农业技术试验示范委托业务规范管理的探讨

叶胜梁

（作者单位：江西省农业技术推广中心）

农业新技术、新品种、新装备引进试验示范和推广是农技推广部门的重要职责，也是促进农业科技成果转化推广的重要措施[1]。当前，承担种植业、种业、畜牧业、渔业、农业机械化等技术推广项目的事业单位开展试验示范的方式主要有三种方式：一是在单位自有试验示范基地，自行组织开展试验示范业务；二是在单位自有试验示范基地，委托第三方协助开展试验示范业务；三是在第三方种养基地，并委托第三方组织开展试验示范业务。本文针对目前采用较多且财务风险较大的第三种方式，从项目资金管理角度探讨加强和规范委托业务管理的模式。

一、委托管理现状及主要问题

（一）管理现状

1.委托管理现实需求

当前农业技术试验示范普遍采用委托第三方作为实施主体，并利用其现有种植或养殖基地开展试验示范业务的方式，完成引进与示范新技术、新品种、新装备及新技术模式等推广任务，主要原因有三点。一是技术推广适应性要求。农业“三新”技术需要在不同区域进行试验示范，考察其适应性并形成适应不同区域的技术模式，以达到更佳的应用效果。二是技术推广任务要求。针对不同行业、不同类型多方面的农业技术需求，全部依靠单位自有的试验示范基地，无法满足工作需要。三是技术推广经费要求。鉴于农技推广经费不充足，在条件较好的第三方基地开展试验示范，可节约推广成本。

2.试验示范业务管理

目前试验示范点及实施主体的确定一般是项目管理人员（项目主持人和经办人员等），根据项目任务要求和工作经验等进行选取，也有少量通过网络等公开方式选取。实施主体有法人和自然人，如专业合作社或种植大户。委托业务合同一般主要用于约定主要事项的权利义务，需要观察的数据、填报的记录表等具体需要进行的工作一般不在合同中详细约定。生产成果除少量留样检测，一般归实施主体，农业技术推广单位仅需要获取试验示范形成的资料和数据。

3.委托经费补助管理

农业技术推广单位对实施主体承担试验示范所需物资成本、劳务成本及可能发生损失的风险补偿等给予相应的补助。补助方式大多通过支付委托业务费给予资金补助，少量通过发放化肥农药等给予实物补助。同类试验示范点的补助金额基本相同，部分试验示范点会根据任务量不同有所不同。补助资金主要是用于试验示范直接相关的材料费、人工费、燃料动力费及其他成本[2]。在农技推广项目中，试验示范委托业务费支出占项目总额的比例较大，但平均补助给每个示范点的金额一般不高。单项合同金额以2 万～5 万元为主，少部分超过10 万元，累计占推广项目总额的70%左右。

（二）主要问题

1.选点方式不够科学

试验示范点选取是农业技术推广的重要环节。但当前选点的方式普遍较为简单，有待规范。一是选点标准要求不够具体，未对种植面积、养殖规模，现有的设施设备，技术人员等相关条件作出全面、量化的要求。二是主体征集范围不够广泛，主要是在基层推荐的或项目管理人员熟悉的农业专业合作社、种植大户等主体中选取，征集的途径少、范围窄。三是审核工作不够严谨，因选点标准不够具体以及征集的主体有限，后续难以组织严格的评审筛选。

2.经费管理不够完善

鉴于试验示范委托业务经费支出累计金额较大，且缺乏类似于政府采购的专门制度进行统一规范，经费支出财务风险较大。例如，补助测算规则不够合理，易导致各试验示范点补助金额不准确、与承担的业务量不匹配；合同缺少专款专用相关约定，易导致实施主体未将经费用于试验示范业务；实施主体财务凭证、工作记录等原始档案不全、不规范，易导致项目资金延伸审计时难以提供相关佐证。此外，随时间推移或业务人员更换，在项目资金审计检查时，容易出现对经费补助计算规则“说不清”的风险。

3.思想认识不够一致

对试验示范委托业务管理的认识，财务管理人员与部分项目管理人员存在不同看法。财务管理人员认为试验示范委托业务与商品和服务采购等经济业务本质相同，均应按照单位内部控制制度，进行统一规范管理。在调查中发现，部分项目管理人员赞同进行统一规范管理，部分项目管理人员则认为应遵循技术研究推广的规律，给予项目管理者更多的自主权，减少对试验示范的财务管理约束，减轻试验示范管理者非科研推广负担。

