地方政府乡村振兴战略的实践路径——基于扎根理论的省级政策文本研究

徐增辉，徐 琳

（华南师范大学 政治与公共管理学院, 广东 广州 510008）

一、问题的提出

为推动城乡协调发展，习近平总书记在十九大报告中提出“实施振兴乡村战略”，确定了乡村振兴的总目标，党的二十大报告进一步提出“全面推进乡村振兴”的战略部署。乡村振兴战略是中国特色社会主义对新时代的“三农”工作做出的重大决策部署。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2021）》，为我国农村经济社会发展描绘了宏伟的蓝图。此后，党中央和国务院陆续出台了多项重大政策对乡村振兴战略进行全方位部署，进一步完善了中央的乡村振兴政策体系。

自中央提出乡村振兴战略规划后，全国各省份均因地制宜地发布了一系列政策文件来推动乡村振兴的实施。本文运用扎根理论分析我国各省级政府执行乡村振兴战略的实践路径与逻辑，尝试回答以下问题：各省级政府在推动乡村振兴战略中使用了哪些策略？各省级政府在推动乡村振兴战略落地过程中有哪些共性的工作思路与方法？进而对乡村振兴的地方政府政策的共性进行描述，提出乡村振兴政策的经验，为全面实施乡村振兴提供科学的政策理论分析框架，助推乡村振兴战略进一步有效实施。

二、文献回顾

目前围绕着“乡村振兴”的研究主要有以下几个方面。

第一是对乡村振兴进行政策化的解读。突出表现为注重挖掘政策的内涵，对乡村振兴战略的精神进行“解读”，强调乡村振兴在现代化进程中的重要性。有学者指出，实施乡村振兴战略是党中央为做好“三农”工作做出的重要部署，体现了我国对农业农村现代化的高度重视[1]。还有学者建议，高质量推进乡村振兴战略，需要准确把握乡村振兴战略的科学内涵，避免乡村振兴战略研究的若干 “误区”[2]。

第二是探究乡村振兴的实现路径。主要表现为从宏观层面探讨可借鉴模式、体制改革以及战略衔接的问题；从微观层面探究经济、文化、社会等因素对乡村振兴的作用与影响。在宏观层面上，不少学者认为，可以借鉴发达国家在城市化进程中对乡村发展的认识和建设经验[3,4]，为国家层面和制度层面上创新乡村振兴体制机制提供启示与借鉴。此外，也有学者研究脱贫攻坚与乡村振兴之间的关系，指出脱贫攻坚是实施乡村振兴的重要基础，要把乡村振兴与脱贫攻坚的衔接当成是整个国家发展阶段的转型[5]，有学者进一步以政策协同为分析框架，从政策协同的内容、方式、机制入手，探索脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接[6]。在微观层面上，不少学者对新时代农业农村在产业、文化、生态等方面实现现代化的路径进行了探讨[7-9]。

第三是聚焦于乡村振兴下的治理实践。实施乡村振兴战略的基础是农村治理的成效[10]，许多学者围绕着农村治理的现状、面临的困难进行创新性“破题”研究。有学者在划分不同的村庄类型的基础上，讨论不同类型村庄所面临的困境，给出分类治理建议，并进一步提出实现乡村全面振兴的具体路径[11]。还有学者认为，“精英俘获”困境是当前乡村振兴过程中的突出问题，并且以个案研究来论证自主型治理可以破解农村治理中的困境[12]。有学者认为，乡村振兴的主体是农民，但是在乡村振兴的推进中农民的主动性有待提高，增权赋能可以有效推动农民主体性地位的确立[13]。总之，学者们运用量化或质性的方法论证了当前乡村振兴过程中公共事务治理出现的突出问题，并在治理主体、治理手段、治理模式以及治理价值方面提出了推动乡村振兴战略的合理化建议[14,15]。

综上所述，学术界围绕着乡村振兴的政策内涵以及地方乡镇的推进路径进行了深入研究，但亦有可拓展的空间：第一，在研究内容上，如何推进乡村振兴战略的落地已经成为学术界与务实界亟待探讨的问题，现阶段对乡村振兴的研究重点关注其理念和内涵，大多停留在宏观概念上，还需要对乡村振兴进行进一步深入的政策理论解释。第二，在研究视角上，尽管以往的研究对乡村振兴的实践进行诸多的研究，但是大多文献偏好于使用个案的研究方法，对宏观把握不够，导致研究结论在某种程度上陷入片面性困境，相对忽视了全国范围内地方政府对乡村振兴政策所使用的策略与方法的探索。再加上政策文本视角解析乡村振兴的文献较为缺乏，乡村振兴政策研究还有待进一步完善。因此，本文对乡村振兴实践过程中呈现的省级政策进行充分解读，探究乡村振兴政策的关联互动，集中关注政策的设计与选择，以期构建起地方政府乡村振兴战略实践的理论框架。

