“信息不存在”诉讼相关问题研究

胡元明

河南工业大学，河南 郑州 450001

信息公开是建设阳光政府、法治政府的关键环节。自《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施至今，政府信息公开工作取得长足发展：政府工作透明度提高，行政机关依法行政能力提升，公众知情权得到进一步保障。政府作为行政者，掌握了大量的信息资源，而以“信息不存在”为由拒绝行政相对人信息公开申请的现象却愈发突出，大量行政诉讼案件涌入法院，造成案件积压、司法资源过度消耗等问题。而究竟何为“信息不存在”，《条例》并没有作出明确的定义，这不仅导致行政机关拥有极大的裁量权，甚至在某种程度上成为行政机关“懒政”“怠政”的挡箭牌，降低政府公信力，与政府信息公开制度的初衷大相径庭。

一、“信息不存在”实践现状

根据《条例》第三十六条第四项规定，经检索没有申请人所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。《条例》将认定“信息不存在”的方式限定于“检索后不存在”，但在实际工作中却难以形成统一的标准。笔者在北大法宝上将检索范围限定在“行政案由”，以“政府信息公开”“政府信息不存在”等关键词进行搜索，检出大量相关案件。经筛选，笔者选取了其中300 个案例，总结出几种实践中“信息不存在”的主要表现形式：信息未制作或未获取，信息需要加工、汇总，信息经检索不存在等。

（一）信息未制作或未获取

信息未制作或未获取，指由行政机关履行制作该信息的法定事由尚未发生；或者行政机关本应制作该信息，但由于疏忽等原因，未履行其法定职责。在汤某阳与南京市某区人民政府案①参见江苏省高级人民法院（2017）苏行终1313 号行政判决书。中，汤某阳申请公开“2013 年7 月31 日某区某路63号106 室房屋被强拆前作出强拆决定的会议纪要”等信息。法院审理后认为，某区政府并未针对涉案房屋作出强拆决定，现有证据不能证明汤某阳主张的强拆决定客观存在。某区政府主张其未制作、获取涉案政府信息具有一定的合理性，汤某阳亦未提供某区政府相反证据证明该信息存在的有效线索，申请的信息并不存在，故法院对汤某阳的诉求不予支持。

（二）信息需要加工、汇总

信息需要加工、汇总，指行政相对人申请的信息需要行政机关进行制作、汇总、加工后才能产生。根据《条例》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），行政机关对于需进行汇总、分析和加工的信息，可拒绝公开。在张某颖、李某梅等与天津市某区人民政府案②参见天津市高级人民法院（2016）津行终157 号行政裁定书。中，张某颖等上诉人向天津市某区政府申请城中村改造的法律依据，二审法院审理后，认为其申请的信息需经过实质性加工、汇总后才能形成，现实并不存在，行政机关的答复并无不当。

（三）信息毁损或灭失

信息毁损或灭失，指该信息原先存在，但因保管不善、正当事由等原因毁损或灭失，导致“信息不存在”。在沈某与上海市某区就业促进中心案③参见上海市第三中级人民法院（2020）沪03 行终423 号行政判决书。中，沈某申请公开虹梅街道对其“零就业家庭成员”审核结论备案信息的纸质复印件。某区就业中心经检索及讨论后，认定沈某申请公开的信息因2014 年6 月26 日暴雨导致灭失，并提交搜索情况等相关材料予以证明，故该政府信息不存在。

（四）信息经检索不存在

信息经检索不存在，指行政机关收到信息公开的申请后，经检索后未得到相关信息。在李某与北京市某区某镇人民政府案①参见北京市第三中级人民法院（2021）京0113 行初90 号行政判决书。中，原告李某向被告某镇政府申请公开“支付给某镇一街村该块土地的租赁费票据的复印件”的信息。法院经审理认为，被告经过信息检索、查找以及咨询相关部门后，均不能认定相关信息存在，某镇政府答复“信息不存在”并无不当。

二、“信息不存在”诉讼案件中存在的问题

《条例》只针对“信息不存在”的认定方式进行了笼统规定，即检索后不存在。但对于“信息不存在”案件实践中存在的证明对象、诉讼当事人举证责任划分及与相似概念混淆适用等问题，缺乏详细的规定与解读。

