拉美能源电力监管机制的创新和改革——以巴西为例

苏 波

（上海电力大学 马克思主义学院，上海 201306）

拉丁美洲的公用事业监管机构始于20世纪70年代末，目的是促进国有企业私有化和促进竞争。通过采用工业化国家早期改革者的例子，全球南部的监管机构已经加入到关于什么是“良好监管”的辩论中。[1]一方面，经济学理论影响了评估监管体系的方法。这些理论强调，监管者的义务仅限于实现行业效率并独立于政治压力之外[2]。另一方面，设立监管机构不仅是为了制定经济目标，也是为了解决额外的社会关切，如社会分配和环境保护，而且任何框架都不可避免地要有一套混合的目标。[3]迪巴什(Dubash)和摩根(Morgan)特别强调，效率和社会利益之间的明确区别可能没有充分考虑到发展中国家基础设施部门独特的社会和政治条件。[4]

协调推进政治和社会重要目标与维护其任务合法性之间的平衡往往面临巨大的挑战，因而要求监管机构创新实现非效率目标的新方法。当监管目标与基础政策制度不相容时，情况尤其如此。该地区监管机构的目标是在巴西促进更加多样化的电力供应。巴西电力相比其他国家更依赖水力发电，在暴雨期间，水力发电提供了全国95%的电力。在这个问题上，一个普遍接受的观点是，该国既然拥有如此天然禀赋的水文资源，应该在可能的情况下继续开发水电 。然而，能源监管机构选择支持加大发展风能和太阳能的事实，在一定程度上削弱了这一说法。

一、监管创新概念与拉美能源电力监管机制

20世纪80年代是拉美公有制改革的开始，有学者指出，尽管没有固定的蓝图，但电力行业改革的标准模式逐渐具体化。[5]根据美国、联合王国和挪威等主要工业化国家早期的发展情况，强调私营部门的参与是改善部门业绩和提高电力生产效率和降低成本的手段。[5]改革先驱者的这些初步经验成为发展中国家的参考点。

随着国家不再直接提供服务，私营部门的参与急需要政府具备管理公私关系的能力。监管机构被视为加强电力部门的分离和商业化所需要的体制基础。[6]特别是在拉丁美洲，人们希望机构自治有能力促使公用事业与政府其他部门隔绝开来，否则这些部门可能采取武断的行动，从而阻碍私人投资。财政独立还将进一步赋予监管机构权力，使其有具备针对业绩进行奖励或惩罚的作用，并建立可靠和有效的规则。[7]在新层面，电力政策将以监管为导向，由对技术问题更透彻理解的专家阶层来管理，而不是未经训练的政客或公务员。

第一，改革中的监管创新。在这场大规模的“重塑政府”运动中诞生了创新理念并催化了其在监管改革中的作用。公共机构被告知，创新将成为它们的“核心活动”之一，以设计更聪明、更有效的方式提供服务。[8]然而，公共行政创新的操作型概念很难被定义: 这个概念包含有许多相互竞争的子概念，就像把监管描绘为相互竞争一样。这导致了一种根本性的紧张关系，即人们既期望监管机构具有一致性、可预测性和公正性，又期望监管机构具有创新性。[9]

同时，监管创新被视为对监管技术的完善。布莱克给出了一个规范性的中立定义:“使用新解决方案来解决旧问题，或使用新解决方案来解决‘新’（或新构造的）问题，而不是使用旧解决方案来解决旧问题。”监管创新是指监管职能、制度结构和组织过程中的变化，这些变化会对监管制度产生影响。[9]这些变化包括更激进的机构重组形式，比如创建新的监管机构或独立委员；包括可能进一步涉及采用各种技术，例如执行管理目标的新机制或标准。同时，“范式转变”也是一种创新，涉及如何理解不断变化的政策目标和政策依据。[10]“范式转变”不是在当前的监管策略中调整工具和执行策略，而是暗示着一种新的监管风格的转变，例如，从命令和控制制度转向更基于市场的方法。[11]