三、研究设计

（一） 研究方法：扎根理论

扎根理论最早是由社会学家巴尼·格拉泽（Barney Glaser）和安塞尔姆·斯特劳斯（Anselm Strauss）在《扎根理论的发现》（The Discovery of Grounded Theory）一书中提出的。在书中，作者首次系统地阐述了扎根理论的研究方法[16]。运用扎根理论进行分析的步骤如下：收集、整理原始的经验资料，对材料进行概念的提取，多次进行概念范畴之间的比较，进而建立概念之间的关系，最后构建出理论[17]。由此看出，扎根理论不要求在研究开始前就有明确的研究假设，研究人员需要在系统编码过程中对材料进行不断的比较分析，通过归纳实现概念化和类属整合，从而在材料中构建出理论[18]。作为质性研究的一种研究路径，扎根理论的提出填补了理论与经验资料之间的鸿沟[19]。在适用的研究问题方面，扎根理论可以用于明晰因素识别、解读过程、情况复杂和新生事物探索等这四类问题[20]。当前乡村振兴战略在全国各地的推行正是集过程性、新生性以及复杂性于一体。因此，本文根据程序化的扎根理论，在不嵌套预设政策理论框架的前提下，探索性地将乡村振兴的省级文本资料进行开放式编码、主轴式编码以及选择性编码，描绘地方在乡村振兴战略执行过程中实施策略的现实图景，在满足理论饱和度检验后，对省级政府落实乡村振兴战略的路径进行阐释。

（二） 资料选取与来源

自中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2021）》后，全国各省份均因地制宜地发布了一系列政策文件来推动乡村振兴的实施。因此，本文的政策文本选取来源为各省级地方政府的门户网站以及中央农村农业部官网关于各省份规划及意见的汇总，辅之以“北大法宝”的数据库，以乡村振兴为检索词，在政府门户网站和北大法宝数据库对各类正式政策文件进行系统检索。为了有效反映我国乡村振兴执行的真实状况，本研究按照以下标准筛选文本：一是政策必须是公开发布的，发文机关为中央层面的国务院、各部委以及地方层面的省级政府。二是政策文本的内容要与乡村振兴直接相关，将乡村振兴仅作为附加元素出现的政策文本剔除。三是政策的文件类型只包括法规、规划、意见、通知等，剔除有关答复、部分转发和工作报告等类型的文件。四是所选取的政策文本必须是现行有效的，现已失效的政策文本不予纳入研究范围。根据上述标准进行筛选，本研究共收集30份与 “乡村振兴” 相关的地方省级政策文本。

四、范畴提炼与模型构建

（一） 开放式编码

开放式编码是第一阶段的编码，是一个将原始资料进行分解、检验、比较、概念化和范畴化的过程[21]。开放式编码要求在没有预设概念的前提下，对文本资料进行逐词、逐句、逐段的仔细阅读并进行语句标签，完成对文本资料的整理后，提取文本资料中与政策策略相关的概念和范畴，并对其进行命名。本文首先从收集到的30份乡村振兴的政策文本中，随机抽取28份政策文本导入nvivon12质性分析软件，将政策文本转化为基础数据源，以进行开放式编码，如根据“制定福建乡村振兴规划（2018—2022年），编制各市、县（区）乡村振兴具体规划或实施方案，明确到2020年和2022年的发展目标、重点任务和保障措施，部署若干重大工程……”，提炼出概念“强化乡村振兴规划”；根据“健全党委统一领导、政府负责……统筹协调的农村工作领导体制”，提炼出概念“强化党的领导机制”。之后，通过对政策文本涉及乡村振兴执行的原始资料进行不断地整理与比较，提炼出52个概念（见表1）和16个初始范畴（见表2）。

表1 开放性编码形成的结果

表2 省级政府乡村振兴政策文本开放性编码的范畴化

（二） 主轴编码

主轴编码是指，在开放式编码阶段得到了初始范畴和分类的基础上，按照属类、主题对初始范畴进行比较、分析与提炼，进一步探究各个范畴之间的相互关系，提取更高层次的分析维度，形成主范畴。本研究在16个初始范畴基础上进而形成了5个主范畴，并运用nvivo12统计导出材料源与参考点数量（见表3）。

