公立医院内部财会监督体系构建研究

赵敏

（北京市和平里医院 北京 100013）

一、引言

十九届中央纪委四次全会将财会监督纳入以党内监督为主导的党和国家监督体系之中，与行政监督、司法监督、审计监督、统计监督等共同协调发挥治理效能。2023 年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督，并从构建财务监督体系、健全工作机制等方面，搭建了新时期财会监督体系，对财会监督提出了新要求。

目前，我国的公立医院仍存在预算管理松弛、违规使用财政资金、债务风险偏高、财务舞弊频发、会计信息失真等问题，亟待强化财会监督和治理，亟须建立和完善内部财会监督体系。因此，在加强公立医院财会监督效能、促进公立医院高质量发展的背景下，基于公立医院治理的微观视角，深入探讨公立医院内部财会监督的定位和目标，研究分析内部财会监督体系可能的构成部分及其相互关系，探索构建公立医院的内部财会监督体系，对保障公立医院建立现代化治理体系，落实各项财经法律法规制度，优化内部资源配置，预防和惩治腐败，有效化解医院运行风险，提高管理效率，最终实现公益性医疗服务目标，具有重要的理论和现实意义。

二、公立医院内部财会监督的定位及目标

（一）内部财会监督是现代化医院治理体系重要的组成部分。公立医院的基本支出，如基础建设、医疗设备购置、人员支出、科研教学支出等均出自国家的财政预算拨款，国家是公立医院的出资方、所有者，公立医院实行的是党委统一领导下的院长负责制。因此，在这种所有权和经营权分离的治理方式下，国家需要依靠和运用财会监督来对公立医院落实国家重大决策部署、财政资金的规范使用、国有资产的安全完整、会计信息真实可靠等方面进行监督、检查、评价，以确保国家对公立医院管理目标的实现。对医院而言，强有力的内部财会监督体系能促进医院的良性发展，保障党和国家的方针政策法律法规的落实落地，合理高效地使用财政资金向社会提供公共医疗服务，保持公立医院的公益性，实现公立医院的以患者为中心的公益性目标。

（二）内部财会监督是推进医院高质量发展和提升医院价值的坚实保障。2021年6月，国务院办公厅印发了《关于推动公立医院高质量发展的意见》，明确了力争在五年内实现以人民健康为中心，以建立健全现代医院管理制度为目标，推动公立医院构建高质量发展体系的新要求。在这个过程中，财会监督通过对医院财政、财务、会计活动全过程、全方位、全流程的监督为提升医院高质量发展新效能保驾护航。围绕高质量发展要求，公立医院应当完整、准确、全面贯彻医院新发展理念，服务构建新发展格局，推动医院“监督+服务”的治理体系建设，突出财会监督在治理体系中的支撑作用，发挥服务战略、提升价值、防控风险的功能作用，以预算绩效管理和内部控制为抓手，以会计信息与财务管理为手段，加快构建高质量财会监督体系，保障医院健康运营和可持续发展，赋能公立医院全面高质量发展和价值提升。

（三）内部财会监督是约束权力运行、预防和惩治腐败的有效手段。医疗行业专业性强，外部监督难度大，在采购、支出、资产、医疗、基建等领域容易产生违法违纪行为，主要集中在利用职务之便在药品、耗材、医疗器械的采购等环节收受贿赂为他人谋取利益。由于临床诊疗技术的特殊性，经常需要临时采购耗材，临采的耗材较少执行可行性分析和招标遴选流程；药品虽然取消了加成，但对同一药品不同供应商的选择权往往给财务舞弊行为提供了便利。这些行为的背后，实质上是脱离监管体系后权力的滥用。因此，必须强化监督制约的力度、严格财经纪律的执行、扎紧制度笼子。新时代下的财会监督要积极转变监督理念，由“事后”监督逐步向“事中”“事前”监督转变，将财会监督贯穿于事业单位各项经济事务的预算、核算等全过程，及时发现不合法、不合规、不合理的经济业务及线索。

