黑龙江省冰雪公共体育服务体系SWOT 分析及“十四五”时期优化对策

成 皓，胡 萍，吴 菲，祝 威，宋宇虹

（1.哈尔滨体育学院 研究生院，黑龙江 哈尔滨 150008；2.哈尔滨体育学院 国际交流合作处，黑龙江哈尔滨 150008；3.哈尔滨体育学院 体育教育训练学院，黑龙江 哈尔滨 150008；4.哈尔滨体育学院 民族传统体育学院，黑龙江 哈尔滨 150008）

1 引言

2022年，中共中央与国务院印发了《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，其中提出的“更高水平”并非是浅层次的“高水平”含义，而是涵盖了“更高”的发展标准和过程目标，“水平”则体现了发展的性质，从量变的累积到质变的跨越式升级过程[1]。同时，北京冬奥会、冬残奥会的成功举办与“带动三亿人参与冰雪运动”宏伟愿景的实现[2]，为我国冰雪体育事业新的发展提供了良好的历史契机，大力推动了冰雪运动在黑龙江省的普及。进入新发展阶段，推进与构建黑龙江省更高水平的冰雪公共体育服务体系有助于推动中国体育现代化进程，同时也是践行“以人民为中心”的理念，顺应人民对高品质生活期待的内在要求。然而，尽管具备着特殊的冰雪环境和优渥的冰雪资源条件，但当前黑龙江省冰雪公共体育服务仍然面临着群众“滑冰难”“滑雪难”等紧迫的问题，黑龙江省人民日益增长的冰雪运动需求与冰雪公共体育服务供给不平衡、不充分的矛盾亟需解决。基于此，本研究尝试运用SWOT 分析法总结和归纳“十三五”时期黑龙江省冰雪公共体育服务的发展状况，进而分析和探讨“十四五”时期黑龙江省公共体育服务的发展机遇和潜在威胁，以期为黑龙江省冰雪公共体育服务体系的优化提供理论参考。

2 黑龙江省冰雪公共体育服务体系SWOT分析

2.1 “十三五”时期自身优势（S）

“十三五”时期，黑龙江省围绕冰雪运动进行了卓有成效的推广。截至2020年，黑龙江省共有近2 000 块冰场、50 个滑雪场，并建设了地市级冬季群众体育活动基地和县乡级小型冬季体育活动基地，为群众冰雪体育活动提供了基础设施保障。除了雪季在室外组织一系列冰雪运动外，黑龙江省还加强室内冰雪场馆建设，实现全年开展冰雪活动，也成为冰雪体育事业的一大亮点。黑龙江省通过举办冰雪赛事活动，多渠道丰富冰雪大众供给。例如，采取“国省联办”的形式，连续6年举办“赏冰乐雪”活动[3]，成为国内参与人数最多的省级冰雪体育系列活动；连续44年开展“百万青少年上冰雪”，成为建国以来延续时间最长的大型青少年冰雪体育活动；开展全国趣味冰雪活动创意成果三项赛并在冰雪场地设置作品展示区，对创意成果进行转化等。据统计，黑龙江省冰雪运动群众参与率高达57.8%，居于全国首位。此外，近年来黑龙江省针对各年龄段、各地市县的实际情况培训了近1 000 名冰雪社会体育指导员，并围绕冰雪项目大力开展中小学体育教师、基层裁判员等的培训工作，为黑龙江省冰雪运动的发展提供人才保障。

2.2 “十三五”时期所存劣势（W）

2.2.1 供需矛盾依然突出

“十三五”期间，尽管黑龙江省公共体育服务均等化不断推进，人民群众的冰雪体育健身需求也得到了较好的满足，但从公共体育服务供需角度来看，黑龙江省冰雪公共体育服务供需矛盾依然突出。一是发展不平衡。黑龙江省冰雪公共体育服务体系中所涉及的场地设施、财政投入、社会合作、资源利用等在不同地区、城乡之间依然存在各类差距，无法满足各区域群众的个性化、差异化需求[4]。二是发展不充分。黑龙江省冰雪公共体育服务缺乏配套管理，难以持续获得相应的社会效益和经济效益。例如，部分老旧城区冰雪体育场地因不能及时得到维护与管理导致荒废闲置，造成了一定的资源浪费[5]，成为黑龙江省冰雪公共体育服务中的“漏洞”。