表3 省级政府乡村振兴政策文本主轴编码的主范畴形成

（三） 选择性编码

选择性编码是在主范畴的基础上再进一步分析、挖掘主范畴与副范畴、初始范畴之间的关系，形成更具概括性与关联性的核心范畴，并以“故事线”将各种概念进行有机串联，使文本资料所蕴含的真实图景呈现出来，构建起理论分析框架。本文通过对 52个初始概念和16个副范畴以及5个主范畴的梳理、比较与讨论，将五个主范畴聚拢、归纳为一个核心范畴，即“地方政府乡村振兴战略的实践路径”，以此统合研究中的资料、概念、范畴和主范畴。通过对故事线进行系统化描述，最终形成理论的基本模型如图1所示：

图1 地方政府乡村振兴战略实践路径模型

（四） 理论饱和度检验

为了检验扎根理论是否达到了饱和，本文对剩下的两份乡村振兴政策文本进行分析与比较之后，并未发现有新的范畴与概念。并且已形成的范畴与概念之间也未出现新的关联，即新文本的增加并没有生成新的概念与范畴时，便可以视为理论的饱和。因此，这表明本文依据乡村振兴政策实施意见或规划的政策文本材料所构建的地方政府乡村振兴实践路径的理论具有良好的饱和度。

五、地方政府乡村振兴战略实践路径的阐释

下面结合扎根理论的编码结果，详细阐释地方政府乡村振兴战略的实践路径。

（一） 健全制度

推行乡村振兴战略，首先要有制度上的保障。要通过完善农村相关制度，健全责任机制、考核激励机制，并强化组织制度的建设，为乡村振兴构建长期稳定的制度基础。

关于农业的相关制度，主要包括土地制度、农村集体产权制度以及农村基本经营制度。深化农业制度改革，目的在于进一步明确农村的土地经营权、农户承包经营权、集体所有权，以保障农民利益为根本，促进农民增收，破解农村土地要求市场配置的制度性障碍，强化农村土地的经济功能。深化农村放管服改革则强调在行政层面，加大农村简政放权力度，推进农业审批服务的高效化与便民化，健全农村服务体系，提升农村政务服务的水平与质量，更好地发挥市场在农业资源配置中的作用，促进农业农村高质量发展。

推进乡村振兴必须充分调动各级领导干部的积极性，并强化他们的责任意识。通过不断完善对官员的考核奖励制度，加强对官员的正向激励，健全乡村振兴激励体系，激发官员的主观能动性，提高官员执行政策的积极性，鼓励基层官员因地制宜地创新乡村振兴模式。同时，明确划分政府权责结构，将乡村振兴的职能分工与行政责任落实到具体的党政部门与政府官员，以引导和规范乡村振兴政策的执行过程，确保乡村振兴各项治理目标责任得以落实，确保乡村振兴战略的执行。

乡村振兴，需要强有力的组织保障。在落实乡村振兴战略过程中，要强调组织制度的建设。要强化党的领导机制，加强农村基层党组织的建设，发挥各级党委农村工作领导小组的统筹协调作用，加强干部队伍的建设。同时各级党委和政府要善于运用法治思维和法治方式推进乡村振兴工作，用法律为乡村振兴政策的实施保驾护航。

（二） 整合资源

乡村振兴涉及到的资源整合包括产业资源整合、城乡资源整合以及乡村环境资源整合。

产业资源整合是指通过顶层设计来规划和统筹农村一二三产业，推进农村各产业深度融合发展，以农业为基础，延伸农业产业链，大力发展农产品加工业、物流服务业。同时，鼓励因地制宜推进农业与旅游、文化、健康养老等产业深度融合，大力发展农村休闲度假、旅游观光、养生养老等服务业。

我国经济发展中形成的城乡二元结构，导致城乡之间的资源要素、公共服务以及城乡居民收入差距日益扩大。城乡发展不平衡犹如短板，成为制约我国新时代乡村振兴的突出问题。要推动乡村振兴，需要整合城乡资源，把握城乡融合发展的原则，放弃城市偏向政策，坚持城乡统筹谋划，促进城乡要素双向流动，实现城市与乡村的资金、人才、技术等资源要素良性循环；要以市场为导向，促进城市产业链与供应链向农村延伸，加快构建现代农业体系，提升乡村产业竞争力。

