤其是宣贯各项制度、安全生产培训与告知、危险作业审批、开展监督检查等重点工作必须落实到位。案例中发包人尽到了上述管理义务，准确把握了管理尺度，没有矫枉过正，超越协议约定过度干预承包人工作，否则一旦发生生产安全事故，发包人同样负有一定程度的责任。

此外，为保证安全生产管理协议能够充分发挥其应有作用，在签订协议时应注意协议有效期与合同有效期保持一致，由双方的法定代表人或授权代理人签订。

（四）培训告知，监督检查，严格履行本企业义务

承包人一般需要进入发包人作业区域开展作业活动，承包人需要遵守发包人相关规章制度。因此，发包人有义务向承包人通报相关管理要求，告知涉及作业活动区域可能出现的危险源及控制措施。承包人在作业活动区域涉及施工、设备安装维修、物资运输、装配试验等现场作业活动的，发包人还要组织安全培训，内容包括安全管理制度、作业区域危险源、安全技术交底、作业活动安全措施及应急要求等。发包人应规范安全培训与告知的工作流程，落实到责任人，留存培训记录。

发包人需要监督检查承包人的作业活动，必要时可以采用安全生产管理协议中规定的奖惩措施，督促承包人合法合规作业。特别是对关系人身安全与生命健康的关键控制点，例如隐蔽工程中由于施工工艺不合理、偷工减料、材料以次充好造成的重大质量安全隐患，要加大检查及监督力度，保障安全生产，杜絕事故发生。

本案例中发包人宣贯培训安全要求时保留了记录，开出检查单和整改单有签字闭环，妥善保管了相关材料，实现了尽职免责。

（五）规范经费管理，及时支付安全文明施工费用

涉及安全文明施工费的项目，应按时支付。《建设工程工程量清单计价规范》对发包人支付安全文明施工费的比例、时限作出了具体规定，发包人需按时支付，否则发生生产安全事故时应承担相应责任。在实际管理中，可以要求承包人对安全文明施工费的使用列出相应的资金计划，同时发包人有义务对安全文明施工费专款专用进行合理监管，确保施工安全措施投入使用，保障安全文明施工费的效果。

（六）践行社会责任，妥善处理事故

践行社会责任也是企业合规管理的重要组成部分，一流的企业绝不能把利润作为经营管理唯一的目标。一旦出现生产安全事故，企业出于伦理道义和维护社会和谐稳定的需要，无论是否需要承担责任，都要与承包人共同面对事故，依法依规协助承包人准备材料接受调查和处理，协助承包人给予伤亡人员精神关怀和物质慰问，安抚照顾伤亡者及家属。企业应以大局为重，避免与承包人针锋相对，造成事态影响扩大，高效处理事故善后工作，尽快使相关人员回归正常的工作生活，防止造成突发性或群体性事件，避免企业社会评价降低。