2.2.2 政策执行力度仍需加强

在财政分权制度下，政策均按照自上而下的过程执行，因此基层政府成为财政支出和冰雪公共体育事业的主要承担者。但当前在政策的总体实施中，主要存在以下几个问题：第一，上下级管理断层，配套制度不完善，评估测量指标体系不够细化。第二，监督参与渠道不通畅。如群众在监督过程中未能实现有效的参与，仅仅是以“局外人”的身份象征性地参与到黑龙江省冰雪公共体育服务体系中，获得感、体验感和幸福感不强；另外，第三方评估也受到一定的限制，由于政府监管常常过于深入和强势，导致出现评估不规范等问题。第三，地方各级政府财政责任划分不明确。尽管黑龙江省力求充分发挥公共财政在公共体育服务均等化进程中的主体作用，但各级政府的财政投入预算和决算标准仍不统一，各地区呈现不均衡发展态势[6]。地方财政收入越高往往支出也越大，而经济发展水平较低的地区，其地方财政投入时常难以保障，由此出现了两极分化现象。

2.2.3 多元主体协同格局仍未形成

现阶段，黑龙江省冰雪公共体育服务中存在多元主体利益冲突，导致各主体间有效的协同格局尚未形成。究其原因，主要有以下几个方面：第一，政府与社会资本间的利益冲突。政府以提高政绩和社会效益为出发点，而社会资本则从自身收益角度出发考量投资价值，于是便出现了政府和社会资本之间的动态博弈[7]。第二，政府与公众的供需冲突。政府的意愿在于实现冰雪公共体育服务均等化，而公众的现实冰雪运动需求具有更多的个性化特点，因此在供需方面容易出现偏差。第三，监督管理机制不健全。随着“放管服”改革不断深入，多元主体数量、结构、类型的变化使监管机制出现落后和不配套，给监管部门的工作增加了难度，需要尽快加以健全和完善。

2.3 “十四五”时期发展机遇（O）

2.3.1 政策文件出台指引新方向

《全民健身计划（2021-2025年）》《冰雪运动发展规划（2016-2025年）》《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》等政策的颁布，从宏观上为提升冰雪公共体育服务治理能力提供了方向指引。《黑龙江省冰雪经济发展规划（2022-2030年）》《黑龙江省支持冰雪经济发展若干政策措施》等文件的出台，将“赏冰乐雪”“百万青少年上冰雪”等活动进行了跨领域的资源共享和优势互补，为提升黑龙江省冰雪公共体育服务能力提供了强有力的政策支撑。“十四五”规划提出广泛开展全民健身运动，增强人民体质，这极大地凸显出体育参与的“普及性”与发展目标的“健身性”，成为全面建设体育强国和健康中国的重要战略部署。在“十四五”时期，黑龙江省冰雪公共体育服务体系定将迎来更高质量的发展态势。

2.3.2 北京冬奥会历史契机创造新条件

在北京冬奥会成功举办的历史契机下，黑龙江省在第十三次党代会中提出“打造冰雪经济新标杆”，积极打造“带动三亿人参与冰雪运动”核心区，充分发挥资源、政企、城建等方面的积极作用，创新引领黑龙江省冰雪体育事业的发展。据统计，在2022-2023年冬季，黑龙江省共举办158 场冰雪体育赛事，带动上千万群众参与冰雪运动，全省群众冰雪运动参与率达到57.8%。这与《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》中强调的“大力普及群众性冰雪运动，健全群众冰雪组织，建设群众冰雪设施，丰富群众冰雪活动，加强冰雪运动宣传”[8]举措保持高度一致，使黑龙江省群众冰雪运动不断产生积极变化。