乡村环境资源整合是指合理开发、利用与保护乡村的生态环境、人居环境与人文环境。在我国城镇化、工业化进程中，由于乡村生态环境保护的意识淡薄、乡村粗放型经济模式尚未得到根本扭转，农村面临严重的生态污染问题。乡村振兴要求在保护的基础上对乡村生态环境进行科学合理的开发与利用，充分发挥农村生态资源的环境效益、经济效益与社会效益，将绿色发展贯穿到乡村建设发展的各方面和全过程，促进农业生产方式绿色转型。传统乡村人居空间资源、土地资源呈现零碎化，乡村振兴需要整合乡村人居环境资源，合理规划农村生产与生活空间，各地围绕着自身农村的特点打造特色示范村，把传统村落与乡村休闲旅游相结合，盘活乡村人居环境资源。乡村人文资源发挥着凝聚乡村文脉的作用，通过保护、挖掘、利用，把乡村有形的物质文化遗产和无形的非物质文化遗产结合起来，形成乡村旅游品牌，充分发挥乡村人文资源在乡村振兴中的作用。

（三） 协同联动

虽然地方政府是乡村振兴战略推行的主体，但是乡村振兴政策的执行不能过度依赖政府而把社会力量排斥在外，否则，单凭政府自身的力量无法完成这一宏大的工程。因此，地方政府要改变传统的管理思想，重视多元主体协同共治，通过建立健全协作机制，鼓励全社会积极投身农村建设、为乡村振兴事业服务，形成以基层党建为引领，基层政府、社会组织、企业、农民、新乡贤协同联动的多元治理格局。

社会组织在乡村振兴过程中发挥着重要的作用。在乡村经济发展方面，社会组织可以通过组建农民合作经济组织，实现农产品生产的规模化，提高农产品的市场竞争力，推动农业现代化。在乡村社会治理方面，我国农村的公共服务长期以来依赖政府单一主体自上而下的提供，农民日益多元化的公共服务需求难以被满足。社会组织参与乡村振兴，可以为农民提供个性化的公共服务与公共产品。此外，社会组织还可以为农民提供利益表达渠道，有利于提升农民自组织程度，完善乡村治理的参与机制。作为内生于乡村社会的力量，新乡贤具有组织协调、凝聚思想、链接资源的作用。在推动乡村经济发展方面，新乡贤参与可以促进产业耦合机制形成进而推动农村经济发展[22]。在市场与村民之间建起联系；在促进乡村文化发展方面可以进行道德引导，凝聚乡村思想文化，发挥社会主义核心价值观传播者的作用；在乡村治理方面，新乡贤可以协调村两委开展具体村务，协调与化解村民利益矛盾。

协同联动不仅指多元主体之间的协同联动，还包括政策之间的协同联动。具体来说就是要做到脱贫攻坚政策与乡村振兴政策之间的协同联动。在脱贫攻坚取得全面胜利之际，要通过乡村振兴来巩固脱贫攻坚的成果。中央明确全国进入到乡村振兴阶段后，脱贫攻坚的政策周期即将结束。此时，地方政府要做好政策衔接，避免脱贫攻坚与乡村振兴在政策体系内部产生缝隙。

（四） 服务供给

城乡公共服务均等化以及金融服务的支持均有助于乡村振兴。

公共服务均等化是乡村振兴战略的重要抓手，通过增加农村教育、医疗、文化、社保、养老、就业等方面的精准服务，使广大农民都能有条件享受到良好的基本公共服务。

发展农村教育必须建好建强乡村教师队伍。一方面积极引导优秀教师向农村学校流动，另一方面采用多种培训方式培养乡村教师，进一步提升乡村教师素质；同时坚持城乡义务教育改革一体化原则，着力推进城乡义务教育资源投入达到基本均衡。针对农村基层医疗卫生服务落后的现状，需要健全与完善农村基层医疗卫生服务体系，加强乡村卫生院、社区卫生服务中心的建设，改善县镇村级医疗卫生机构条件，提升基层医疗卫生人员队伍素质。通过完善城乡居民基本医疗保险制度、养老保险制度，逐步提升农村社会保险待遇水平，发挥社会保障基本民生兜底的功能。为了满足农民日益增长的文化需要，需加强农村公共文化建设，推进反映农民群众需求的文化惠民工程，建设农村基层文化服务中心，丰富广大人民群众的文化生活。通过为农民提供就业创业服务，落实农民工技能培训计划，提升农民工转移就业能力，促进农村劳动力多渠道转移就业；同时，优化农村“双创”环境，激发农民创业的活力。