（一）举证责任不清

举证责任，指案件事实处于真伪不明的状态时，负有举证责任的当事人不能提供充足证据证明其事实主张的，则承担诉讼不利的后果。笔者分析了所选取的300 个案例，其中行政相对人的诉讼请求或上诉请求不被支持的有273 份（占比91%），行政机关因事实不清、证据不足等原因被撤销重做或者确认违法的判决书有27 份（占比9%）。总结所选取的案例，可以发现举证责任总体呈现出以下特点：

行政机关举证方式较为简单，缺乏说服力。在大多数案件中，行政机关所提交的证据不外乎其所收到的政府信息公开申请表、邮寄凭证、登记回执等内容，仅能证明其受理信息公开的申请、答复等程序性事项，即使提交了查询、检索等证据，也因其查询力度不足等受到质疑。

行政相对人举证内容简单，证明力度弱。相比较于行政机关，行政申请人提供证据的数量较多，但多为程序性、表面性证据，如政府信息公开申请表、法律文书、告示等文件，对待证事实不能起到有力的证明作用。

法院依申请调取证据的职能存在缺失。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定在符合某些条件的情况下，行政相对人可以申请法院协助调查证据。但在笔者所选取的300 个案例中，并没有行政相对人向法院申请调取相关证据的情况。这不仅会使行政相对人的合法权益受到侵害，也会加剧公众对政府机关的不信任感。

（二）证明对象不明

证明对象，也称为待证事实，是指证明主体运用证据予以证明与案件有关的事实，一般由实体性事实和程序性事实构成。证明对象对法院及双方当事人都有着重要的意义，直接关系到承担证明责任的当事人如何运用证据支撑其诉求。在“政府信息不存在”案件中，大概有以下几种标准：

以“尽到合理检索义务”为证明对象。行政机关通常将检索记录、检索关键词等内容作为证据以证明其已尽到合理的检索义务。在张某诉上海市某资源管理局案②参见上海市黄浦区人民法院（2014）黄浦行初字第477 号判决书。中，行政机关仅通过张某提供的缴款凭证关键词进行信息检索，检索方式失当，未能尽到合理的检索义务，据此行政机关认定信息不存在的结论，证据不足，法院判决行政机关重新作出答复。

以“答复程序不合法”为证明对象。行政机关在作出《政府信息不存在告知书》时，应当告知信息不存在的理由，并提供证据支持，如果其他机关保存有相关信息，则需要告知行政相对人对应的机关和联系方式等。在孙某兰诉北京市某区房屋管理局案③参见北京市朝阳区人民法院（2014）朝行初字第174 号判决书。中，法院认为，被告在作出《政府信息不存在告知书》时并未依法履行说明义务，即作出被诉的行政行为，认定为适用法律错误，判决被告重新作出答复。

以“有无信息制作、获取和保存义务”为证明对象。将“信息不存在”证明对象转化为行政机关是否有制作、获取并记录和保存该信息的义务，成为实践中法院经常采取的做法。在深圳某成科技有限公司诉国家税务总局北京市某区税务局案④参见北京市海淀区人民法院（2020）京0108 行初418 号判决书。中，被告未查询到相关信息，同时在案证据并不能证明其在行使职责的过程中制作、获取或者保存过该信息，故法院驳回原告的诉讼请求。

（三）与其他概念混淆

笔者在整理和分析“信息不存在”有关案件中，发现行政机关所作的答复往往以“非政府信息”“不属于本机关负责公开”“内部事务信息”等作为信息不存在的理由，混淆了信息不存在的概念，侵犯了相对人的知情权。

与“非政府信息”混淆。“非政府信息”指行政相对人所申请的信息并不符合《条例》的规定，针对该类信息，行政机关没有制作、保存等义务，信息自然也就不存在。《规定》将“非政府信息”与“政府信息不存在”进行了并列规定，说明其是两种不同情形。在北京某通商贸有限公司与北京市某区黑庄户乡人民政府案①参见北京市朝阳区人民法院（2018）京0105 行初108 号判决书。中，被告在不能证明其对原告信息申请进行全面检索、核查和答复的情况下，就以所涉事项为非政府信息而作出《政府信息不存在告知书》。