（四）内部财会监督是公立医院监督体系协同监督的基石。除了财会监督，在医院的监督体系中，还有纪检监督、审计监督、社会监督、公立医院绩效考核、医保飞行检查等，监督种类繁多，涉及医院的方方面面。每项监督虽然都各自对其监督目标负责，但都离不开财会监督这个基石，财会监督为其他监督提供数据的支撑，在医院的监督体系中发挥着基础性的作用，财会监督以财政、财务、会计信息为媒介，来搭建各监督体系协同的平台，形成监督的合力，促进监督结果的应用，提升监督的效力。以财会监督为基础建立监督信息共享、监督案件共商、长效管控共建机制，统筹构建相互配合、相互协调、互为补充、互相促进的医院监督体系，以推进医院治理和治理能力的现代化，保障医院的良性运转。

三、新时期公立医院内部财会监督体系的新内涵

《意见》提出，到2025年我国要构建起财政部门主责监督、有关部门依责监督、各单位内部监督、相关中介机构执业监督、行业协会自律监督的财会监督体系。这表明我国新时代财会监督工作被赋予了新的监督内涵，站在了新的历史起点，承载着新的历史使命。对于公立医院而言，构建内部财会监督体系，首先要对监督主体、监督客体、监督内容、监督方法等基本要素做出清晰界定。

（一）监督主体：权威高效的监督主体。监督主体即监督行为的具体实施者，指任何有权对财政、财务、会计活动施加影响的机构或人员。新时代赋予了财会监督丰富的内涵，《会计法》明确了财会监督体系“三位一体”的主体监督，即行政监督、内部监督、外部监督。对于医院而言，行政监督主体是财政部门，内部监督主体是医院内部承担财务监督职责的部门，外部监督主体是第三方审计和评估机构。

目前，大多数公立医院的财会监督以上级主管部门财会检查、评价和中介机构年度收支及经济责任审计为主，并未建立自身的财会监督体系，领导决策层对财会监督的认识程度和重视程度也有待加强，认为财会监督是财务部门的事情，且很多公立医院虽然设置总会计师但并未进入领导班子，未能发挥内部财会监督的主导作用，因此，医院财会监督体系的建立首先必须明确主体责任，建立财会监督的长效机制。

首先，公立医院应建立在党委统一领导下的专项工作组作为内部财会监督的主责部门；其次，医院党委要发挥在财会监督工作中的领导作用；再次，医院的主要负责人是财会监督工作的首要负责人，对内部财会监督体系的建立健全和高效运转负责；最后，医院要明确内部财会监督的职能部门，负责本单位具体财会监督工作，包括组织编制年度财会监督工作计划并实施，推动财会监督信息化建设，编写监督报告，监督人员安排与培养等。

（二）监督客体：由点到面的财会监督对象。监督客体即监督的对象，包括单位或个人的经济业务、财务收支、财务活动、财会信息和内部控制等。《意见》指出了新时期财会监督的对象是预算管理、国有资产管理、政府采购、财务管理、内部控制、会计行为以及注册会计师、资产评估和代理记账行业职业质量的监督。

财会监督贯穿于医院经济活动全过程。具体来说，医院内部财会监督的客体包含以下方面：（1）医院的预算及绩效管理，包括预算的编制、执行、调整、绩效等全过程管理；（2）医院的资产管理，包括药品、耗材、设备等资产的采购、使用、处置全生命周期管理；（3）医院的政府采购管理，包括政府采购政策的执行，招投标管理、合同管理等；（4）医院的会计行为，包括会计核算和会计资料、会计报告、会计信息的生成和使用；（5）医院的财务管理，包括财务活动、财务关系、财务资源配置和财务效率；（6）医院的内部控制，包括内部控制系统的建立、实施过程、实施效果的评价。

