浅析奉化区第一次全国自然灾害综合风险普查*

刘俊萍 刘港 徐红辉 韩伟 贺露露 夏春晨

1. 浙江工业大学土木工程学院 浙江 杭州 310014；

2. 宁波市奉化区应急管理局 浙江 奉化 315599

引言

我国是自然灾害频发的国家之一，不仅自然灾害种类多，而且分布范围广泛。近年来，自然灾害发生频率有所增加，给人民群众生命安全和财产造成巨大的损失[1]。但长期以来，我国历史灾害存在信息不全、空间分布模糊，承灾体属性数据库及空间分布缺乏，自然灾害风险监测和调查欠缺，各级政府防灾减灾抗灾能力不明，致灾因子信息相对分散等问题，成为严重制约我国自然灾害防治体系和防治能力现代化的因素[2-3]。发达国家均在推进重大灾害风险评估工作，强化预防为主，制订综合风险评估标准，应急管理从被动应对到向主动保障转变，联合国际减灾战略（UNISDR）和开发计划署（UNDP）、世界经济论坛（WEF）等国际组织，逐步形成了一些共性的做法和经验[4]。全面性的综合灾害风险调查工作在发达国家尚处于起步阶段。全球气候变暖加剧了自然灾害在我国发生的频率和强度。而城市化进程加快、经济和人口增长，未来我国可能会面临更加严峻的灾害风险。认识和防范我国的自然灾害综合风险变得前所未有的重要。我国在自然灾害综合调查评估方面开展了探索性的工作[5-10]。地震、地质、气象、水利、海洋和森林草原等行业部门，陆续在部分省市开展了单灾种的灾害风险调查试点工作。编制了相应的技术规范。2020年6月8日国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》，为贯彻落实文件要求，在持续做好各部门常态化灾害风险调查和隐患排查业务工作的基础上，通过开展普查，全面摸清我国地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林和草原火灾六类自然灾害风险隐患底数[11]，查明重点地区抗灾能力，客观认识全国和各地区自然灾害综合风险水平，提升抵御自然灾害的综合防范能力，进行第一次全国自然灾害综合风险普查（第一次全国自然灾害综合风险普查，下文简称风险普查）工作。为中央和地方各级人民政府有效开展自然灾害防治工作、切实保障经济社会可持续发展提供权威的灾害风险信息和科学决策依据。本次风险普查有具体任务的核心部门和单位有9个，应急管理部、自然资源部、水利部、气象局、林草局、地震局、住房城乡建设部、交通运输部、生态环境部。2018年，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，中华人民共和国应急管理部设立。应急管理部的设立，为实施综合风险普查提供了坚实的组织保障。奉化区应急管理局在本次风险普查工作中负责落实应急系统的调查工作及调查数据资料成果的自检。

1 奉化区应急系统普查目标

在省、市级政府的指导下，奉化区各部门负责具体落实各项普查调查和部分评估工作。区应急管理局负责统筹开展主要承灾体、历史灾害、综合减灾能力调查和部分评估工作；负责数据收集、整理、审核和上报工作。通过开展奉化区第一次自然灾害综合风险普查，全面摸清奉化区公共服务设施、危险化学品企业及非煤矿山企业等主要承灾体分布情况，查明重点区域减灾能力，掌握本区自然灾害发生发展规律，客观认识本区自然灾害防灾减灾水平，在调查数据的基础上，评估奉化区重点隐患和自然灾害综合风险等级。奉化区应急管理局把握普查要求，推动逐项任务落实落地，为奉化区应急管理系统决策提供参考依据。

2 奉化区风险普查内容

2.1 公共服务设施调查

公共服务设施调查是自然灾害综合风险普查中承灾体调查的重要组成部分。公共服务设施调查重点是对学校、医疗卫生机构、公共文化场所、体育场馆、旅游景区、星级饭店、宗教活动场所、提供住宿的社会服务机构、大型超市/百货店/亿元以上商品交易市场等重要承灾体的空间位置信息、人员、功能及服务、应急保障能力以及所属县级/乡镇行政单元经济社会情况。根据公共服务设施调查技术规范开展风险普查，调查及统计成果将为开展承灾体综合评估、重点隐患评估、风险评估和区划提供翔实可靠的本底数据。