金融服务对高质量推进乡村振兴具有重要的支撑作用。通过创新金融产品和服务，加强对农村金融机构的支持力度，提高农村金融机构覆盖率，满足农村多元化的金融发展需求，以适应乡村振兴阶段农村金融发展的新要求。同时鼓励地方政府运用补贴、奖励等政策工具支持涉农金融服务，支持乡村振兴领域的信贷投入，持续增加涉农贷款总量。

（五） 数字赋能

数字乡村是乡村振兴的战略方向，数字技术是推动乡村振兴的重要动力。借助数字技术建设智慧乡村，发展数字农业，培育乡村经济发展新业态，并通过数字技术推动乡村治理模式、治理手段创新，都应该成为乡村振兴的应有之义。

实施智慧乡村计划，需推进信息进村，提升移动网络在农村地区的覆盖率，围绕农业农民的特点进行信息技术、信息服务的开发与应用，促进农村传统基础设施的信息化、数字化改造，推动农村地区公共服务资源的数据化，打造农村信息化综合服务平台，拓展农村数字化服务应用场景。

发展数字农业，首先，需要推动农业生产与加工的数字化转型。通过实施“互联网+农业”战略，运用大数据的信息技术，推动农产品生产、加工环节的智能化，提高农业生产效率与提升农产品的质量。其次，促进农业经营与服务的数字化转型，大数据使得农民可以迅速获得关于农业经营的市场信息，降低获取信息的成本，改变以往农民与市场信息不对称的局面，实现乡村农业与市场更精准的对接，拓宽农产品的销售渠道，提高农业经营与服务的质量。

数字技术能够赋能乡村治理，提高基层政府的治理水平。在政府决策层面，基层政府运用大数据收集农民群众对公共产品与公共服务的需求与偏好，科学分析乡村社会治理现状，推动基层政府决策精准化、科学化、规范化；在行政运行层面，乡村政府通过“互联网+政府服务”平台的构建，简化审批程序，提高农村基层政府的行政效率；在政府反馈机制层面，基层政府运用数字技术与农民群众双向沟通，畅通群众反馈渠道，构建有效反馈机制，促进乡村服务型政府的打造，通过数字赋能实现乡村的有效治理。

六、结论与建议

乡村振兴上升为国家发展战略，凸显了乡村在国家现代化建设中的重要价值。乡村振兴直接关系到人口就业、内需提振，这对当前我国经济发展有重要的现实意义。各省级政府纷纷出台文件，通过健全制度、整合资源、协同联动、服务供给以及数字赋能五个方面，部署、实践这一伟大战略。党的二十大后，我国乡村振兴战略进入全面推进阶段，各级地方政府应结合自身实际，因地制宜，用创新型的思维推进这一战略部署。

第一，吸引人才往农村流动，为人才提供施展才华的良好环境。乡村振兴关键还是需要由人才来推动，新时期，地方政府要加强乡村人才队伍建设，解决乡村人才“引进难”与“留不住”的难题，建立培育本地人才与吸引城市人才下乡的乡村人才供给机制，完善与人才引进相关的配套措施与政策，为人才提供施展才华的良好环境。

第二，引导资金下乡，保护投资人的合法权益。乡村振兴过程中的资金需求量巨大，需要创新乡村融资投资体系，完善金融支农机制，充分发挥政府与市场的作用，创新多元投入方式，推动政府、金融机构、企业、农民的多方资金参与到乡村建设过程中，要保护投资人合法权益，提高社会资本投资意愿。

第三，调动农民积极性，为乡村振兴培育内生力量。外部力量参与可以为乡村振兴增能，但要构建乡村振兴的长效机制，还需要激活农村内生力量。要加强农民主体意识的培育，引导农民放弃等、靠、要的消极思想，塑造乡村发展的内部动力。完善农民参与治理机制，增强村民参与乡村治理的主动性。

第四，科学、合理设置阶段目标，将乡村振兴的发展指标与农民的真实需求相结合。在乡村振兴目标设定的过程中，不能贪功求快，更不能为追求指标完成而损害农民的利益。要注重农民在乡村振兴过程中的需求变化，建立起发展指标与农民指标相结合的政策目标体系。此外，地方政府还需要依据地区乡村治理的实践，对乡村振兴的客观指标进行不断地细化，实现指标的动态调整。