论构建中国特色横向转移支付制度

陈少强 何 妮

一、引言

与纵向转移支付不同，横向转移支付在我国缺乏统一的定义。根据现有文献，笔者将之定义为：地方政府在上级政府的要求或引导下，基于共同的利益诉求，综合考虑多重因素，按照一定的标准而形成的地方政府间的一种财政资金和资源转移行为，是我国现行财政转移支付体系的一种延伸和补充。笔者关注中国特色横向转移支付制度构建问题，主要基于以下几点考量：

(一)实现中国式现代化发展目标的需要

党的二十大提出中国式现代化的五大特征，即中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同富裕的现代化、是人与自然和谐共生的现代化、是走和平发展道路的现代化。研究横向转移支付问题，有助于加快我国实现这一目标。

1.解决发展不平衡问题，实现包容共享发展。

受资源禀赋和传统发展模式的影响，我国经济结构性体制性矛盾突出，发展不平衡、不协调、不可持续，传统发展模式难以为继，一些深层次体制机制问题和利益固化藩篱日益显现。横向转移支付有利于在一定程度上破解我国发展不平衡的难题。从基础条件看，横向转移支付涉及地区多，区域广，背后更是与数千上万个群众的利益息息相关，是在人口规模巨大的背景下的选择，符合我国国情。从内容看，横向转移支付是区域间双向的流动，既可以是资金，也可以是人才、市场拓展机会等要素资源，更利于经济与社会问题的改善。从服务对象来看，横向转移支付体现了尊重人民意愿、以人为本的思想，内容是明确的，对象是具体的，范围较窄，类似于地方专项转移支付，更能满足人民发展需要。从功能看，横向转移支付注重横向的平等，侧重于解决信息不对称下外溢性公共产品的成本问题以及利益不平等问题，更能体现共同富裕的要求。

2.推进生态文明建设，实现人与自然的和谐共生。

生态环境是典型的跨区域公共产品，中西部地区提供了正外部性却牺牲了经济发展机会，使得区域间资源与利益分配严重不均衡。尽管我国已经实施了一些纵向转移支付的补偿政策，但是由于我国幅员辽阔，落后地区间的自身禀赋和发展情况都不尽相同，单一的纵向生态补偿可能无法真正解决落后地区的发展瓶颈，满足其发展需求。另外，生态保护的项目建设需要耗费大量财力物力，仅仅依靠中央财政或上级财政的转移支付，压力和难度都很大的。发展中国特色的横向财政转移支付，才能确保生态文明建设的精准性和持续性。通过对生态供给者形成长效激励机制，对生态受益者形成长效约束机制，改变过去“搭便车”心理，真正解决利益分配失衡的问题，帮助落后地区缓解生态保护与经济发展之间的矛盾，推动构建人与自然和谐共生的现代化。

(二)完善中国财政转移支付制度的需要

1994年实施分税制财政管理体制改革以来，我国转移支付制度的顶层设计、种类和数量、资金管理、绩效管理、透明度等制度一直都在不断建立和健全之中。党的二十大报告也指出要完善财政转移支付体系。笔者梳理了2007年、2016年和2023年财政部部长代表国务院向全国人大常委会所作的有关财政转移支付情况的汇报，发现我国多年来不断完善转移支付制度体系，相关改革工作也取得了明显成效(见表1)。同时也发现，仍有一类问题在财政转移支付改革中并没有有效解决，即中央和地方的事权和支出责任的划分，以及财力与支出责任的匹配。其中，事权和支出责任划分较为困难，在央地之间形成了“拉锯战”，实践中，央地之间事权共享的程度很难“测算”，仅靠纵向转移支付的制度安排难以有效解决外溢性问题。在这种背景下，横向转移支付既可以丰富现行转移支付的种类，又可以通过更多的地方政府主体进一步披露事权划分的信息透明度，并有效解决事权划分的不稳定和不确定的问题。

(三)探索中国特色社会主义财政理论体系的需要

在建设中国特色社会主义背景下，财政学的基础理论之一就是财政的国家治理理论。该理论覆盖了经济与社会发展各个方面，它不是西方财政理论的简单借鉴，远超过财政关于配置与稳定等职能的描述。新时代财政理论有着独特的价值取向，即强调“人民至上”，远不同于西方福利经济学中单纯对于社会福利最大化的追求。更有学者从“创造性转化”新视角切入，解释了新时代中国财政治理理论，认为其是对中国历史理财智慧的时代性转化、马克思主义政治经济学的中国化调适、西方经济学的本土化融合而形成的独特治理体系[1]，但如何从财政的具体方面体现中国特色社会主义要求则是财政理论需要考虑的问题，财政转移支付相关理论中国化则是财政理论中国化的重要体现，有必要从我国特有的背景下看待横向转移支付相关理论问题。