2.2 危险化学品企业和非煤矿山等重点企业调查与评估

奉化区无化工园区，因此该类调查的对象主要是危险化学品企业。根据非煤矿山自然灾害承灾体调查技术规范开展危险化学品自然灾害承灾体调查，调查结果可为基层安全生产和应急管理、减灾能力评估、灾害风险评估提供可靠的本底数据。

为摸清地震、洪水、泥石流、滑坡等典型自然灾害诱发的非煤矿山承灾体的影响，开展奉化区金属非金属露天矿山的基础信息、自然灾害设防情况、防灾减灾能力等信息调查；在调查的基础上，结合地震、水旱、地质灾害有关成果数据，开展金属非金属露天矿山自然灾害设防达标与致灾危险性评估。

2.3 历史灾害灾情调查与评估

依据历史年度自然灾害灾情调查技术规范开展风险普查开展历史灾害灾情调查，是为了全面调查、整理、汇总1978-2020年奉化区年度自然灾害灾情统计数据，建立1949-2020年长系列的重大自然灾害时空数据，收集灾害事件的强度强度、范围、灾情等要素，以便查清奉化区各类自然灾害的时空分布基本情况，掌握自然灾害高发易发区域和综合防治重点区域，为全区自然灾害综合风险普查工作提供可靠的历史灾害信息支撑和保障。

2.4 综合减灾能力调查与评估

按照国家统一标准，依据政府减灾能力调查技术规范、企业与社会组织减灾能力调查技术规范、乡镇与社区减灾能力调查技术规范查清奉化区政府部门、企业与社会组织、乡镇与社区、家庭用于防灾、抗灾、救灾的队伍、财力、物资等方面的减灾能力。形成奉化区单元减灾能力分布数据库。编制奉化区综合减灾能力图，建立综合减灾能力数据库，为奉化区政府开展综合防灾减灾救灾工作与制定区域发展规划政策提供支撑。

2.5 重点隐患分区分类分级综合评估

整合集成自然灾害致灾危险性调查及评估数据、承灾体隐患调查及评估数据，开展图层及属性指标数据标准化。基于单灾种致灾隐患评估，开展多灾种致灾重点隐患综合分析评估。以行政区域为基本评价空间单元，开展重点隐患特征统计和空间聚类分析，配合省级完成奉化区的区域承灾体隐患综合评估。

2.6 自然灾害综合风险评估与区划

自然灾害综合风险评估对可能发生的不同类型自然灾害及其造成的后果进行评定和估计，主要是配合省级完成奉化区主要承灾体遭受的主要自然灾害多灾种综合风险水平量化评估工作，为自然灾害综合风险区划提供基础数据支撑。自然灾害综合风险区划和防治区划是基于自然灾害人口、经济、农作物等主要承灾体综合风险评估成果，完成奉化区的自然灾害综合风险区划和防治区划，以期为社会经济合理布局、区域和行业的防灾减灾工作提供参考。

3 风险普查实施

在省、市级政府的指导下，奉化区各部门负责具体落实各项普查调查和部分评估工作。区应急管理局负责统筹开展主要承灾体、历史灾害、综合减灾能力调查和部分评估工作；负责数据收集、整理、审核和上报工作。奉化区应急管理局在本次普查中承担3个大类的普查任务，即承灾体、减灾能力和历史灾害调查，具体包括7个中类，25个小类的调查。

需要协调区教育局、区卫健局、区民政局、区文广旅体局、区委统战部（区民宗局）、区商务局、区统计局、区气象局、区水利局、区自然资源和规划分局、区生态环境分局、区住建局、区交通运输局、区委宣传部、区综合执法局等多个部门和单位具体参与负责公共服务设施类承灾体、历史灾害、综合减灾能力的数据填报工作，配合开展危化品和非煤矿企业承灾体的调查工作，各部门对提供的数据质量负责，区应急管理局对上报的所有数据进行汇总、质检、审核。

