德国生态环境治理中的利益整合问题研究

李 博

(同济大学 马克思主义学院,上海 200092)

在马克思主义的视域下,生态环境问题始终被置于人与自然的关系以及人与人之间的关系下考察。生态问题实质上是社会问题,必须从解决社会问题入手,通过劳动实践克服人与社会的异化状态,才能真正解决人与自然的异化问题,实现人与自然的和谐共融[1]。生态环境问题是一个经济社会综合问题,涉及方方面面的利益纠葛和冲突,而利益问题则是社会问题的核心,利益整合是生态问题解决的钥匙。德国是生态环境治理目标达成较为理想的发达国家之一,其本身也经历了先污染后治理的过程,在整个生态环境治理过程中,充满着效率和公平的权衡、经济与生态的博弈、不同人群利益诉求的摩擦等,而政府在治理中较为有效地整合了各方利益,使得经济增长、生态改善和社会和谐这三者之间实现了较好的平衡,这种生态治理经验可以为中国提供借鉴[2]。

一、德国的生态环境治理历程及背后利益冲突

德国在发展资本主义的过程中,也曾出现过严重的生态环境危机问题,其治理历程可以分为三个阶段。

第一次工业革命至第二次世界大战前,是德国环境治理的起步期。这一阶段工业发展造成的环境污染使得民众的利益受到损害,居民组织起来一些环境非政府组织开始出现,包括“反工业设备危害保障联合会”“鲁尔煤矿区居民联合会”“莱茵—威斯特伐伦渔业联合会”等环保类组织。德国的立法中也开始出现和环境保护相关的元素。早在19世纪70年代,德国就在相关法律的修订中纳入“环境保护”的元素。如1871年的德国《刑法典》就把制造噪音罪、虐待动物罪、公共危险施毒罪写入法条[3]。

二战后到20世纪70年代末,是德国从“环境污染加剧”到“环境治理快速推进”的转向期。二战使得德国的生态环境遭到了毁灭性的破坏,当时的德国面临经济重建和环境保护双重困境。但由于德国当时忙于发展经济,环境的污染仍然在加剧。到20世纪70年代初,德国迈入环境治理快车道,仅1970年至1976年间,联邦层面共颁布54部环境法规,并修订大量相关法规。包括《废弃物处理法》(1972年),这被认为是德国的第一部环境保护法。德国政府采取一系列措施进行生态环境保护工作,政府关闭了一批破坏生态环境的厂矿企业,并投入大量财政预算在原来的废弃矿区、工业区上面恢复生态。

1980年至今,是德国生态环境治理体系的巩固阶段。1980年德国绿党成立,该党在1983年在联邦大选中以5.6%的得票率和27个议会议席进入联邦议院,标志着绿党进入了国家决策较为核心的位置[4]。同时,德国环境治理法律体系进一步完善。目前全德国联邦和各州的生态环境相关的法律、法规已经达到了8 000多部。德国在生态技术和生态经济的迅速发展。在政府支持下,德国对风能、生物技术、太阳能等新能源、清洁能源的开发利用大大加强,政府制定出台《循环经济法》(1996年)、《可再生能源法》(2003年)等法规予以保障。另外,自1980年后德国在环境外交和国际环境合作方面也扮演重要角色。

德国环境治理是一个从环境问题频生到规范化治理的过程,亦是一个从对抗到对话协商、联合治理环境问题的合作过程。其“先污染后治理”的治理路径过程中必然伴随着许多的利益冲突,包括生态环境利益和经济利益之间的矛盾、短期利益和长期利益的矛盾;各利益主体之间的矛盾等。德国在生态治理过程中不断进行利益整合,其经验值得中国学习。

二、德国在生态环境治理领域开展利益整合的经验分析

利益整合是特定的主体对利益相关主体间的利益关系进行协调,通过采取缩小利益相关主体间的矛盾冲突、加强利益主体间的战略联合和调整利益布局等手段,来实现利益融合的目标优化和打造利益共同体。