与“内部事务信息”混淆。“内部事务信息”指行政机关在进行人事管理、内部工作等工作产生的信息，依据《条例》规定可不对外公开。实践中，行政机关在检索不到申请的信息后，却以“该信息为内部事务信息”为由，作出错误的答复。在王某菊与重庆市某区人力资源和社会保障局案②参见重庆市第一中级人民法院（原四川省重庆市中级人民法院）（2021）渝01 行终358 号判决书。中，人力资源和社会保障局经检索后未找到相关信息，遂以王某菊申请的信息为内部事务信息为由，拒绝公开。

与“不属于本行政机关负责公开”混淆。“不属于本行政机关负责公开”指行政相对人所申请的信息超出行政机关的职责范围，不具有保存或制作该信息的义务［1］。行政机关具有某项信息公开的职责，是该信息存在的前提。在蔺某英，徐某利与西安市某区三桥街道办事处政府案③参见西安铁路运输中级人民法院（2021）陕71 行终121 号判决书。中，被上诉人仅告知上诉人其不负责相关信息的公开工作，但并没有按照法律规定，将负责该信息公开的行政机关信息告知上诉人，未尽到政府信息公开的义务，有逃避责任的嫌疑。

三、完善“信息不存在”诉讼问题的优化建议

（一）明确“信息不存在”证明对象

证明对象在行政诉讼中有着重要地位，只有明确证明对象，才能推进证明活动的进行。依据《行政诉讼法》中的相关规定，行政诉讼中的证明对象应当是行政机关所作出的行政行为的合法性。根据最高人民法院发布的“第101 号”指导案例罗某昌诉重庆市某县地方海事处政府信息公开案④参见重庆市第四中级人民法院（2015）渝四中法行终字第00050 号判决书。，该案将“信息不存在”证明对象转换为行政机关查找、检索信息的行为，法院根据判断行政机关检索行为作出的合理性，继而推断出“信息是否存在”的结论。这一转换方式也符合《条例》中“经检索后不存在”的规定［2］。因此，具体可以从以下方面进行优化：第一，行政机关通过合理检索后，仍不能找寻到相关信息的，应认定为该信息不存在，有效地节约了行政资源；第二，由行政机关进行举证，证明其已经尽到了合理的检索义务［3］，符合《行政诉讼法》对行政机关承担证明责任的相关规定；第三，将是否尽到合理检索义务作为“信息不存在”的证明对象，符合实践中的多数做法。

（二）合理分配当事人举证责任

在行政诉讼中，应采取由行政机关承担主要举证责任，行政相对人承担次要举证责任的方式。由于双方当事人地位并不平等，行政相对人举证能力较弱，由行政机关承担“信息不存在”的举证责任，符合《行政诉讼法》的规定。为避免法院只审查行政机关是否尽到检索义务等程序性事实，忽略“信息是否存在”的实体性事实，当行政机关证明其已尽到检索义务，仍不能证明信息存在的，行政相对人可提供“信息存在”的初步证据，如相关的会议纪要、文件等内容，以反驳行政机关。针对符合条件的、行政相对人无法自行调取的证据，法院在收到申请后，应积极协助其调取相关证据。同时，由于行政相对人处于弱势地位，不应对其所提交的证据证明力作出过高要求。

（三）明确“政府信息不存在”的判定步骤

为避免行政机关将“政府信息不存在”与其他概念混淆适用，应明确“信息不存在”的判定步骤，使行政机关作出正确答复，避免浪费行政资源。第一，行政机关在收到信息公开申请后，应判断该信息是否为《条例》规定的应当公开的“政府信息”，即行政机关是否有制作、获取并保存该信息的义务；第二，认定申请信息属于政府信息后，再判断是否由本机关负责；第三，完成前两个步骤以后，再审查申请人所申请的信息是否存在，作出相关答复。

综上所述，以知情权为基础的政府信息公开制度是监督政府、防止政府滥用权力的重要手段［4］。随着“信息不存在”案件数量逐渐增多，对政府信息公开制度提出了新的要求。面对举证责任不清、证明对象不明等问题，应通过合法、合理的方式解决，提升政府信息公开的法治化水平。