风险普查工作包括前期准备、清查、调查、自然灾害综合风险评估与区划，以及贯穿始终的质量审核，最终形成类型多样的成果。如图1所示。

图1 风险普查实施流程示意图

3.1 前期准备

成立奉化区第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室（以下简称区普查办），区普查办设在区应急管理局，承担着统筹协调和组织自然灾害综合风险普查实施的任务，负责所辖区域普查数据与成果的汇交和质量审核，指导本级行业部门开展相关工作。

3.2 普查培训与宣传

培训是普查工作的基础，针对普查对象多样，以及清查、调查、评估、区划全链条工作需求。在不同工作阶段突出各阶段培训重点，在清查和调查阶段奉化区普查办组织多次普查培训工作，组织普查各参与部门相关人员的线下和线上参加培训。借助乡镇、社区等基层网络员的力量，做到培训全面到位，真正使每一位普查参与人员都能掌握普查工作流程和要点。

为提高工作人员和广大人民群众对普查工作的认识，了解普查工作的重要性，奉化区应急管理局积极做好普查的宣传工作。

3.3 清查

清查数据收集工作量大，部门协调要求高。清查主要涉及区应急管理局、区教育局、区卫健局、区民政局、区文广旅体局、区民宗局、区商务局、区发改局、区住建局、区交通运输局、区农业农村局、区气象局、区统计局、区自然资源和规划分局、区水利局等15个部门。为保证清查任务顺利完成，区普查办积极协调，组织以上部门开展动员和培训。

奉化区清查涉及承灾体和减灾能力2个调查大类，5个调查中类，21个调查对象小类。

承灾体的清查包括公共服务设施包括学校、医疗卫生机构、提供住宿的社会服务机构、公共文化场所、旅游景区、星级饭店、体育场馆、宗教活动场所、大型超市百货店和亿元以上商品交易市场。危险化学品自然灾害承灾体包括化工园区、企业基础信息、加油加气加氢站、金属非金属露天矿山承灾体。清查的内容包括各类承灾体的名称、编号、地址和位置信息。截止清查阶段共完成承灾体清查数据249条。

减灾能力包括政府减灾能力、企业与社会组织减灾能力、乡镇与社区减灾能力三类。政府减灾能力中，奉化区涉及的包括政府灾害管理能力、政府专职和企业专职消防队伍与装备、森林消防队伍与装备、救灾物资储备库（点）、应急避难场所。企业与社会组织减灾能力包括社会组织减灾能力。乡镇与社区减灾能力包括乡镇（街道）减灾能力和社区（行政村）减灾能力。清查的内容包括各类承灾体的名称、编号、地址和位置信息。截止清查阶段共完成减灾能力清查数据585条。

清查数据录入后，进行多轮质量核查，横向和纵向交叉审核，同时借鉴其他市区清查数据核查问题反馈，对照自审，对录入系统的清查数据分组进行全面核查，梳理出存在的问题，并对接填报部门一一核实，确保数据的真实性。

3.4 调查

根据国家、省、市试点工作成果，依托前期试点样板的技术路线、工作流程和标准规范，提前对接各部门，明确普查任务目标，细化各部门的职责分工，按照“边普查、边应用、边见效”的原则[12]，在奉化区全面开展各项数据普查工作。提交了清查数据之后，普查技术人员便走进档案馆，查阅历史文献资料，提前展开本区历史灾害的梳理和统计工作。

在已有清查成果的基础上，为确保普查填报数据的准确性和时效性，区应急管理局再次牵头组织区教育局等15个部门和12个乡镇进行普查培训，并对普查当中可能出现的问题进行梳理。在培训期间将纸质普查表格下发至各有关部门，尽可能使所有参加培训的人员都能熟练掌握相关普查内容和技术方法。各部门普查表格多，填报内容多，需要在清查成果的基础上，完成大量信息的填报。同时在调查过程中需要对清查数据进行查漏补缺。