从理论基础来看，西方财政转移支付理论对于我国转移支付实践和理论产生重大影响，我国现行的“一般性转移支付+专项转移支付”的转移支付框架大多基于此进行构建。具体研究视角主要是基于“财政均等化”“地方公共产品供给”以及“政府行为”等分析和评估转移支付带来的影响和效果[2-4]。奥茨(1972)[5]从分权理论来解释横向转移支付的前提条件，认为资源配置由地方政府承担，既促进地方政府间竞争，又能保证居民公共服务的需要。奥尔森(1969)[6]从公共产品外部性视角来解释横向转移支付存在的必要性，布坎南(1965)[7]从横向均衡理论，其他学者[8-10]从财政水平公平均等化理论解释横向转移支付的逻辑思路，即通过地区间财政资源的再分配来实现。一些国家进行了先行探索，如德国实施了立法先行、公式分配、强调均等的横向转移支付制度，为推动东西德统一后区域经济的均衡发展方面发挥了重要作用，被誉为横向转移支付的“德国模式”[11]，加拿大也有类似的横向转移支付实践[12]。总体看来，西方转移支付理论基础大多是外部性和均衡性的原理。

近年来，我国转移支付的研究逐步引起重视。笔者以中国引文数据库(CCD)中的CSSCI期刊为数据源，将“横向转移支付”作为关键词，以2004—2023年作为时间跨度，检索得到文献总数258篇，总被引6 709次，文献篇均引高达25.9次，这主要是受到区域经济发展水平差距和基本公共服务非均等化程度不断扩大的背景下，国家出台了一些政策文件的影响，这也侧面反映出横向转移支付的理论价值。

从理论研究对象来看，我国多从生态补偿[13-15]、对口支援[16-17]、灾难救助[18]、基本公共服务均等化[19]等角度思考横向转移支付问题。生态补偿等往往被认定为横向转移支付的雏形，为未来完善转移支付制度积攒了经验和做法。

从横向转移支付相关文献的实际贡献来看，除了借鉴国外的转移支付经验，我国也有学者结合本国实际提出转移支付的分类标准。正如刘尚希和李敏(2006)[20]对政府间转移分类(1)该文作者所称政府间转移支付是指上级政府对下级政府特别是中央政府对地方政府间的转移支付，不涉及横向转移支付。进行了探讨，认为政府间转移支付除了可分为以均等化为目标的转移支付和解决辖区间外溢性问题的转移支付之外，还可以分为中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付，这种理论学说对于建立共同财政事权转移支付有着重要的价值。不过，这种政府间转移支付分类的观点也有需要进一步完善的地方。以中央委托地方事务引发的转移支付为例，一般认为是地方政府承办某些事权可以提高效率、使信息更加对称等，但这一观点忽视了一个前提，即地方政府是否有与提高效率相关的能力，如相关事务的信息是否匹配、办理相关事务的地方官员的素质和治理水平是否匹配、地方是否有足够的财力相匹配等。如果这些要素不相匹配，即便上级政府给予足够的转移支付资源，也未必能够解决匹配性的问题，地方政府仅仅靠上级政府转移支付未必真正有效。相应地，横向转移支付可能是解决这一问题的有效应对之策。

综上，从现有文献来看，目前有关横向转移支付的研究仍有需要深化的地方：一是横向转移支付存在的价值和依据，以及其在此基础上的性质特点。二是横向转移支付的研究视角。如前所述，现有整体理论和研究逻辑多基于确定性的视角来分析，如认为需求是确定的，根据需求确定供给缺口，由此确定横向转移支付规模；认为事权和支出责任是确定的，由此明确政府的横向转移支付责任；认为标准是确定的，由此确定横向转移支付标准；认为政府间契约关系是确定的，政府间是理性的契约遵守者；等等。而在非公式化、非规范化、非法制化的现实约束下，横向转移支付的外在环境和内在操作都充满不确定性，构建中国特色的横向转移支付制度要充分考虑到各种不确定性的因素。三是中国特色的横向转移支付制度的发展展望，如何在不确定性视角下，既能适应一般性的规律，又能结合国内复杂的形势与挑战的横向转移支付制度，也是理论和实践部门所需认真解决的问题。因此，本文在总结和回顾中国横向转移支付的表现形式、产生机理和性质特点的基础上，着重从深度不确定性的视角分析横向转移支付的问题和挑战，并提出了若干建议。