2.3.3 东北三省区域协同发展打造新平台

2023年作为中国提出“一带一路”倡议的10周年，在国内、国际双循环相互促进的新发展格局下，东北三省以“冰雪丝路”为载体，以长白山为坐标关键点，牵头推进计划，强化区域联动，为打造冰雪经济国际合作前沿窗口走出了关键一步。雪季时长领跑全国的东北三省，正在冰雪运动的探索中重新审视自然资源、区域潜能和产业集群等优势，以提质增效升级产业、合纵连横整合资源、全域联动培育人群等为目标导向，持续释放政策红利。东北三省联合探索跨区域、跨领域、跨国界的冰雪经济合作机制，有助于进一步拓展东北三省在国内外的辐射影响力，实现“跳出东北看冰雪，站在世界看东北”的伟大构想。

2.3.4 跨域融合发展创造新契机

在体育强国和健康中国目标引领下，黑龙江省冰雪体育事业逐渐融入并渗透到社会发展的各个领域。体教融合、体医融合、体旅融合都在理论研究和实践探索中逐步得到深化[9]，全民健身多元化、多层次的需求进一步得到满足。随着冰雪场地的不断建设与升级，冰雪运动正从“冬季”走向“四季”，使更多人在非雪季也能够“娱冰乐雪”，在社会中营造出浓厚的冰雪运动氛围。科技是第一生产力，也是助推体育事业发展的“第一引擎”。黑龙江省冰雪运动产业聚焦科技创新、智能冰场建设以及3D 打印技术，极力打造一批集冰刀、雪板、雪服、雪鞋、冰雪体育赛事及冰场建造和运营于一体的产业集团，将冰雪装备制造打造成龙江又一张“冰雪名片”，创造出更多发展契机。

2.4 “十四五”时期潜在威胁（T）

2.4.1 宏观经济下行的新压力

当前，国际政治格局和经济态势发生深刻变化，加之3年多新冠肺炎疫情的冲击，不可避免地影响到体育事业的发展[10]。随着国内经济遭遇较大冲击，政府财政收支承担着巨大的压力，同时在城乡二元化结构下，我国全民健身公共服务体系也长期承受财权和事权的双重压力。黑龙江省经济发展水平相对落后于发达地区，公共体育服务供给市场长期由政府控制，省内体育服务类企业短时间内无法改变单一供给模式，导致不能有效激发市场活力以推动黑龙江省冰雪运动持续释放红利。并且，由于县、乡政府本级财政经费紧张，更无法保障冰雪体育设施的建设、更新、维护等所需的资金投入，导致体育服务市场的创收能力逐渐降低，使得当地本就紧张的财政收入雪上加霜。在此背景下，黑龙江省冰雪公共体育服务供给效能大幅度降低，各类群众体育赛事活动都受到不同程度的影响，冰雪体育服务行业也遭到普遍的冲击，为冰雪经济发展带来消极影响。

2.4.2 人口结构变动的新格局

根据第七次全国人口普查统计，2020年黑龙江省65 岁及以上人口有49.7 万人，比2010年第六次全国人口普查时上升7.33%；而0～14 岁人口的比重则下降1.62%。由此可以得出，黑龙江省青年人口大量外流、地区老龄化进一步加剧，这无疑构成建设高水平全民健身服务体系的一大障碍。同时，黑龙江省城乡人口结构也发生了巨大的变化：同第六次全国人口普查数据相比，十年来黑龙江省城镇人口减少42.7 万，乡村人口减少60.4 万，城镇人口占总人口比重上升9.95%。城镇化加速所带来的变化使黑龙江省冰雪公共体育服务在供给结构、资源布局、基层治理、服务保障等方面面临着巨大的挑战和潜在的威胁。