调查数据填报完成提交系统。外业核查工作紧随其后，到现场复核普查对象的基本信息，尤其是各承灾体地理坐标、面域信息的核对。

3.5 家庭减灾能力

根据国家普查办统一抽取情况，奉化区有28个村（社区）被抽到，依据家庭减灾能力调查抽样实施方案和家庭减灾能力调查技术规范，按等距法抽出家庭调查户，并组织技术人员开展调查工作，通过二维码或者纸质填报两种方式如实进行《家庭减灾能力调查表》填报工作。

3.6 历史灾害

历史灾害包括年度自然灾害调查和重大历史自然灾害调查。年度自然灾害调查信息包括基础信息、区划沿革、填报单位及人员信息3个方面，共17项指标信息。重大历史自然灾害通过查阅政府档案、奉化地方志、相关部门救灾档案和各行业部门的统计公报等，收集重大历史自然灾害调查数据。

3.7 质量审查

质量审核是贯穿在整个普查工作中的，清查和调查阶段，以及即将开展的风险评估与区划工作，每个环节都要经过严格的质检和核查，以确保数据的客观性、准确性和完整性。

各工作环节数据填报完成后，各个部门对数据进行自查，在确保自查无误的情况下提交到区级相关部门，区级相关部门进行检查，并将检查过程中存在的问题反馈给提交部门，由提交部门进行修改后，逐级审核上报，经过多轮次质检、核查、反馈和修改。最终在确保普查数据无误后由省级部门提交到国家数据系统。

3.8 奉化区普查阶段性成果

截至2021年12月，奉化区应急管理局在15个部门的支撑下，动员全区12个乡镇街道和321个村社区，众多行业、基层工作人员和群众，奉化区应急管理局按计划顺利完成地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林和草原火灾六类自然灾害、承灾体和重点隐患数据调查和质检工作。汇交完成了7大类、26小类、69786条调查指标的核查工作。历史年度自然灾害数据706条，重大历史自然灾害数据28条。抽样家庭减灾能力1109条。

后续将配合省市完成六类自然灾害风险评估，综合减灾资源（能力）评估和自然灾害综合风险评估与区划工作。

4 风险普查过程中存在的主要问题

本次普查灾种齐全，统筹协调难度较大。在实际的普查过程中，由于普查区域面积较大，涵盖了所有需要调查的灾种，调查数据量大，质检数据压力大。工作小组既要承担普查办牵头抓总、督促协调等工作职责，又要负责应急管理系统的普查任务，在普查过程中也出现了统筹协调较难的情况。

基层人员变动频繁，工作推进难度大。由于村社合并、换届、调动等情况，部门、乡镇、村社等联系人变动频繁，导致相关普查工作需要重新部署、培训，对中间普查工作造成了一定的影响。

调查对象点位标记存在偏差，定位及面状信息与实际偏移，构面面积与实际占地面积有差异。承灾体中公共服务设施均需要绘出其面域，调查对象的面域出错率高。需要外业核查时，普查工作人员到实地现场，打开手机版风险普查软件，检查修改点位。与填表人对面域进行一一核对，以保证面域信息的质量，构面面积与实际占地面积的差异要控制在10%以内。

5 结论

第一次全国自然灾害综合风险普查工作具有开创性。从时间上说是首次，从调查内容来说，灾种齐全，风险要素全覆盖、行政层级全覆盖、涉灾部门全覆盖，从空间广度上说是全国性的。普查中暴露出的管理方面的问题，亟须在今后的工作中加强资源整合，打造齐抓共管的工作格局，明确部门职责分工，推动自然灾害综合风险普查与常态业务工作相互促进，建立普查数据常态更新工作机制，为今后再次开展普查工作奠定基础。

普查的最终目的是对普查成果的运用，积极开展普查成果应用开发研究，达到以评促建，以评估促进防灾减灾的目的。通过开展第一次全国自然灾害综合风险普查工作，进一步推进政府部门信息化建设，提升防灾减灾救灾科学化、信息化、精准化、规范化水平。加强宣传引导，营造全民参与的社会氛围，进一步增强全社会防灾减灾意识。