二、中国特色横向转移支付的主要表现形式

我国横向转移支付的雏形在建国初期就存在，经过多年的演变，主要表现为对口援助、跨区域生态补偿和对口协作等形式。

(一)对口援助

对口支援是一种公共治理制度，本质上是在中国特色社会主义制度下，国家针对区域发展失衡或特定情况下资源供需失衡，通过两个(含)以上公共权力主体进行资源定向跨域配置的特定治理机制[21]。我国对口援助由来已久，20世纪50年代就出现了工厂与公社相互制定规划、签订支援合同的探索实践，后来地方政府之间的对口援助不断涌现(见表2)。从财政的角度来看，伴随着财政资金在地方政府间的财力无偿转移和资源再配置，对口援助资金流动无疑具备横向转移支付的特征。对口援助具有中国独特的“集中力量办大事”、互帮互助的制度特征，在反贫困、促进区域协同发展以及实现共同富裕等方面发挥重要作用。

表2 我国地方政府间对口支援的实践

(二)跨区域生态补偿

“生态补偿”概念是在国家日益重视生态文明建设的背景下提出来的，是为促使受益者向生态产品的提供者支付必要的费用、实现生态服务外部性的内部化、推动地区间均衡发展，是我国对推动生态关系密切但不具有行政隶属关系的地区间建立起的一种横向生态补偿机制。中央层面，出台了长江、黄河全流域横向补偿机制的实施方案，制定了洞庭湖、鄱阳湖、太湖流域生态保护补偿的指导意见；地方层面，2010年新安江流域水环境补偿试点作为全国首个跨省区域水环境补偿试点正式启动，为地区间横向生态补偿机制建设进行突破性探索。之所以选择新安江作为全国首个跨省流域生态保护补偿机制试点，主要因为其有着鲜明的特点及合适的基础条件：一是上下游有共同的利益诉求，对进一步保护新安江有着共同的愿望；二是主要涉及三市(黄山、宣城、杭州)，操作相对简单；三是上下游经济发展差距大，下游有实力对上游的环境保护和治理、社会发展机会成本等给予适当的经济补偿。

从资金池的进口方向看，补偿力度涨幅趋于平缓，由表3可以看出近年来资金池补助金额平均在4亿元左右。具体补偿标准与水质挂钩，补偿模式以政府补偿为主，采取双向补偿、固定补偿总金额模式。2012—2014年第一轮试点中，上下游商定以高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮四项污染物指标和水质稳定系数、指标权重系数构成补偿标准体系P值，中央财政每年出资3亿元，皖浙两省每年分别出资1亿元。年度水质达到考核标准(P≤1)，浙江拨付给安徽1亿元，反之安徽拨付给浙江1亿元，中央财政3亿元全部拨付给安徽。其间每年合计投入5亿，年度水质达到考核标准；2015—2017年第二轮试点中，突出资金补偿标准和水质稳定系数“双提高”，中央出资不变，两省每年出资分别提高至2亿元，每年合计7亿元，水质稳定系数由0.85提高至0.89；2018—2021年第三轮试点中，中央财力退坡，两省每年各出资2亿元，水质考核标准较前两轮更高。

表3 2012—2021年新安江流域生态补偿财政补助资金拨付情况 (单位：亿元)

“新安江模式”成功入选中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例》，鼓舞了其他地区开展流域生态补偿改革。截至2020年年底，福建、四川、广西等 15 个省份参与开展了10个跨省流域生态补偿试点；浙江、江西、四川、陕西、吉林等21个省份建立了行政区内全流域生态补偿机制；陕西、内蒙古、贵州、黑龙江4个省份主要针对辖区内的渭河、清水江、红枫湖、赤水河、乌江、穆棱河和呼兰河等重点流域开展了流域生态补偿[22]；浙江、广西、甘肃、上海、青海等省份的部分地市也自主开展了流域生态补偿。

(三)对口协作

对口协作是地区间基于共同利益而开展的合作。从财政角度看，体现为资金的双向流动，既有相对发达地区对于欠发达地区开展的财政投资，如在南水北调背景下，北京市自2014年向湖北、河南两省水源区投入资金30亿元，实施项目900个(2)数据来源：https：//www.sohu.com/a/363486142_100251611。，也有欠发达地区在发达地区投资设立相关合作项目，推进人才、项目、企业间开展合作和交流，以“飞地产业”为龙头共建一批园区。对口协作也不同于生态补偿，前者合作和协作的意味更重，后者纯粹是基于生态环境收益内部化而开展的一种合作。总体看来，对口协作是一种更为松散型的横向转移支付。