（三）监督内容：全面覆盖的财会监督内容。财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督，因此财会监督的内容主要包含财政、财务和会计活动，三项监督的内容各有侧重。对公立医院而言，对财政的监督主要是对医院财税法规、财经法律政策的执行情况和预算管理中特定事项（如预算一体化、政府采购、医保政策等）的监督；而对财务的监督主要是指对医院的财务收支情况、资金管理、资产管理、内控政策实施情况的监督；对会计活动的监督则主要是监督医院的会计行为，会计信息和报告的质量。

（四）监督方法：动静结合的财会监督方法。医院实施内部财会监督的方法包括审核、核查、检查、监控、督导、调研、评价等，其中以审核、核查、检查为主，调研和评价为辅。在监督方式上，采用日常监督与专项监督相结合的方式，日常监督是对单位常规活动和人员进行例行监督，落实到每件事和每个人，按照规章制度进行监督，专项监督是针对不同监督对象的特点，对重要项目进行深入的、有针对性的监督。同时，对监督的内容进行事前、事中、事后的全过程、全方位的动态监督和反馈，发现问题及时纠正。

四、构建新时期公立医院内部财会监督体系

新时期公立医院的内部财会监督体系，应把党的政治引领功能贯穿到医院财会监督工作的全过程和各个方面，充分发挥党建引领作用，建立起在党委统一领导下的全面覆盖、统一高效的监督体系，确保党和国家重大决策部署有效贯彻落实。

（一）组织架构：建立健全医院内部财会监督的组织体系。在组织架构方面，医院应成立在党委统一领导下的内部财会监督工作组。医院党委对财务监督进行统一领导，院长是本单位财会监督工作第一责任人，对财会监督资料的真实性、完整性负责。财会监督工作组的工作内容、工作机制、方案、结果报告、整改跟踪反馈、人员设置等纳入医院“三重一大”决策内容之中，由党委会议审议通过后实施。财会监督工作组的职责是保障党和国家的重大决策部署落实到位，各项财经法律法规规范执行，重点任务有效推进，经济运营安全合规，医院健康和可持续发展。由党委授权总会计师或财务分管院长牵头统筹安排和组织协调财会监督工作。医院财务部门作为财会监督工作的归口管理部门，负责财会监督工作组的各项具体工作。其他职能及临床业务科室作为财会监督工作组的成员，配合财务部门开展财会监督工作。

（二）目标定位：厘清健全医院内部财会监督的目标。在目标定位方面，财会监督体系应实现内部监督、外部监督、行政监督“三位一体”。内部财会监督，应针对各项监督客体的目标而有所侧重。

针对医院的预算及绩效管理：目的是建立“标准科学、规范透明、约束有力”的预算管理体系和“花钱必问效，无效必问责”的绩效评价体系，保证财政资金的使用效益和效果。所依据的法律法规制度有《预算法》《预算法实施条例》《公立医院全面预算管理制度实施办法》等。

针对资产管理：目的是保证医院所拥有的国有资产的安全、完整和使用效率。所遵循的是《行政事业性国有资产管理条例》以及医院内部的《固定资产管理制度》《无形资产管理制度》等制度。

针对政府采购管理：目的是规范医院的采购行为，使医院的采购更加合法和阳光。依据的是《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购需求管理办法》《政府采购框架协议采购管理办法》《招标投标法》等法律法规。

针对财务管理：目的是通过对医院运营活动中的资金流、收支情况、资产及负债情况、业务活动等的监测分析来提升医院的治理能力，防范风险，保障医院公益性的运营目标得以实现。依据的是《事业单位财务通则》和单位内部的《财务管理制度》等制度。财务管理的监督数据及资料既来源于财务部门，也来源于非财务部门。