经济、社会和分配目标通常是不可分割的，这一观点得到了首创标准权力模式的支持者的青睐。在拉丁美洲，很少有人将监管机构视为能源管理的重要单位。而且现有文献也大多只是详细介绍了电力部门的资金和技术安排的细节等。毋庸置疑，这些监管政策可能违背经济效率原则，而许多监管制度正是建立在经济效率原则之上的。 例如，确保所有公民都能获得现代能源服务的法规和公共政策在拉丁美洲得到了实施。[12]许多国家还推广可再生能源等项目，以减少碳排放和改善能源安全。当被问及监管机构如何或以何种方式来实现这些项目的目标时，通常得出的结论是，监管机构既没有能力也无意处理这些问题。与此同时，监管机构在实际工作中不断完善自己的职能，往往有助于制定与社会和政治相适应的政策。

第二，制度主义理论有助于解释巴西为何将风能和太阳能纳入到监管创新领域，即探讨两个问题，一是能源管理者为什么对这两种能源供应种类进行监管，二是如何设计监管程序。虽然监管空间中存在各种各样相互重叠的机构和参与者，但本文认为监管机构在保持特殊地位和专业知识方面享有特权。在许多情况下，监管机构可以平衡不同原则之间的利益冲突，以便对“公共利益”做出正确判断。因此，在某些条件下，监管机构裁量权具有权威性，可以创造机会结构，为开辟新的政策道路创造可能性。

二、以ANEEL为中心的巴西能源电力监管机制改革

（一） 能源电力监管改革的诱因

巴西和拉丁美洲其他国家一样，独立监管的出现成为电力改革和重组计划的主要组成部分，独立监管机构被赋予了使能源行业去政治化的根本使命，并为新能源政策的制定奠定了基础。从历史上看，巴西电力部门的决策一直高度集中，配电和零售供应主要由州政府控制。随着1962年巴西中央电力公司（Eletrobras）的成立，联邦政府拥有管理输电系统的权力，同时也生产了大部分电力。[13]在当时可用技术的支持下，政府控制下的垄断被视为将电气化扩展到社会的最佳手段。

上世纪80年代， 在石油危机和随之而来的经济不稳定的冲击影响，电力部门负债累累，政府任命的企业管理人员水平较低，且在环保问题方面表现不佳，意味着公共部门参与能源电力建设的制度体系面临崩溃，促使了巴西开始寻求可替代性的方案进行能源电力体制改革。[14]1993年，随着私有化政治意识形态转变以及新自由主义的刺激下，巴西决定降低政府公共部门在生产和供应电力方面的作用。卡多佐政府时期，启动了一项重组程序，旨在刺激竞争，吸引私人资本投资发电和供电。到2003年，大约70%的配电资产和30%的发电能力被私有化。

国家私有化计划（The National Privatization Program）将独立监管机构引入巴西，成为现代市场的监管形式。除了建立能源监管机构-巴西国家电力监管局（ANEEL） 之外，还建立了其他联邦级机构来补充这种新的能源规划模式。其中包括 1998 年的国家操作系统 （ONS），该机构负责国家互联系统 （SIN） 的运作。 2004 年，卢拉政府创建了能源研究公司 （EPE），这是一个与矿产和能源部相关联的半自治规划和研究机构，负责电力部门的长期业务拓展。[15]

事实上，国有模式的转变在许多方面偏离了电力部门重建的标准模式。其结果是实施了一种融合了 “改革元素”的新混合电力模式 。比如ANEEL的主要目的是规范新的电力市场，监督矿产和能源部的权力，并引进具有技术专长的专业人员来管理电力问题。鉴于此前行业监管仍掌握在总统和特定部委手中，监管私有化标志着巴西在联网电网的管理方式上发生了重大变化。[16]

（二） ANEEL：体制结构和公共服务义务

巴西当时的体制背景影响了能源监管机构的设计和愿景。如前所述，巴西电力部门的结构是围绕该国水电资源的高度集中规划进行的。自20世纪60年代公共部门迅速扩张以来，军政府一直专注于开发其河流流域，于1965年成立了国家水电能源部（DNAEE），目的是管理淡水资源，为经济发展发电。[17]从20世纪70年代开始，水力发电占巴西发电量的80%以上，一直以来，巴西水力发电量占到世界平均发电量在16%以上下。[18]巴西国家电力公司曾利用其对国家资金的控制来建设发电厂，并推进了伊泰普水电站等大型项目。水电设施的扩张也刺激了一流大学工程及相关科学领域项目的增长。[17]