三、中国特色横向转移支付的产生机理和性质特点

我国横向转移支付的产生有深层次的文化基础和经济社会基础，根植于我国独特的历史文化土壤和制度环境，在中国特色社会主义的实践中得到实施和完善，也符合特定历史时期的客观需要。

(一)中国特色横向转移支付的产生机理

1.互助共生是横向转移支付的底层逻辑。

从文化层面看，互助共生的思想和情怀一直深深根植于我国传统文化中，又随着时代变迁不断地被赋予新的价值，如从“治国、平天下”到“天下兴亡，匹夫有责”再到“实现中华民族伟大复兴”的家国情怀，习近平新时代社会主义思想更是丰富了其内涵，“国家好，民族好，大家才会好”，“把爱家和爱国统一起来”，表明不管是国家与地区还是民族与个人都是一种紧密相连的关系。建立在这种文化基础上的执政理念也日益凸显：一是区域协同发展战略。在发挥比较优势的基础上寻找各自的特色定位，通过区域间的协作来实现基础公共服务水平、基础设施条件、人民基本生活保障的均等。二是脱贫攻坚战略。发挥了地区间的帮扶联动，将资金和资源整合后不断流向贫困落后地区，体现了地区间交流合作日益频繁的趋势。三是共同富裕战略。从革命时期的“耕者有其田”到新中国时期三大改造，从全面推行公有制经济和人民公社制度，再到改革开放初期“先富带后富、最终到共同富裕的实现”。可以看出在国家治理的历史传承下，中国式财政治理的关键便是政府间、区域间以及城乡间的财政资源分配问题。这些战略下全民族对互助共生的家国思想形成了强烈的文化认同感，这为横向转移支付的发展铺垫了牢固的文化基础。

2.比较优势是横向转移支付的中层逻辑。

从全球来看，财政转移支付以纵向转移支付为主，这种制度安排便于体现财力、事权和支出责任的匹配，同时通过上级政府的纵向转移支付，提高转移支付的执行效率。但是横向转移支付也有其比较优势：一是便于实现收益内部化。例如一些生态转移支付的效益是全国性的，需要通过中央转移支付来解决，而有一些项目如流域，其效益则是带有较强的区域性，可以通过横向转移支付或别的方式解决[23]。二是较好解决信息不对称。与纵向转移支付相比，横向转移支付可以发挥地方政府间信息披露充足，彼此相互谅解等方面的优势，较好地解决纵向转移支付不能解决的信息不对称问题。三是体现较好的灵活性。横向转移支付不同于纵向转移支付中的专项转移支付，其资金用途和支持方向可以随着形势的变化而实时调整协作的重点。

3.高质量发展是横向转移支付的顶层逻辑。

从根本意义上讲，横向转移支付要服务和服从于国家高质量发展目标。从国家层面看，如前所述，横向转移支付有利于解决发展不平衡不充分的矛盾。从地区层面看，横向转移支付有利于实现地区互利共赢。我国横向转移支付产生的土壤，除了基于中央或者上级政府“父爱主义”的权威引导之外，地方政府之间还有合作共赢的内生动力。如前所述，除了横向帮扶之外，地方政府之间还通过合作的方式，以市场化或者准市场化的方式(如签署战略合作框架或者协议、对赌协议等)来解决共同面对的问题，这些问题包括但不限于：上下游流域的地方政府通过签署水质达标协议，建立跨省或者省内市县区之间的上下游横向生态补偿制度。财政正是在这种国家治理理念的指导之下，发挥着国家治理的基础和重要支柱的作用。

(二)中国特色横向转移支付的性质特点

1.导向性。

与纵向转移支付相同，中国特色横向转移支付也体现了上级政府的政策意图，无论是对口援助，还是跨区域生态补偿和对口协作，都体现了国家意志。当然，横向转移支付的导向性与纵向转移支付有所不同，前者更多体现国家战略和政策层面的导向性，上级政府更多的是给下级政府各种形式的指导和协调，至于具体的操作层面，如横向转移支付的规模、结构、资金管理和使用、绩效考核，则更多地由当事主体(地方政府间)来解决，而后者更多体现上级政府的强制性要求，如规定资金使用用途等。从这个意义上讲，中国特色横向转移支付既体现政策导向性，又体现出一定的灵活性，因而是中国现行财政转移支付体系的有益补充。

2.匹配性。

中国特色横向转移支付之所以在体现政策导向性的同时体现出一定的灵活性，在于地方政府之间在实施横向转移支付时更加注重匹配性，包括但不限于治理能力匹配、财政能力匹配、信息处理能力匹配、技术路径匹配等。只有尽可能通过实现多方面匹配，横向转移支付才能识别和解决双方的共同利益诉求，解决双方的诉求、痛点和难点，在提升公共服务均等化的同时提升公共服务提供的效率和效益。