针对会计管理：目的是保证会计信息的质量，即会计信息真实、完整、有效。依据的是《政府会计准则》《政府会计制度》《事业单位成本核算指引》等准则制度。

针对内部控制：内部监督本身就是内部控制的构成要素之一，是保证医院内部控制体系有效运行和逐步完善的重要措施，目的是通过对内部控制运行情况实施必要的监督检查，发现问题和不足，从而完善内部控制，提高内部控制的有效性。依据的是《审计法》《公立医院内部控制管理办法》等法规。

（三）工作机制：完善医院内部财会监督制度及工作机制。医院应建立内部财会监督工作制度，对财会监督体系的组织构成、监督内容、报告方式、结果反馈及应用等在制度中予以明确。具体而言，财会监督工作机制应聚焦各项财经规章制度的规范执行，服务于医院的管理，保障医院治理目标的实现。

首先，由归口管理部门负责梳理财经法律法规等规范性文件的具体要求，形成工作指引，并对财务部门及相关职能、临床科室进行宣讲。

其次，内部财会监督工作应结合医院内部控制建设，采用日常监督和专项监督相结合的方式，以风险为导向，精准施策。其中，日常监督突出“自查”，由相关职能、业务科室负责，结合内控管理流程，对监督对象进行事前审核、动态监控、跟踪问效，对运行中发生的偏差、错误进行预警提示、并依法依规及时纠正，日常监督应根据医院财会监督工作组的要求定期出具自查报告上报；专项监督突出“检查”，通过工作组成立专项小组，抽调专业人员，针对内控管理中发现的高风险问题、财政或上级主管部门布置的专项工作、其他线索发现的重大问题进行专项检查，除突击检查外，应编制年度监督检查计划，明确检查、核查的具体项目，年度计划可根据实际情况和需要进行调整。

最后，对监督事项实行事前预防、事中纠偏、事后评价的闭环监督流程，从而优化和提升医院的治理能力和风险防范能力，推动医院财会监督工作提质增效。通过全面预算管理和项目的可行性分析实现事前监督，运用会计稽核、核算和资产盘点等工作的监督特性进行事中监督，由项目绩效评价、决算报告、财务报告、内控评价报告等进行事后监督。

（四）协同机制：加强与纪检监督、审计监督的协同联动。《意见》指出财会监督工作要坚持党的领导，发挥政治优势。对于内部而言：在党委统一领导下的财会监督体系可与其他监督体系形成合力，实现信息互通、协同监督。在新形势下，党委可以根据总体监督目标对医院内的纪检监督、财会监督、内部审计、外部审计等各项监督工作进行统筹安排，分工协作，从而减少相互间重复检查工作，降低监督成本，提高医院整体监督效率和效果。对于外部而言：财会监督与内部审计、外部审计之间有许多共通之处，财会监督为内部审计和外部审计提供基础数据和信息支撑，三者之间较容易打破监督专业壁垒，实现信息有效互通、相互协作，应通过不断优化协同组织管理，注重监督计划的沟通、监督过程的合作、监督信息的共享，协同推动问题整改与专业管理效能提升，实现齐抓共管、优势互补，有效整合监督资源。

（五）结果运用：推进医院内部财会监督结果的应用。应充分运用财会监督结果来提升医院的治理水平。针对发现的问题，分析产生偏差的原因，将整改的措施对应到相应的流程和环节，运用到事前监督中，举一反三，防止问题的重复出现。财会监督不是管死整个经济业务活动，在监管的过程中应将业务与监督融合，发现执行过程的痛点和难点，优化和创新监督方式和方法，使监督结果更好地应用于改善和规范业务流程。加强对监督结果在医院全面预算管理中的应用，把监督结果及评价作为预算资金安排的参考依据。应将监督结果告知监督对象，促使监督对象改进管理的措施，提高资金使用效益，规范财务管理、资产管理。将监督评价结果应用到绩效考核体系、干部评价、经济责任审计中，对违法违规行为依法追究责任，压实主体责任，维护财会监督的权威性和严肃性。