在联邦层面，电力部门的改革集中在改造现有机构，以应对私有化的挑战。在20世纪80年代，DNAEE官僚主义愈加严重且作用日渐削弱，作为矿业和能源部的一个行政部门，其运营模式缺乏任何形式的独立性或自治权。到了1995年，该部门内部已在讨论一种可以保障投资者信心和决策透明度的组织替代方案。因此，一个新的公用事业监管机构——巴西国家电力监管局（ANEEL）呼之欲出，并与DNAEE形成鲜明对比，它的特点是清除行政官僚机构的干预主义倾向。[17]

根据第9427号法案，ANEEL于1996年12月取代了DNAEE，标志着巴西的传统行政机构改革拉开序幕，公共监管机构开始从传统的部委结构中剥离出来。作为负责电力部门治理的独立机构，ANEEL的宗旨是“根据联邦政府的政策和指导方针管理和监督电力的生产、传输、分配和销售”（第9427号法律，第2条）。该机构正式隶属于巴西矿产能源部（MME），但通过向发电和配电公司征收费用，在财政和行政上独立于政府。董事会由总统选举产生，并经参议院确认，任期四年。[19]为了确保问责和监督，ANEEL向联邦账户法院（TCU）提交了账目明细，并同时在网站公开。

此外，面向公众咨询的做法，旨在使监管过程更加透明并对政府、民众和社会负责。 ANEEL在公开听证会和技术会议期间定期与参议院和众议院互动，以总结其活动并澄清相关问题。此外，ANEEL还必须在制定或修改任何行业法规之前咨询公众并收集意见；公众参与的主要渠道是消费者咨询委员会和公众听证会。[20]咨询委员会表达了对电价和电力供应质量的担忧，并由五个主要消费者类别的代表组成：住宅、农村、政府、商业和工业。反过来，公开听证会也会曝光该机构，使ANEEL的行为更具透明度。

在强调其作为中立仲裁者作用的同时，基于国家在经济中的适当角色的基本思想，ANEEL也被认为有助于实现支持公共利益的其他目标。[21]独立监管机构被置于服务制度的中心，以管理私营部门，同时也指导受监管的公用事业执行公共目的。根据国家能源政策委员会 （CNPE）（第 9478号法律，第 1 条），ANEEL的职责包括：第一，促进、发展、扩大劳动力市场和改善能源资源； 第二，保护消费者在产品价格、质量和可用性方面的利益； 第三，保护环境，促进节能； 第四，为全国不同地区的电力供应确定最合适的解决方案；第五，通过经济地使用现有投入和适用技术来使用替代能源。

虽然强调竞争的重要性，但ANEEL职责以及立法的广度为能源监管机构考虑社会和环境因素提供了基础 。[22]在这种情况下，巴西经历了与私有化公用事业有关的公共服务法规的新发展，比如， 2001 年能源危机后，ANEEL实现了第一个目标，要求并完成了家庭节省 20% 的电费的目标。随后该机构创建了一个公益基金，并要求电力特许经营商投资于研发和能源效率计划，分别称为研发计划 （P&D） 和能源效率计划 （PEE）。在能源效率方面，公用事业公司的义务之一是至少将其净营业收入的 0.5% 投资于旨在减少电力消耗的项目。 ANEEL为 PEE 和 P&D 项目所涵盖的活动范围设定标准，并有权根据预先确定的标准接受或拒绝提案。因此，能源监管机构的职责超出了费率设定和监督电力特许合同的传统监管任务范畴。

需要指出的是，尽管第9427号法律赋予了ANEEL在现有法律范围内相当大的自由裁量权，但该机构倾向于在公共决策中保持公正。ANEEL强调其监管职责要与联邦政府--主要是矿业和能源部--区分开来，强调监管机构的长期授权，而不是联邦政府的四年授权。同时，ANEEL否认其做出的决定是为了明确寻求能源矩阵多样化，也否认其以监管机构的身份权衡环境标准。为了在能源领域确立自己的合法性，ANEEL还倾向于关注其在促进能源拍卖和减少障碍方面的作用，以便项目在预计的时间框架内上线。

