农村宅基地权益实现的法治保障

齐 丽，方金华

（福建农林大学公共管理与法学院，福建 福州 350007）

宅基地“三权分置”是中国农村土地制度改革的重大理论和实践创新。2018 年中央一号文件中明确提出宅基地“三权分置”，并将其作为强化乡村振兴的一种制度性保障。以宅基地“三权分置”为核心的宅基地制度改革已在全国试点进行并深入推进。宅基地“三权分置”是农村宅基地制度改革的核心，更是乡村振兴的重要抓手和突破口［1］。土地是农村、农民重要的资源，宅基地制度改革又关系乡村发展的各方面，应以法治保障和推动改革的成果，在全面推进乡村振兴和新型城镇化过程中，使城乡发展的土地权益切实惠及农民。如果没有法治，宅基地“三权分置”改革的巩固、乡村建设的持续推进、农民利益的稳定实现都难以保障。从试点成果来看，宅基地制度改革成效显著，但是在具体实施和实现方面仍存在不足和空白需要完善填补。本研究对农村宅基地权益实现的法治保障进行探讨，以期为这方面研究提供参考。

1 “三权分置”为核心的宅基地制度改革对乡村振兴推进的成效

1.1 激活土地要素市场，促进产业兴旺

土地问题是乡村振兴实施的根本问题，土地资源总量具有有限性，很难通过新增土地解决乡村振兴的土地需求，更应该综合规划，集约利用土地。由于对集体成员人人平等的“一户一宅”的无偿分配，导致大量耕地转化为宅基地，集体成员取得宅基地建房后，不能通过市场的二次调节实现宅基地和房屋的优化配置，造成大量宅基地和房屋的闲置。深化宅基地制度改革，盘活闲置宅基地，能够激活土地要素市场，为农村产业兴旺提供土地资源。宅基地可以合法建设租赁住房，也能开发经营民宿旅游或农家乐项目。传统的农副产品加工、农产品冷链仓储等传统产业项目和观光农业、乡村旅游、农家乐、文化创意产业、电商等新产业项目日益集聚于农村，这些项目所需要的土地可以由闲置宅基地供应。

1.2 提升土地资产价值，促进农民增收

“三权分置”改革夯实了农户宅基地居住权益和实现宅基地财产权益的制度基础［2］。一是落实宅基地集体所有权，村集体可以行使所有权、盘活闲置宅基地，使之转变为集体经营性建设用地入市、自主或合作开发，做大做强集体经济。二是保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，坚持宅基地取得的成员身份限制，维护农民基本居住权益，而且资格权可以通过置换、有偿退出、有偿调节等方式获得财产收入。三是适度放活宅基地和农民房屋使用权，宅基地使用权流转形式多样化、流转受让主体范围拓展和用途的放活将助推农民收益的增加。农民可以通过灵活利用闲置宅基地和闲置住房，增加财产性收益。宅基地是农村重要的集体资产。实行宅基地“三权分置”改革后，闲置宅基地和农民住房可以依法通过自主经营、合股经营、流转出租、付费使用、有偿退出、入市转让、抵押担保等方式，获得相应的财产性收入［1］。宅基地制度改革，可以为农民增加财产性收入渠道，2019 年颁布的《土地管理法》中，允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，建立了农民集体接受宅基地使用权人自愿有偿退回宅基地，并给予宅基地使用权人公平补偿的制度。

1.3 活化宅基地资源，促进城乡融合

中国农村宅基地制度形成初期，宅基地的主导功能是农民住房保障，具有“身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化”的特征。随着农村经济的转型和城镇化发展，生产方式、生计方式、人口结构、居住模式和城乡空间布局的改变，宅基地的居住和生存功能逐渐弱化，财富贮存功能、产业空间聚集功能、土地增值等新兴功能不断加强［2］。此外，中国的城市化仍需要继续推进，农民工及其家庭“离地不退宅、进城不扎根”。这种“半城镇化”导致人地资源的错配、城乡流动受阻、留守老人和留守儿童等社会问题。新型城镇化要求加快农业转移人口市民化，城乡融合发展需要城乡人口能够自由流动和选择职业、高效利用资源、优化空间格局、资金持续投入，客观上需要人口、土地、产业、资金等生产要素整合重组和城乡之间优化分布。宅基地是基础的生产要素，与劳动力、人口和资金的流动、产业的转移等其他要素流动紧密相关，可以联结城乡经济循环，带动各类要素自由流动。农民宅基地财产权利的残缺与城镇居民土地财产权益不对等，导致城乡土地要素的平等交换难以实现。因此，应当赋予宅基地更加完整的权能、赋予农民更加充分的宅基地财产权益，以促进社会资本与农村闲置宅基地的衔接，实现宅基地资源利用效率最大化和收益最大程度上共享。通过构建资格权和使用权自愿有偿退出机制，可以推动农村人口向城镇有序流动；允许使用权超越居住自用的限制，能够为城镇资本流入农村进行生产经营活动提供途径；将退出的宅基地复垦为农用地，借助城乡建设用地增减挂钩政策，土地要素以建设用地指标转移的方式向城镇流动。宅基地使用权的流转能够促进城乡生产要素平等交换和优化配置，打通城乡经济循环，促进城乡融合发展［3］。