3.合作性。

中国特色横向转移支付的第三个特点是地方政府间的合作特征。纵向转移支付是上级政府对下级政府的财政资源转移，更多的是体现上级政府的调控意图，下级政府一般只能服从上级政府的要求。而横向转移支付能够付诸实施的重要前提条件，则是地方政府之间要有足够的互信。这种互信不仅仅是政治信任，也包括在经济互利、生态环境保护、共同富裕等方面地方政府间亟待开展合作。除此之外，地方政府间在横向转移支付的具体操作层面，如资金的规模和结构、管理制度、责任边界也需要合作，以防控横向转移支付中的种种风险，实现横向转移支付的可持续。

四、横向转移支付面临多方面挑战，目前只能作为非正式的财政制度安排

从上述分析可以看出，我国横向转移支付制度有其存在的合理性，但当前目标、主客体、标准、责任划分等均未完善，缺乏统筹性指导。本文将从深度不确定性视角分析我国横向转移支付面临的难点与挑战，尤其是存在的理论障碍和现实障碍。

(一)深度不确定性的理论介绍

Knight(1921)[24]将不确定性定义为“未知事物中不可估算和不可控制的部分”，并与风险做了区分，定义风险为“未知事物中可估算并可控的部分”，是一种相对低程度的，可用各种结果及其发生概率量化的不确定性。Lampert等(2003)[25]认为深度不确定性指决策者不认同适应对策所产生的后果(排除模型模拟的影响)或者对未来事件发生的可能性持有异议，反映在既有知识、对策权衡以及决策制定等环节，于是产生了内涵更深的深度不确定性，胡笑旋和陈意(2015)[26]指出深度不确定性包括情景不确定性、决策后果不确定性和决策方案不确定性。Marchau等(2019)[27]进一步讨论了不同等级的不确定性：(1)单一确定性；(2)单一随机性；(3)多场景随机性；(4)深度不确定性。

相应地，需要用深度不确定性下的决策规划(Decision Making Under Deep Uncertainty，DMDU)方法，其思想在于尽可能考虑更多不确定性因素，设想更多未来可能出现的场景，最终寻找到稳健、动态、适应性的决策规划路径[27]。深度不确定性决策理论目前较多应用于气候变化、自然灾害及生态环境等领域的风险管理[28-30]，近年来也用于与气候变化相关的投资决策[31][32]和产业决策[33]。

(二)深度不确定性分析横向转移支付的现实考量

从大的时代背景来看，当前世界百年未有之大变局加速演进，制度与政策、法制化水平、经济发展水平、科学技术进步、生态环境发展等都会影响财政体制和财政转移支付改革。这个过程是逐渐复杂和深度不确定的，不管是实践还是理论都面临挑战，因此需要采用新的研究视角去思考。

图1 深度不确定性及其解决方案分析模型

其次，从横向转移支付本身来看，用深度不确定性工具分析也比较合适。毕竟，横向转移支付一是涉及利益主体多，中央政府、支援省份、接受省份都要考虑其中，二是涉及领域广，包括政治、经济、社会、生态等各个方面，三是环节众多且存在信息不对称，援助对象的选择、帮扶的方式、资金的标准、管理监督等各个方面都需要考虑其中，在这些决策中都存在不可估量和难以控制的部分，因而可以用深度不确定性理论展开讨论。这也解释了为什么要从深度不确定性的角度来分析我国横向转移支付的问题。总之，横向转移支付带有深度不确定性属性。

(三)深度不确定性下的横向转移支付

在多种深度不确定性背景下，横向转移支付也面临着诸多调整。

1.总体定位的不确定性。

一是性质定位的不确定性。我国学术界一般倾向于将对口支援和流域横向生态补偿定位为横向转移支付，但现有法律法规并没有对此作出明确规定。例如，《预算法》第十六条规定，财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。财政部刘昆部长也把财政转移支付定义为：上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，主要用于解决地区财政不平衡问题，推进地区间基本公共服务均等化，是政府实现调控目标的重要政策工具[34]。也就是说，我国现有的转移支付其实就是纵向转移支付，并没有横向转移支付的明确说法。另一方面，《预算法》第三十九条指出，中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业，这又为横向转移支付提供了制度空间，地方政府之间的大量财政资金往来事实上就是横向转移支付。我国现行制度规定和实际做法口径不一致，给横向转移支付制度构建和实施带来很大的不确定性。