三、能源监管机构在促进非水电可再生能源中的作用

（一） ANEEL推动巴西水电主导下的能源电力的多样化

20世纪90年代末采取的以市场为导向的技术中立标准认为，任何能源都可以被认为是一个公平的候选者，主张利用可再生能源技术来发展更清洁、更多样化的电力部门成为趋势。在1992年6月巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会（UNCED）之后，国际和国内利益攸关方主张在巴西尝试更环保的技术发展诸如风能、太阳能和生物质能。由于巴西已经利用了75%的水力发电潜力，这也被认为是选择替代能源进行发电的一个原因。水电主导型的能源电力发展体制事实上已经限制了能源电力生产的多样化，水电的低成本导致了新能源技术难以进入发电市场。[23]此外，初期的监管结构继承了先前水电体系的制度禀赋，来自水电黄金时代培养的专业电政精英被纳入新的监管制度，继续建设水电部门成为惯例的一部分。例如，在监管机构重组期间，ANEEL通过了一项激励小水电的决议，为装机容量高达 30 兆瓦的电厂提供特殊的运营折扣，但其他类型的可再生能源设施，如风力发电场， 必须适应这些最初旨在保障水电发展的标准 。

另外，能源危机促成了对电力供应系统进行更系统性变革的必要政治意愿。直到 2001 年，巴西一直没有对可再生能源技术的重大激励措施。2001年 7 月开始，一场严重的干旱降低了水电大坝的水位，水力发电量骤降，导致了严重的电荒。[24]这场危机使巴西严重依赖该国水力发电的缺陷暴露出来，水电政策遭到了广泛的质疑，直接推动了巴西风能紧急计划的制定和实施。 2002 年，巴西风能经济计划被纳入电力替代能源激励计划 （Proinfa），该计划设定了初始上网电价 （FIT），增加 1100 兆瓦 （MW） 的风能、小水电和生物质能进行系统供电。因此，巴西推广所谓的“替代可再生能源”首要缘由是减少电力系统对大型水电的过度依赖，并且政府还加快了火力发电厂的建设，以稳定电力供应水平。[15]

2004年，能源拍卖被引作确保该国电力供应充足的机制和法律框架，并在监管框架下允许使用拍卖来开发特定技术。虽然许多拍卖仅限于水力发电，但针对风能、太阳能和生物质能的特定技术拍卖也有进行。[25]ANEEL在MME的指导下，定期拍卖向国家电网供电的许可证，公共和私营发电公司都可参与竞标，而那些承诺以最低价格供应电力的公司一般会在竞标中获胜。

（二） ANEEL在推广非水电可再生能源中的作用：以风力发电和太阳能分布式发电为例

监管合法性和公众支持率的增长越来越有助于非水电替代能源的发展。2015年的干旱主要影响到该国南部和中部各州，刺激了非水电可再生能源的开发。 在此背景下，有必要强调能源监管机构如何利用这些新机遇来改变长期以来形成的政策以及如何改善与接受监管的相关公用事业之间的关系。

一方面，当公众对非水电可再生能源的支持减弱时，该机构对监管稳定性的基本承诺一直负责维持管理可再生能源的合同和技术政策。从2016年开始，电力供应过剩，主要原因是高于常年平均水平的降雨量以及电力消耗减少。这导致巴西政府与能源监管机构在共同管理能源电力行业（如规划特定技术的拍卖）时的优先事项之间出现矛盾。在预定日期的前几天，能源部取消了2016年12月唯一一次的风能和太阳能储备能源拍卖，理由是下一年国家能源需求将减少。这些基于短期预测的政府决策给ANEEL带来了挑战，迫使该机构找到应对措施，以维持其在监管风能和太阳能投资体系框架内的公信力。