(一)“社会生态市场经济”的利益生成和利益分配机制

经济利益在各类利益中居于核心地位,处理好环境利益冲突的问题亦需借助于经济手段。德国在此过程中针对生态环境保护与经济发展二者彼此矛盾的困境,探索出一条“社会生态市场经济”的路径,借助经济技术手段来保护环境的同时,兼顾了经济的可持续发展和社会公平正义。政府通过一些经济调控手段,如绿色专项资金资助、环境押金制度、绿色税收、政府绿色订单、排污许可等方式,鼓励扶植环境友好型的企业,对其发展给与政策支持。德国的循环经济发展方式,使得各个利益主体可以共同享受更好的生态环境这一公共资源。这种做法可以有效对利益冲突进行消解,并避免利益冲突的产生。这种生态文明建设中的利益整合模式,改变了之前的先污染后治理的生态治理理念,从源头上和发展过程中进行了综合治理。

(二)较为成熟法制构建起生态环境利益确认和利益保障机制

目前,德国已经具备世界上最详细完备的环保法,细致严格环境法制建设使得各方的环境利益得以维护。从1972年德国出台首部独立的环境保护方面的法律《废物处理法》,到将环境保护纳入《德意志联邦共和国基本法》,再到联邦与各州颁布的生态环境建设相关的8 000多部法律法规[3],无不体现了德国在生态环境方面立法的长足进展与所能提供的坚实保障。德国在环境保护法律法规建设方面形成了“德国特色”,主要表现为三个原则,首先是预防原则,污染环境的相关行为被纳入到刑法之中,从根源上抑制了污染源的产生;其次是污染者治理原则,秉持“谁污染谁治理”的态度;最后是“普遍认同”原则,在制定相关政策时关注到各个利益方,使得各方能够在目标问题上达成一致。

(三)各类环境保护组织和绿党畅通了利益表达渠道

在市场经济条件下,人与人、人群与人群之间出现利益分化、利益冲突、利益矛盾是较常见的事情。如果没有一个畅通的利益表达、利益实现的机制,上述的这些利益冲突和矛盾就会加剧。在德国生态治理的过程中,各类环境保护非政府组织和绿党,就扮演了这种反映、表达多元利益的渠道作用。在20世纪后半期,绿党在欧洲兴起,其中影响力最大的就是德国绿党。在环境立法的过程中,立法机构也通过立法听证等方式,倾听各类环境保护组织和绿党人员的意见。在一些有环境争议的项目的决策过程中,不仅政府享有决策权,民众代表、企业代表和其他利益相关方都有权参与公共政策的制定过程。联邦政府予以支持、各州政府付诸实践、广大民众相互配合的环境政策实践方式与纵向协作关系有效地提高了生态治理的成效。

(四)生态治理领域中广泛的利益补偿促进了矛盾消解

生态补偿(Eco-compensation)是政府基于保护生态系统以及持续利用生态系统的目的,通过出台各种措施,对人类生态活动造成的破坏和危害进行一系列的治理、补偿、恢复等。广义上的生态补偿措施还包括对因环境破坏而损失发展机会的居民进行的资金、技术、教育上的补偿。德国政府在相关的法律法规中对各个领域、各个层面的生态补偿予以详细规定,为生态补偿提供了法律保障。例如,《联邦自然保护法》,对自然资源的保护、侵占自然资源者所应承担的义务、侵占补偿标准等,都做了明确的规定。各州在生态补偿的保护对象、补偿程序等也都有可操作的具体办法。除了法律法规的健全,德国还给生态补偿提供空间、资金等保障。比如,在城乡规划中就通过规划引导给生态补偿以预留空间;在资金保障方面强化了生态补偿的财税保障,通过征收生态补偿方面的“绿色税”等,拓展了生态补偿资金来源[4]。

(五)汇聚各主体力量,构建“联合治理”的利益均衡机制

德国的环境污染治理坚持多方合作、共同参与,打造了多元化的治理模式,即政府主导、企业合作、民众参与相联结的治理结构。这种兼顾社会、政府、企业、公众在平等交流基础上的公共治理,形成了利益均衡整合机制。联合治理、利益均衡的原则体现在德国生态治理的方方面面。首先,联邦政府和各州政府在制定环境相关法律法规时坚持联合治理,明确界定各方权限和执法流程。比如,在宪法中规定,废弃物、大气污染控制、噪声方面的统一立法权归属联邦政府,而在水处理、景观保护等方面,联邦政府只提供框架,州一级政府通过立法为框架提供补充。其次,通过政府与企业合作,吸纳更多经济资源、科技资源、民间智慧来加强环境治理。最后,充分发挥媒体舆论和非政府环保组织的作用,广泛普及环境保护知识,将环境专业知识转化为全民的环保行为。