二是功能定位的不确定性。从横向转移支付的相关实践看，不同的横向转移支付的目标又各有侧重。例如，对口支援是为了促进欠发达地区的经济发展和社会服务水平的提升，维护民族团结，促进社会稳定，而流域上下游生态补偿则是为了保护资源和环境，补偿上游企业和居民保护生态环境的成本。从现有横向转移支付的有关文献中，我国横向转移支付的目标定位究竟是什么，并没有给出明确答案。换言之，与纵向转移支付相比，我国横向转移支付究竟要解决什么问题，应在哪些领域发挥作用，应遵循什么原则，支付资金的标准应如何确定，地方政府间的责任边界如何界定等问题(3)这种现象在沿黄9省跨区域流域生态补偿中得到较好诠释，黄河中下游地区一般有跨省的流域补偿协议，上游地区有的有，有的没有，多数有协议的省份一般对应资金安排，但也有的省份如青海与周边地区(四川和甘肃)则没有签署相应的协议。这背后反映出我国横向转移支付体系建设中就地方政府的责任、上下级政府的权利义务关系仍没有有效理清。，业界目前并没有给出清晰答案。由于缺乏清晰的总体目标和总体思路，横向转移支付在实践中难以操作执行。

2.合作意愿的不确定性。

横向转移支付能否有效实施，还取决于地方政府间是否真正有效合作。从我国现有的情况来看，在“晋升锦标赛”模式下，地方官员往往追求本地区利益最大化，而对于将本地财力转移到其他地区的行为缺乏足够的动力和兴趣，即所谓“肥水不流外人田”。近年来受国际经济贸易格局变化、人口老龄化、产业外移、债务风险防控、疫情等多重因素叠加的影响，一些地方包括发达地区财政状况也普遍吃紧，实施横向转移支付的积极性不高。即便有些地区(如下游地区)希望开展诸如跨区域流域生态补偿，但上游地区又以下游地区资金不到位、资金管理僵化或者考核指标过严对上游地区约束力度过大而不愿意合作。

横向转移支付能否有效实施，从辖区居民的偏好来看，如果能够免费搭其他地区的便车，考虑到自身的负担，本地居民能否投票同意向其他地区进行横向转移支付。

总之，地区之间的这种利益冲突和价值多元化，使得横向转移支付执行起来面临多重不确定性，容易形成“抗解性问题”(4)有关“抗解性”问题的更多讨论，参见吴淼和邵欣(2016)[35]的研究。。

3.制度约束的不确定性。

从实际操作来看，地方政府间存在机会主义和道德风险，导致横向转移支付约束不力，实施与预期存在差距。

一是对于资金转出方的地方政府而言，更多考虑的是完成政治目标和资金拨付程序，至于资金受让方是否按照规定使用转移支付资金，则关注不够。据了解，在粤桂扶贫协作过程中，根据有关资金管理办法规定，广东帮扶广西扶贫协作资金应当是通过广东各级财政国库转账到广西省级财政，再由广西省级财政下达至相关市县，而在实际执行过程中则是点对点的拨付，导致帮扶资金无法得到有效监督管理[36]。

二是对于资金转入方的地方政府而言，倾向于认为与纵向转移支付资金相比，横向转移支付资金的约束力不会太强，地方政府作为资金收入来源方和受益者，有可能将横向转移支付资金作为“唐僧肉”，资金管理的规范性和透明度也会受到较大影响[37]。

4.财会监督的不确定性。

由于《预算法》将财政转移支付定位为纵向转移支付，各级人民代表大会往往重视对转移支付资金的监督，而对具有横向转移支付性质的财政资金未能给予充分的重视。类似地，中央财政监管机构也认为，这是地方转移支付资金，也不将其纳入财会监管范畴。对于资金输出方的地方政府而言，也没有很大动力去监督资金的拨付和使用等，对于受让方的地方政府而言，更是缺乏自我监督和约束的动力。

(四)横向转移支付面临难点的案例分析

本文以新安江流域横向生态补偿为例，说明深度不确定性对于横向转移支付的影响，并简要展示不确定性下横向转移支付的发展趋势。

1.新安江流域横向生态补偿改革探索的深度不确定性。

新安江流域生态补偿开启了全国流域生态补偿的先河，也取得了显著成效。但也要清醒地看到，新安江流域生态补偿试点过程中也面临诸多深度不确定性，导致皖浙两地感到持续推进新安江-千岛湖上下游流域生态补偿仍面临不少困难。