另一方面，ANEEL在发电设施的选址、建设、许可和运营方面具有更大的影响力。 要理解ANEEL监管实践的意义，必须区分单纯的影响力与监管机构在制定和管理政策方面享有的自主权。监管机构接受政府部门的政策指导，但也行使自由裁量权，即他们被赋予在政策领域或者在规则缺失、含糊不清或相互冲突的领域以最有利的方式实现既定目标的能力。[26]基于此，通过风力发电和分布式太阳能发电两个典型案例，来进一步解读巴西能源电力监管机制的创新性。

1. 风力发电

随着 Proeolica 和 Proinfa 项目的启动，巴西的风能生产开始迅速扩大。 2015年，风电是该国增长最快的能源：风能占总供应增长的39.3%，其次是水电（35.1%）和热能（25.6%）。巴西目前的风电装机容量在全球排名第 10 位，风能占巴西能源矩阵的 6.9%（参见表1）。

表1 2017年巴西各类电力安装容量

工业利益相关者普遍认为，风力发电是一种应该推广的合适的替代能源形式。在巴西，风能是适合集中化的电力模式，风能减少对水电的依赖，也被视为补充水电和提高供应可靠性的一种方式。风力发电潜力往往在旱季达到峰值，而此时恰好是大坝水位下降的时候。风力发电的一个问题是其生产间歇性，在不同的风速下，发电厂的发电量会有很大差异。东北部大型水电站的蓄水能力可以部分抵消风力发电能力低的时期，有助于风力发电在技术和经济上融入电网。风力发电的技术特点被视为除加强能源安全外对现有发电机制的强化。[27]

以拍卖为基础的能源规划方法是签订承包风电合同最重要的方式。2009年12月举行了第一次风电独家储备拍卖，吸引了大量投资者、风电设备制造商和国有企业，共有1.3万兆瓦的风电项目在拍卖中签约。其中，根据风力发电的特点，20年签约期合同要求承包商务必在2012年7月之前交付完成的项目，同时，特定的核算机制允许风电场对季节性和年际性风力波动进行补偿。2009 年拍卖取得的优异成绩超出了大多数人的预期，并证实风力发电已非常接近与其他可再生能源竞争的水平。2010年，风能获准在两次能源拍卖中与小水电和生物发电项目平等竞争。2011年12月进行了最后一次拍卖， 以签订2016年开始交付的能源合同 。

随着签约项目开始交付，风电的输电线路建设问题凸显。当开发商建设能源项目时，如果将电力转移到主要需求地，就必须将这些项目连接到输电网。在大力开发风能资源之前，巴西有两年内建成输电线路的做法。随着电力线路延伸到风力发电集中的北部和南部，由于远离城市化较高且电力需求量大的东南部地区，导致输电线路建设周期延长，风电无法及时通过电网向外输出，从而限制了风电项目的运行。

因此，需要监管机构、政府和风电行业之间的合作， 解决建立必要的输电线路以实现互联的问题 。2015 年 12 月，MME 和 ANEEL提出了一项将风电场拍卖与输电线路建设结合起来的提案，MME主动邀请巴西风能协会参与其中，该协会是负责代表国内风能行业的行业协会。在ANEEL的监督和指导下，巴西风能协会负责规划风电生产企业投资输电线路的模式，专门成立了一个工作组来推动计划的成型。与此同时，ANEEL与风能公司合作在促进输电问题解决方案的同时，ANEEL决定撤销行业协会对风电公司项目延误进行罚款的条款，理由是这可能会导致企业放松对自身的管理。条款撤销之后，可以为在现有规则和监管框架内建设输电设施的公司提供更多的经济利益方面的激励。ANEEL还继续通过一个专门的子部门——电力服务管理局（SFE）对企业进行监测，要求企业提供有关风电场和输电线路互联互通的最新监管情况。

监管者和被监管者之间的关系与合同无关，而是构成了利益相关者之间复杂互动网络的一部分，这些利益相关者拓宽了监管空间。ANEEL的决定并不总是被认为是积极的，从项目开发方角度看，甚至被视为阻碍因素。[28]然而，ANEEL乐于定期与行业利益相关者会面和协商以产生合规性，使其成为监管过程中的协作参与者。另外，从技术上讲，作为巴西风能行业的主要游说者，风能行业协会也被认为是一个高度可信的参与者，在与监管机构和政府部门合作解决出现的问题方面拥有丰富的经验和专业知识。