2 宅基地“三权分置”推进乡村振兴的现实困境

在理论上宅基地“三权分置”助推乡村振兴具有必然逻辑［1］，在地区试点中也卓有成效，但在具体实施过程中仍然面临一些现实困境，如宅基地“三权”内部权能结构不清、缺少协同配套举措、农民宅基地权益实现存在风险、农民对宅基地“三权分置”推进认知较浅等，在一定程度上会影响宅基地“三权分置”助推乡村振兴的实际功效。

2.1 宅基地“三权”内部权能结构不清，缺少协同配套举措

宅基地“三权分置”的复杂性源于“三权”的内部权能结构不清。首先，宅基地农户资格权是基于农民村集体成员“身份权”派生，还是由宅基地所有权或宅基地使用权而分设的存在不同观点。将宅基地农户资格权视为用益物权、占有权等新式物权，分置出农户资格权后的宅基地使用权可以不受身份限制等认识，违反了物权的性质和“一物一权”原则，混淆了物权权能和内容［4］。其次，宅基地“三权”内部权能结构不清，由于对分置后的宅基地集体所有权、农户资格权、使用权各自拥有何种具体权能缺乏明确规定，改革实践中对于宅基地农户资格权权利性质如何界定，享有的权利与权益是否能够流转继承，是否可以登记发证以及由谁发证等问题尚没有定论，具体做法也各不相同。如浙江省义乌市德清县由乡（镇）政府为农民登记宅基地资格权证，而浙江省象山县、安徽省旌德县、四川省崇州市则由不动产登记机构向村民颁发宅基地资格权证［1］。此外，农村宅基地制度改革尚属初期，旨在为农民实现宅基地财产收益提供多元路径，但对于配套的乡村治理、乡村产业发展、农村环境保护、民生保障等方面还缺少相关规定，需要进一步完善。

2.2 农民宅基地权益实现存在风险

设置“三权分置”的目的是通过宅基地的灵活利用为农民增收，但在宅基地使用权流转过程中易导致土地经营管理的内部人员问题。农户自身缺乏审查经营主体的能力，宅基地流转过程中的非理性商业投机行为，如获取国家相应补贴，不但会损害农民的利益，还会造成土地的浪费，更有甚者，经长时间流转后变成商业用地，农民陷入失去宅基地的风险，危及农村土地资源。推进农业和乡村产业发展的路径选择，有利于拓展小农户参与现代农业发展的渠道、增强其参与现代农业发展的能力，至少不能妨碍小农户对现代农业的参与。有些地方违背农户意愿强行要求农民“撤村并居”“集中上楼”，加剧了农民生产生活的不便。

宅基地“三权分置”为宅基地经营性利用和流转中获得增值收益提供了政策红利。增值收益在农户、集体和政府之间如何进行分配是核心问题，处于弱势地位的农户的权益是否能够得到保障需要多方面的努力。

3 宅基地权益实现的法治保障的完善

宅基地具有成员权属性、福利属性及权能模糊性，无法及时适应农村社会转变而形成一些矛盾［5］。政府既要对现有的制度进行优化完善，也需要制定合适的规范填补空白。

3.1 立法明确界定宅基地“三权”，健全农村宅基地权利体系

需要针对试点地区加强立法调研，明晰宅基地集体所有权、资格权、使用权之间的法理关系，科学界定宅基地集体所有权、资格权、使用权产权结构，进一步完善宅基地法律制度，健全农村宅基地权利体系。把行之有效的宅基地制度改革政策通过法律确定下来，为宅基地制度改革推进乡村振兴提供法律支撑。要坚持集体所有权的公有制地位不动摇，牢固宅基地集体所有权是自物权的物权属性，享有完整的占有权、使用权、收益权、处分权等权能；将资格权限定为基于村集体成员身份的用益物权，并赋予居住权、退出权、成员权等权能；将使用权设定为完整的用益物权，给予住宅建造使用权、继承权、赠与权、租赁权、转让权、互换权、（部分）征地补偿权等权能［2］。此外，不同地区应当根据各地具体情况，因地制宜制定了具体实践举措，如《中华人民共和国乡村振兴促进法》发布后，部分地区结合自身特点，制定地方性的乡村振兴促进条例。《浙江省乡村振兴促进条例》的出台有利于推动国家层面的乡村振兴促进法在浙江省细化、实化和落地执行，还为相关地方基于其地方立法权限推进先行先试创造了条件，有利于在肯定以往经验和已有做法的基础上，就法律法规尚未明确规定的事项创制新的法律规范，为解决地方实际问题提供依据［3］。