二、创新管理思路及模式建议

（一）引入公开择优竞争机制

引入公开择优竞争机制是新模式的核心。一是试验示范委托业务本质上属于购买服务，因此可引入阳光采购的公开择优机制，遴选试验示范实施主体及试验示范点，从源头上规范委托业务管理[3]。二是参照2018 年农业农村部印发《农业技术试验示范与服务支持项目资金管理办法》，规定对不具有定向委托性质的任务，应引入竞争机制，科学择优确定承担单位的要求[4]。三是通过公开择优竞争机制遴选出更符合技术推广要求的试验示范点，能更好地实现预期推广效果，提升项目资金使用绩效。

出于工作效率的考虑，应结合本单位实际情况，按照重要性原则，规定委托合同金额超过一定金额的试验示范点，如单项合同5万元、多项合同合计20万元及以上的，应严格按照公开择优的机制进行遴选。

（二）制定主体选择标准

按照科学合理、公平公正、便于评审的要求，根据项目工作任务和考核目标，以及行业标准、行业惯例等制定选择标准，大体可以将主体选择标准分为三方面。

第一，主体资格。指必须达到的基本资格条件，在评审时不作为评分指标，未达到规定要求即一票否决。一是保障经费能直接用于试验示范点，防止经费层层转拨，建议必须是试验示范点的直接实施主体。二是有效规范经费使用，建议选取具有法人资格、财务管理规范、能提供税务发票的实施主体，如农业企业、农民专业合作社和家庭农场等。三是有相对固定的技术人员或实施主体有相应技术经验的人员，能严格按要求开展及记录试验示范业务。

第二，能力条件。指具备承担试验示范任务的条件，在评审时可对相关条件设定评分指标，在满足最低要求的前提下，对能取得更好试验示范效果的条件予以加分。一是关注开展试验示范的主要条件，如核心示范区面积、设施设备数量、养殖品种、养殖规模等。二是关注有更好的示范带动作用，如周边的辐射带动农户数、示范辐射区面积。三是优先考虑承担过相关试验示范项目，并取得良好成效的示范点。特别是为了保持多年试验示范延续效果，可作为加分条件。

第三，区域要求。指试验示范点符合农业技术推广选点布局的规划，在评审时可对相关条件设定评分指标。一是关注产业发展、土壤、水源、地形地貌、气候等是否具有较强的代表性、典型性，选择最符合技术推广项目任务书规定的区域。例如，推广适合江西全省种植的水稻品种，可以在赣南、赣中、赣北等分区域布点；推广棉花种植技术则通常在江西棉花主产区九江市选点。二是关注区域内农业设施条件是否完善，如高标准农田、机耕道、水利灌溉设施等建设情况。三是关注交通是否便利，主要是便于日常技术指导、组织技术培训和现场观摩活动，提高辐射带动能力等，如规定距离国道或省道的公里数，以及通往示范点的村道建设情况。

（三）规范主体选择程序

按照公开、择优的原则，对潜在实施主体进行遴选。重点把握好“主体征集、专家评审和集体研究”三个环节，具体程序应根据本单位的机构设置和项目管理权限等因素而定。

1.主体征集

根据委托业务特点及各地产业发展等相关试验示范点建设要求，采用公告、邀请函、基层推荐、专家推荐等一种或多种方式广泛征集实施主体。实行差额遴选，如规定征集的实施主体数量与最后确定的主体数量比例不低于1.5。其中上级文件、经批复任务书等有规定的定向委托，应执行相关规定。

2.专家评审

对征集到的实施主体，组织专家按照确定的选择标准进行评审，择优遴选拟实施主体，必要时进行现场考察核实。评审专家人数可以根据项目金额及项目的复杂程度来确定，一般是3 及以上的单数。评审专家可以是本单位人员或外单位人员，只要熟悉相关委托业务的人员即可，但推荐人员不得作为评审专家。

3.集体研究

按照单位“三重一大”的内部控制要求，对评审结果实行集体研究，最终确定试验示范的实施主体。为了提高工作效率，集体研究决定可以视委托业务的重要性，进行分级授权。例如，规定金额较小的委托业务，提交管理本项目的部门进行集体研究；重大的委托业务，如单项合同10 万元或多项合计50 万元以上的，则提交单位常务会研究同意。

（四）明确补助测算原则

按照公平、合理、适度的成本补助原则，综合项目经费预算、委托业务量、市场价格等因素测算经费补助。以生产成本为补助内容，是体现经费直接用于试验示范业务。公平是指同类试验示范点补助测算规则相同。合理是指补助与实施主体承担的合同义务基本匹配，且不超过总生产成本。适度是指可以对某一项或多项生产成本进行补助，但累计数不得超过批复的经费预算。