3 “十四五”时期优化黑龙江省冰雪公共体育服务体系的对策

3.1 转变更新治理理念

3.1.1 重视冰雪运动多元价值宣传

《体育强国建设纲要》指出，要“推动运动项目文化建设，丰富体育文化产品”[11]，在此基础上，加强对冰雪运动价值的宣传是优化黑龙江省冰雪公共体育服务的有力举措。为此，可以充分挖掘黑龙江省冰雪运动项目特色，围绕优秀运动员和各种冰雪活动推出一系列冰雪体育文学、动漫及影视作品，提升群众的冰雪文化素养，培养其参与冰雪运动的兴趣。建议对冰雪公共体育服务的多元价值、相关政策性文件、多元主体的责任、群众的权利与义务等内容进行梳理，制作成宣传手册、短视频，并积极开展冰雪运动知识的宣讲活动等。抑或对各种冰雪运动项目的发展历史、技术特征、竞赛规则、文化内涵等进行整理，通过纸质形式或者互联网进行广泛宣传[12]，引导群众了解冰雪、认识冰雪、爱上冰雪。

3.1.2 树立“以人为本”的服务取向

在传统公共体育服务体系中，各级政府常常“唯政绩观”，导致在发展公共体育服务上更多地强调经费的投入、场地和设施的建设等，并未真正了解群众的多元化、个性化运动需求。因此，黑龙江省应强调“以人为本”的服务取向，要做到使各级政府通过转移支付的形式促进城乡公共体育服务均等化，加大对冰雪公共体育服务的扶持力度。要使群众代表实质性地参与到冰雪体育服务治理中，充分了解群众在冰雪体育中的差异化需求和利益诉求，培养黑龙江省群众参与冰雪运动的主人翁意识[13]。对冰雪运动参与率较低的儿童、老人及特殊群体，应重点进行帮扶式、关怀式的冰雪公共体育服务，以使服务体系惠及更广大的民众群体。

3.2 广泛调动治理主体

3.2.1 发挥各级政府的“元治理”作用

由于各级政府在加强冰雪公共体育服务治理中处于核心地位，具有统筹规划、政治领导、决策把关的重要作用，能够调动多元主体共同参与治理。因此，黑龙江省各级政府应发挥好核心领导作用，鼓励群众进行冰雪体育自治，相互协调，共同促进；各级政府应该从“经济型政府”“管制型政府”向“服务型政府”转化，对群众的切实需求进行多样化的精准供给；各级政府对冰雪公共体育服务的财政投入要建立清单，公开透明，并接受群众代表的监督，调动群众参与治理的积极性；要向社会组织和专业人员争取冰雪运动相关的技术指导，向群众争取志愿者的服务支持，向企业争取公共物品的配套保障等，以此提高资源整合效率，提升冰雪公共体育服务供给质量。

3.2.2 引导多元主体协同治理

为加大对冰雪公共体育服务体系的建设和投资力度，黑龙江省政府应引导社会资本、供应商、高校、民众等多元主体进行合作，使其在冰雪公共体育服务上发挥各自的作用。例如，政府可以引导各级各类学校发挥场地资源条件，针对不同年龄段及特殊人群推广冰雪运动项目；通过招标竞争的方式，委托社会资本进行监管，做好冰雪公共体育服务的绩效考核工作[14]；赋予冰雪社会体育组织更多的自主权利，强化专业人员的培训工作，推促技术指导服务落地；结合当地文化特色，引导群众在冰雪公共体育服务体系中发挥好监督的实质性作用，全面深化黑龙江省冰雪公共体育服务体系建设。