(1)决策情景的不确定性。

新安江流域生态补偿试点是由财政部和原环境保护部共同推进，中央和皖浙两省共同出资，但中央财政资金从第三轮开始退坡，退坡后的跨省生态补偿几乎陷入停滞，特别是在三轮试点结束后，随着中央部门的逐步退坡，上下游共同面临着就深化流域生态补偿改革方面意见不统一时如何协调的问题。由于缺乏权威的中央政府部门协调，皖浙两地普遍感到自主协商效率低，甚至不知所措，这种决策前景的变化，给皖浙两地深入推进流域生态补偿带来困境。

(2)决策方案的不确定性。

在新一轮流域生态补偿谈判过程中，皖浙两省就决策方案存在不同看法，上游地区认为现有流域生态补偿制度有几个方面的不合理之处：一是补偿对象不合理，水量未纳入考核及补偿范围。现行制度只考核水质不考核水量，上游地区每年为下游输送约70亿立方米的优质水源未纳入考核及补偿范围。二是补偿标准的不合理，水环境标准提高带来治理成本提升。水质考核标准每一轮都不断提高，第二轮比第一轮提高了7%，第三轮又比第二轮提高了3%，环境标准的提升大大增加了环境治理成本，导致上游地区不堪重负。三是上游水环境保护的机会成本未被充分纳入补偿范围。上游地区除承担本地区环境污染治理责任之外，还被动承担着下游地区造成环境污染的治理责任。例如，下游地区为保障杭州市供水而提高千岛湖水位达5米左右，导致水质变差，增加了上游水环境治理成本，由此带来上游地区因水位提高造成的生态移民搬迁等社会问题，而这些成本也将由上游承担。而下游地区则认为，根据国家的要求，水生态和水环境质量只能变好、不能变差，下游地区根据水质达标情况予以转移支付符合市场契约精神，更何况下游地区自身水环境保护的压力也很大。由于上下游给出的绩效考核和评价方案存在差异，各自方案的难易程度和经济社会效益难以准确量化，增大了最终决策方案最终确定的难度。

(3)决策后果的不确定性。

决策后果依赖决策情景和决策方案，同一决策方案在不同决策情景下的实施效果差异很大，且即使在给定的情景下，决策后果也因决策方案的执行而有不同的结果。在新安江流域生态补偿改革探索中，补偿资金是否充足，是否到位，到位的补偿资金使用效果如何，当地企业和居民是否满意，相关主体的可获得感是否增强等问题，这些都影响决策的后果的不确定性。

2.新安江流域生态补偿的最新动态。

2023年6月初，杭州市和黄山市共同出台了《新安江流域水生态环境共同保护规划》，提出了新的目标要求：力争到2027年新安江-千岛湖流域将基本形成一体化生态保护与协同发展新格局，具体范围为新安江全流域11 452.5平方公里，提出上下游地区将统筹水资源、水生态、水环境、水安全、水文化，建立新安江流域水生态环境共同保护指标体系(5)数据来源：https：//www.ah.gov.cn/zwyw/ztzl/zysthjbhdchtk/dfxd/564240061.html。。与此同时，浙皖两省人民政府共同签署了《共同建设新安江-千岛湖生态保护补偿样板区协议》，对补偿标准、补偿理念、补偿方式、补偿范围等方面实现了提档升级，提出2023年补偿资金总盘增至10亿元，从2024年开始，资金总额在10亿元基础上参照浙皖两省年度GDP增速，建立逐年增长机制。同时，样板区补偿范围扩大至安徽省黄山市、宣城市全境，浙江省杭州市、嘉兴市全境。这标志着新安江-千岛湖流域生态补偿进入升级版，考核目标将由原先的水质扩大为水资源、水生态、水环境、水安全、水文化等多个维度，随着资金投入的不断增加，横向转移支付制度体系也将逐步完善。

五、发展中国特色横向转移支付的若干建议

思路上看，转移支付形式的选择首先取决于要实现的目标，且面对多种形式的转移支付，必须将其视为一个系统来评估总体影响，不能割裂开来。多数学者主张中国应建立横向转移支付，提出将相对富裕地区的资金和资源转移至落后地区，以达到财力和公共服务水平基本一致的目标，有学者将其凝练为“削峰填谷”构想[38]，具体做法主要是借鉴德国的经验，以及基于我国人口众多、地区发展不平衡等基本国情，就援助对象、资金额度(例如通过测量财力指数与平衡指数来确定援助对象以及资金额度[37])、执行范围等测算出横向转移支付的规模和幅度。