3.2 构建宅基地“三权分置”协同机制，形成助推乡村振兴的合力

宅基地“三权分置”是助推乡村振兴的重要抓手，应构建宅基地“三权分置”协同机制，形成助推乡村振兴的合力。对宅基地集体所有权、资格权、使用权做好确权登记服务，由不动产登记机构确认登记并发放产权证，而非由乡镇政府或不动产登记机构分别发放资格权证；建立完善新型农村居住权保障制度，为农村贫弱农民群体的居住生存提供兜底服务［6］；建设城乡统一的建设用地市场，允许闲置宅基地有偿流转退出，推动宅基地使用权入市交易；建立健全宅基地价格评估机制，促进宅基地抵押担保；完善农村土地管理工作运行机制，提升改革服务水平；畅通农村人才培育机制和引进使用机制，加强改革认知与创新能力；加强对农村闲置宅基地和农民住房灵活利用、乡村土地综合整治的金融信贷政策支持，为宅基地“三权分置”改革提供资金支持［1］。

3.3 完善“三权分置”下宅基地增值收益分配制度

关于“三权分置”下宅基地增值收益分配问题，试点地区根据各地具体情况实践探索了灵活利用宅基地使用权的不同路径，但总的来看体现为自己对宅基地的经营性利用和向他人流转宅基地使用权。宅基地从无偿取得但只能自住，到允许经营流转获得收益，存在巨大的利益空间，解决收益分配问题的核心是平衡好各方主体利益并提供充足的理论依据。农村集体是宅基地的所有权人，在增值收益分配中处于关键地位，也是相关立法应当关注的重点。与集体经营性建设用地流转增值收益分配不同，政府参与宅基地收益分配的基础和方式较为清晰［7］。应当明晰权能关系，落实集体土地所有权，构建兼顾国家、集体和个人的宅基地收益分配规则，要建立统一规则但不能“一刀切”，应当划定界限让地方根据各地实际情况确定具体实施规则，统筹衔接有偿使用、退出等制度，还有集体收益金和调节金缴纳、使用和管理规则都应该明确。要努力让不同利益相关者都能积极参与、和谐共存，激发和调动不同利益相关者的积极性、主动性、创造性，政府、市场、社会的平等参与和有机结合。

3.4 改善相关执法质量，加强宅基地“三权分置”政策宣传

仅立法明确宅基地权利体系、收益分配机制尚且不够，更应该提高相关执法质量，更好地发挥法律作用，为乡村振兴高质量发展提供执法保障。科学完善的乡村振兴法律规范体系是乡村振兴法治保障的前提条件，公正高效的乡村振兴领域执法司法体制是乡村振兴法治保障的关键环节，持续稳定的乡村普法工作机制是提高乡村干群法治素养的基本路径，浓厚的乡村振兴领域全民守法氛围是乡村振兴法治保障的基本要求［8］。宅基地“三权分置”改革涉及集体、农民、政府、社会人士和资本等诸多利益相关方，不同地区的乡村和农民对宅基地“三权分置”的认知不同，在基础条件和准备工作不足的情况下，不应贸然推进具体的宅基地制度改革项目，以避免产生不必要的宅基地利益冲突诱发农村社会稳定风险［1］。要加强政策宣传，掌握好推进节奏，通过广播、电视、报纸、宣传册、网络、社交平台、短视频平台、融媒体等各种渠道和方式向广大留守农民、进城务工农民、城镇工商资本投资人等宣传好宅基地“三权分置”政策，做好具体宅基地制度改革的组织准备工作。村委会作为基层自治组织，对于本村土地和各户住宅更为了解，更应该承担好政策宣传的责任。

4 小结

宅基地制度改革的主要目标是健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的农村宅基地制度，为农民增收、乡村产业兴旺提供新的路径，从而推进乡村振兴全面实现［9-11］。中共十九大报告提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴发展总体要求，要从农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设全方位多层次实现乡村振兴。同时中国正处于建设社会主义法治国家的进程中，法治国家要求将一切国家和社会事务都纳入法治调整的范畴。法治是乡村治理的根本，乡村有效治理，法治是基础。全面依法治国少不了乡村法治这一基石，乡村有效治理也离不开法治的强有力保障。因此，想要实现乡村振兴，就要继续推进农村宅基地制度改革，就要将乡村的各方面纳入法治调整的范畴，充分发挥法治在乡村振兴中的保障和推动作用。