1.材料补助

主要指试验示范点生产所耗用的材料费补助，如化肥、农药、种子、鱼苗、饲料、试验动物损耗等专用材料，按示范面积、养殖规模，以及单位用量和当地市场价格等进行测算。对于必须使用指定的材料，如引进的种子、鱼苗等新品种，可以进行实物补助。

2.劳务补助

主要指试验示范点生产所耗用的劳务费补助，如播种、田间管理、收获等人工成本，按预计用工量、当地人工价格进行测算。

3.设备补助

主要指农业机械化试验示范点生产所需的设备购置费补助，如播种机、收割机、增氧机、杀虫灯等设备，按业务需要的设备采购数量及市场价格进行测算。

4.其他补助

主要指除上述三类以外与试验示范业务直接相关的成本补助，如水电、燃油、示范牌制作等必要费用，按预计的用量和单价进行测算。

（五）细化业务管理要求

以试验示范记录强化委托业务管理。将实施主体应填报的记录要求写进委托合同，并加强记录填报日常指导，确保试验示范取得预期成效，确保资金使用安全高效。同时，严格原始档案资料管理，确保项目资金监督检查有据可查。

1.工作管理记录

一是试验示范日常工作管理记录，如整地、除草、施肥、打药、饲养、消杀等农技农艺措施操作时间、工时等记录；二是重要工作事项记录，如组织现场观摩活动签到表、图片等资料。

2.观测分析记录

主要是基于试验示范点形成的日常观测、分析数据等记录，如不同施肥量的生长情况、生长期的天气变化情况、新机型的机收损失率等记录。

3.工作成效记录

主要是根据试验示范目标任务要求，基于工作记录和观察分析记录形成的成果性文献。如技术规程（标准）、专利、论文论著、典型案例、测产验收报告及技术总结报告等资料。

三、实践应用需要注意的事项

（一）共同增强财务风险意识

高度重视试验示范委托业务管理，共同增强财务风险防控意识，特别是项目管理人员的意识，是推动落实新管理模式的重要措施。一是试验示范委托业务作为农业技术推广单位的重要经济业务，应当像培训、政府采购等业务一样，进行统一规范管理，堵住管理漏洞，健全单位的财务制度体系[5]。二是试验示范业务形成的信息数据，受农时影响难以返工重新采集，也难以像商品采购或工程建设一样对实物验收后付款，因此更需要健全机制强化事前及过程管理。三是各类项目资金审计、检查时，经常询问相关的试验示范点选择标准和遴选程序，以佐证公平合理性，有时要求实施主体提供原始财务凭证和业务记录，以佐证委托业务真实合规性。

（二）合理平衡规范与效率关系

增加管理要求对业务工作效率必然会产生一定影响，因此应找到规范管理与工作效率的平衡点，即少量增加项目管理人员时间精力，有效防范重大财务风险。平衡的关键是赋予项目管理人员恰当的权限，既保障对重要环节进行统一规范管理，又遵循当前对试验研究和示范推广项目管理松绑精神，不能机械参照政府采购程序执行。例如，在达到项目硬性任务前提下，选点标准项目管理人员可自主设置；评审专家选择在符合利害回避原则下，可由项目管理人员指定熟悉相关业务的人员担任；对评审得分靠前或相同的示范点，可以通过现场考察方式对示范区面积、设备状况、技术人员经验、管理水平等相关情况进行更直观、更深入的核实与评估。

（三）建立健全管理模式落实制度

首先，应当根据单位的实际情况，如行业类别、机构设置、财务及项目管理制度等，制定试验示范委托业务相关管理办法或工作规范指引，作为单位的统一规范制度。需特别说明的是，制度出台前财务部门和业务部门应反复进行沟通，并达成共识。其次，每项委托业务均应制订相应的具体管理方案。特别是要对试验示范点评审指标进行量化，明确评审要求，如对核心示范点面积、自有收割机数量、距离国道或省道距离等差异，分别赋予不同的分值。最后，应对制度落实情况进行跟踪问效，及时与项目管理人员进行沟通，适时对粮油、经作、畜牧、水产等不同行业分别抽查试验示范点进行现场调研，了解实践过程中存在的困难和问题，针对性优化管理制度。

四、结语

规范项目资金管理，防范资金使用风险，提高资金使用绩效，是所有涉农项目必须遵循的制度要求。农业技术推广单位应当增强财务风险防控意识，根据农技推广项目特点，查找项目管理风险点，及时建立健全相关制度，强化单位内部控制。