我国横向转移支付的发展不同于西方国家，有着独有的发展沿革和特征，如何讲好中国自己的故事，在过去的研究中并未加以突出。横向转移支付涉及面广，不确定性因素多。在分析问题时，尽可能把复杂因素考虑其中，把“简单问题复杂化”，引申出一系列可能存在的不确定因素。而在解决问题时，则要在坚持系统思维的方式基础上，找准主要因素，精准应对，把“复杂的问题简单化”，防止将横向转移支付的“抗解性”问题变为“无解”。这种“简单化”不是就事论事，而是抓住实质性的因素和变量以及发生的概率，系统推进、精准施策。

(一)在总体设计层面，以问题导向，对象范围不宜太宽

针对具体的问题，以生态环境保护、反贫困或者某一类社会事业的发展为主题，范围不宜太宽，主要是考虑以下几个方面的问题：一是延续横向转移支付实践。尊重横向转移支付的历史传承，继续基于问题导向便于确保发展方向的连续性和稳定性，避免因重起炉灶造成“决策方案的不确定性”和“决策后果的不确定性”给横向转移支付发展带来不确定性。二是保持财政体制的稳定性。现有《预算法》对中央和省一级的财政体制已有明确规定，省以下财政体制也在逐步改革中，在这种背景下我国没有必要另起炉灶建立大规模横向转移支付制度，以避免新的横向转移支付制度冲击现有财政体制和各级财政收支格局，影响各级财政的稳定性。

在空间层面，横向转移支付可不局限于邻近省份，可以借鉴南水北调生态补偿的案例，以目标和功能导向为主，只要目标或利益达成一致即可。

(二)在执行层面，建立上级政府牵头和地方政府协调的组织架构

鉴于“决策情景的不确定性”对于横向转移支付不确定性的重大影响，建议横向转移支付建设要充分发挥上级政府特别是中央政府的作用，这是适应中国国情的一种“威权型策略”。上级政府的职责体现为：一是规则设计。上级政府特别是中央政府应牵头具体横向转移支付的总体设计工作，对横向转移支付资金的支付标准、支付规模、资金结构、资金用途、资金监控、支付进度等进行规定，指导地方政府在补偿依据、补偿标准、指标权重、考核周期等方面完善补偿机制，形成中央和地方政府之间、地区间互利共赢的局面。二是督导执行。根据已出台的相关领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案，上级政府督促下级政府履行横向转移支付协议，完善地方政府间横向转移支付的权利与义务对称机制。鼓励上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿，调动市场主体参与生态补偿的积极性，推动形成市场化多元化的生态补偿机制，实现高质量发展。三是出资责任。根据地区间发展不平衡的现实，上级政府特别是中央政府要承担一定的出资责任，以调动下级政府间的积极性。例如，可考虑中央财政和沿黄九省共同出资成立黄河流域生态补偿基金，财力不足的省份(如黄河上游地区)间签署的跨区域流域生态补偿协议，可以从这个生态补偿基金池中获得资金来源。四是协调责任，搭建平台。协调地方政府开展资金、产业、人才等多种补偿，调动市场主体参与的积极性，推动形成市场化多元化的补偿机制，实现地区间高质量发展。

在上级政府的监督协调下，地方政府间就双方共同关心的事项通过谈判合作而达成协议，这是一种“合作型的策略”。通过这种策略，地方政府间逐步完善横向转移支付，明确双方的职责范围、资金拨付流程、具体标准、资金使用等(6)横向转移支付资金虽然主要就某一领域展开，但横向转移支付资金的使用范围可适当扩大，建议在制度实施中可赋予被转移支付地区一定的自主权。。地方政府间基于在实践中发现的资金管理等方面的问题，也可及时沟通，自主协商有关横向转移支付的操作细节。

(三)在制度评估层面，建立资金的规范使用机制

为缓解和避免横向转移支付资金的“软约束”和“道德风险”问题，建议在制度层面明确横向转移支付的监督流程、明确资金使用计划和监督管理责任，细化相关方的责任，强化相关审计，必要时允许资金支出方派员进行财会监督。此外，还应定期评估转移支付运行情况，根据评估结果和经济社会发展情况对转移支付拨款公式和某些参数进行微调。

(四)在制度保障层面，完善规范相关政策与文件

在横向转移支付面临上述不确定性的前提下，修改《预算法》并正式增加横向转移支付的做法不现实，但可以在规范层面上做文章，即中央政府通过发布有关横向转移支付的规章或者通知的形式，明确横向转移支付的目标定位、内涵外延、适用条件、核算标准、数据统计和分析、资金分配、拨付流程、监督机制、绩效评估等内容，稳定各方预期，实现横向转移支付的法治化、规范化和数字化。