2. 太阳能分布式发电

作为世界上阳光最充足的国家之一，巴西在过去20年里一直在推动利用太阳能发电的计划。矿产资源部为联邦和地方层面制定了能源发展计划（PRODEEM）和"全民光明"（Luz Para Todos）计划，主要是为没有主电网的农村和偏远社区提供电力。然而，这些项目计划并没有对国内太阳能市场的建立做出重大贡献，分布式发电都是临时性的，太阳能目前只占发电量的2%。

从巴西消费者的角度看，太阳能分布式发电仍然是一个前景广阔的项目。首先，巴西政府自1990 年代以来有一个基本共识，即分布式发电提供了将电力供应扩大到偏远社区的可能性，并有可能提高能源效率。其次，智能电网和分布式发电技术体现了消费者如何重新重构与公用事业公司的传统关系的另一种愿景。 与风能不同，分布式发电技术的分散性被认为是对巴西长期以来高度集中的发电模式（与输配电投资相关）的一种平衡 。根据绿色和平组织巴西代表的说法， 2016年的能源危机也使消费者进一步认识到，使用排放废气的煤炭和天然气热电厂会导致电费上涨。因此，除了环境可持续性和能源安全之外，公众对分布式太阳能的支持是基于增加能源服务选择且独立于传统公用事业的前景。但在联邦一级，政府各部委和规划部门的做法往往不协调，无法规划发展太阳能的具体蓝图。2016年能源矿产部和巴西联邦能源开发公司（EPE）协同制定的中长期情景规划包含了8.7千兆瓦的光伏装机容量目标。但EPE表示不愿意维持对替代可再生能源的补贴，表明政府在吸引太阳能投资方面持保留态度。

ANEEL对太阳能分布式发电的监管创新在于消除减少分布式发电的壁垒。分布式发电法规的制定和修订是ANEEL利用其自由裁量权通过建设小规模装置来推广太阳能的一个例子。巴西分布式发电的里程碑是2012年4月批准的482号规范性决议。第482号决议正式规定了分布式发电系统的补偿规则。客户可以安装太阳能光伏电池板，并将多余电量输入到电网系统中，进而产生的电费账单可以通过一种名为网络计量的系统来抵消。因此，政府的政策和监管者在太阳能方面的特权不一定是冲突的。相反，ANEEL选择根据从政府、社会和MME获得的积极指导采取行动，在其任务范围内推动太阳能和分布式发电技术的发展。

在全球范围内，太阳能发电的成本开始下降，缓解了人们对太阳能技术现实潜力的疑虑。巴西国内关于太阳能技术和分布式发电方面的经验正在增加， 太阳能系统为各种消费者所认可。显然482号决议作为启动分布式发电市场的最低限度的法规已经不适合当下太阳能发展前景，需要做出修订。自2012年以来，第482号决议经历了两次修正：第一次是在2012年12月（第517号决议），第二次是在2015年11月（第687号决议），于2016年3月生效。修订之后的决议强制ANEEL要听取民间社会团体以及利益攸关方团体的建议和意见，承认分布式发电的社会重要性。

在监管领域，反对修改现有法规的焦点是净计量将如何影响特许权获得者。如前所述，分布式发电代表着模式的转变，是对配电公司高度集中运营模式的考验。此外，公用事业公司没有授予接入电网的访问权限，尽管发电源可能由客户或第三方运营商拥有和管理，但公用事业公司最终仍负责整个电网连接以及电表和相关设备的日常操作和维护。巴西配电分销商表示不愿以各种方式采用分布式发电，其理由是配电公司会导致发电系统与电网连接的延迟。虽然连接时间因分销商而异，但ANEEL估计2013至2014年间的平均连接时间为160天。