3.3 有效调整治理结构

3.3.1 推进治理结构向多元化转变

黑龙江省公共体育服务治理形式的单一化，会带来冰雪公共体育服务供给渠道的单一，导致治理效能低下，无法满足群众多样化的冰雪运动需求。为此，应多措并举推进治理结构向多元化方向发展：黑龙江省各级政府应改变大包大揽的传统做法，利用互联网、大数据、人工智能等技术进行智慧化管理，加快建设数字政府并积极完善冰雪公共体育服务权责清单制度；通过“线上+线下”“虚拟+现实”的方式建立有效的监管制度，防止冰雪公共体育服务治理出现变质；在以政府为引导，鼓励群众自治的同时，还应明确划分社会体育组织、公益性服务组织、社会资本等多元主体在进行协同治理过程中的职责范围，避免出现由多主体治理引发的无序治理困境。

3.3.2 推进治理结构向扁平化转变

垂直型的冰雪公共体育治理结构虽然有助于自上而下地进行纵向治理，但是容易形成“一刀切”的供给方式，造成冰雪公共体育服务供非所需的窘况。因此，应从以下方面推进治理结构向扁平化转变：明确各级政府的责权范畴并将权责切实承担起来，在权责一致的条件下遵照“按需下放”“依法下放”的原则开展工作，淡化末端政府、村委会、街道办事处的经济权责，具化各级政府及村委会、街道办事处的事权；下层政府、社会体育组织等应在各自职能分工的基础上做好落实与协助工作，加强部门与组织、组织与群众等的横向联系，推动冰雪公共体育服务治理重心下移，进而实现扁平化治理与网格化治理的良性结构；多元主体可通过信息共享、联合办公、共同治理等手段方法，形成相对固定化、制度化的运行模式，以解决政府单一治理出现的供给资源重复和浪费的问题，提高多元主体的协同治理能力。

3.4 健全细化治理机制

3.4.1 夯实法治机制

由于冰雪公共体育服务事项繁杂，多元主体的共同治理可能会出现失序的状况，因此在治理过程中要注意夯实法治机制，以增强各主体遵法、守法、用法的意识。第一，要加强对体育法律法规的宣传和培训工作，明确各条目所对应的处罚，加强体育法律法规的可操作性；第二，在体育法治框架下，要明确和保障多元主体参与的合法地位，制约失序、混淆、越权等问题；第三，明确冰雪运动风险的法律责任和范围，使群众能够在安全、有序的环境中积极参与冰雪运动。

3.4.2 细化项目机制

在细化冰雪公共体育服务项目时，要了解不同人群对冰雪运动的需求差异，掌握运动项目的特点以及运动设施和器材的后期维护状况。对此，需要通过大量的实地调研和访谈，切实了解黑龙江省各地区的具体情况，以契合冰雪公共体育服务供给；要对参与冰雪运动的人群进行细分，保障面向妇女、儿童、老年人、外出打工以及残障人士等特殊群体的冰雪运动必要供给[15]；建立完善的绩效考核评估机制和激励机制，通过一定的数据来评价黑龙江省冰雪公共体育服务的执行状况，积极鼓励优势服务项目实现“以点连线成面”的发展。

4 结束语

当前，立足于建设现代化体育强国的新征程，构建更高水平的全民健身公共服务体系被赋予了新的内涵。回顾黑龙江省冰雪公共体育服务在“十三五”时期的发展现状，黑龙江省依托得天独厚的冰雪资源优势，多渠道丰富冰雪活动供给，将“冷资源”转变为“热经济”，但其中也存在供需矛盾突出、政策执行力度不强、多元主体协同格局仍未形成的劣势。“十四五”时期，黑龙江省冰雪公共体育服务具有政策支持、北京冬奥会历史契机、东北三省区域协同、跨域融合发展等若干机遇，同时也面临宏观经济下行和人口结构变动的潜在威胁。对此，需要在新时期加紧创新优化黑龙江省冰雪公共体育服务体系，推动黑龙江省群众冰雪运动的深度普及和可持续发展，实现“跳出龙江看冰雪，站在世界看龙江”的宏伟构想。