在2016年新决议产生之前的2015年12月举行了一次各方利益攸关者参与的关于ANEEL的听证会。支持对687号决议进行进一步解释的利益相关者担心，如果没有额外的监管规定，消费者的各个子群体仍将被排除在外。配电分销公司普遍反对这些变化，它们辩称，在新模式下，其财务生存能力将受到损害，净计量消费者使用配电网络将电力从能源生产地输送到能源消耗地，而特许经营商要为此付出高昂成本。在讨论该决议的最后一次公开听证会上，里约热内卢的特许权公司Light代表了这一观点，该公司认为，经销商将把这笔成本转嫁给没有分销系统的消费者。代表配电公司的行业组织巴西电力分销商协会（Abradee）也对第482号决议的修订提出了质疑，认为ANEEL僭越了其权力。

687号决议的最终版本被利益相关者视为ANEEL方面的前瞻性法规。ANEEL增加了太阳能发电的税收优惠，特别提高了分布式发电系统用户在输电和配电系统使用费方面的现有折扣。ANEEL认为这样做的原因是担心违反“对输电和配电系统所有用户的非歧视性待遇”。此外，在引用同一条款来确认其支持太阳能的宪法权威时，ANEEL利用职权设计了相应的解决方案，以应对巴西分布式发电的紧急挑战。但是ANEEL没有就如何解决将新技术引入电力系统而产生的监管问题制定明确的指导方针。此外，ANEEL通过广泛的咨询过程和对行业问题的回应，制定了管理分布式发电的法规，同时对其职责进行了更强有力的解释。除了在安装、允许容量和输电定价问题上给予分布式发电系统的所有者支持外，新规则还进一步允许太阳能系统在传统屋顶发电之外应用。消费者可以通过虚拟网络计量、聚合网络计量和社区共享等远距离支配能源。特别是，聚合净计量允许公寓和公寓楼安装发电机组，并在各单元之间分配信用额度。这种监管变化对圣保罗和里约热内卢等城市中心产生了影响。

最后，该机构也采取了其他方式促进分布式发电的扩展。例如，ANEEL 利用其监督能效资格标准和研发项目的自由裁量权，以此为契机引导国内太阳能发展。结合第482 号决议的修订，自2015 年底以来，ANEEL已经多次公开呼吁关注太阳能项目，例如推广光伏系统，推动提高太阳能能源效率的基础研究项目等。该机构还在其他影响太阳能和分布式发电成功的政策领域表现出了激进的立场，比如税收。联邦和州税收政策的不同降低了太阳能分布式发电的利润。尽管税收政策不在其管辖范围内，但ANEEL仍建议税收在正增长的前提下应该只关注终值和注入的能源消费盈余之间的差异。

结语

政策制定者选择解决哪些问题以及如何解决是监管改革的关键所在。政治或社会的政策目标与新监管制度的基本原则不相容，是本文关注的重点。在巴西，风能和太阳能的发展就是比较典型的案例。水电系统一家独大的体制背景是巴西必须进行能源电力转型的决定性因素。

电力部门改革中的监管创新在克服风能和太阳能的技术和制度封锁方面发挥了重要作用。尽管效率和竞争已成为其组织原则，但巴西能源监管机构仍利用其技术专长和权威裁量权来努力改变能源基础设施的现状。监管机构、政府部门和行业团体之间通过直接协商逐渐解决了风能设施互连的瓶颈。就太阳能而言，促进分布式发电技术推广的直接动机源自监管制度内部和ANEEL对其职责的战略解释，在更加广阔的发展前景和制度背景下，为风能和太阳能提供了新的发展机遇。

尽管如此，在公共政策问题上，向拉丁美洲监管机构授予更多权力也存在弊端。事实上，这些机构可以仅仅被当作“国家的武器”，或者以牺牲部门绩效为代价来追求不受限制的目标范围。这些机构必然受到弱合法性的影响。总之，出于环境和可持续性原因的监管应予以肯定，监管机构与政府之间的合作关系可以确保独立经济监管的核心功能和利益不被削弱。巴西能源监管机构如何应对其促进风能和太阳能发展的任务的实践表明，这是可以实现的。

（注：本文系马克思主义中国化与能源电力发展协同创新研究中心专项课题 （H2022-285）研究成果。）