三、德国生态环境治理中利益整合的局限性

在考察德国的生态环境治理时,一方面要承认德国在解决环境问题上取得了显著成效;另一方面也要发现其局限性。其中比较显著的是两个方面。

一是生态帝国主义对全球生态利益的侵蚀。“生态帝国主义”是一些发达资本主义国家基于赚取剩余价值、追求无限利润的需求,不断将生态环境危机向外转嫁、掠夺全球范围内的生态环境资源的行为[5]。它是资本主义发展到一定程度的产物,表现形式包括对发展中国家进行直接的资源能源掠夺、转移污染型企业、垃圾出口、为发展中国家设置环境壁垒等。以污染企业转移为例,污染企业的转出后使用发展中国家的廉价丰富的资源、劳动力等,既赚得了剩余价值又避免了本土的污染[6]。以垃圾出口为例,资本主义国家用少量经济补偿把自己国家的废物垃圾进行出口[7]。据德国《明镜在线》报道,德国仍然是欧洲最大的塑料垃圾出口国。数据显示,2020年共有100余万吨塑料垃圾出口到其他国家[8]。发达资本主义的生态帝国主义行为使广大发展中国家的生态环境遭受破坏,严重阻碍了这些国家的健康发展,对人类可持续发展造成了威胁。

二是利益集团增大了国内生态环境治理内耗。西方发达资本主义国家“利益集团”的力量不容小觑。在社会治理中,利益集团和政党政治的力量往往形成共振,导致政府的决策更受掣肘,社会内耗加大。以德国为例,在生态治理问题上,环保主义“绿党”把环保政策作为执政理念的核心,为了与其他党派拉开差距,体现绿党鲜明的党派特色,绿党必须在环保政策方面表达出更大的决心才能持续获得其核心选民群体的支持。有时候党派之间围绕着某些政策,开展你来我往的拉锯战、党派之争加剧的背后,其实都是利益集团的运作。

四、德国生态治理中利益整合对中国生态文明建设的启示

德国在生态环境治理起步较早,在化解生态领域矛盾方面也积累了正反两方面的经验。中国要在学习其经验的同时看到并克服其不足,走出中国特色的生态治理之路。比如继续完善环境利益整合方面法律法规。法律是调整人与人之间利益关系、消弭利益矛盾的最稳定的方式。德国经过多年的生态环境治理,具有十分完备的环境立法。而中国的环境法律建设,还处于一个逐步完善的过程中,今后要通过细致严格环境法制建设,使得各方的环境利益得以维护。法律能起到一个“提前预防”的作用,将可能出现的利益冲突扼杀在摇篮之中。此外,在环境治理中进一步畅通各利益主体的利益表达。德国在环境治理中,形成了政府、机构和民众三方参与的环境政策治理机制,为民众提供利益诉求的渠道,使得民众在面对环境问题触及自身利益时有所依托。中国在生态文明建设过程中,也要调动民众的广泛参与,完善民众的利益表达机制,化解矛盾。而且要充分利用绿色经济、绿色技术实现利益增量。近年来,循环经济、绿色经济在中国已经有了较大的进展,在政府的引导和大力支持下,在企业的环境治理实践中,在全民广泛参与环境保护下,逐渐形成了以废物回收与再生发展为核心的绿色循环经济体系。这一体系的构建,不仅表现为资源与能源的再利用,亦表现为物流和交通的节能减排。通过发展循环经济、低碳经济不断做大利益增量,再通过完善的分配方式分配利益增量,就会在保护生态环境的同时很大程度上消解利益冲突。当然在此过程中,也要警惕利益集团对生态文明建设的负面影响。中国由于体制不同,中国的“利益集团”和西方政治学意义上的“利益集团”在内涵、影响力等方面相差悬殊。但随着市场经济体制在中国的建立和完善,“既得利益者”“利益集团”作为一种重要的社会力量也在不断发展。在生态治理方面,也要发挥其积极作用,限制其消极作用。

五、结束语

基于对德国在生态环境治理中化解利益矛盾的经验和教训的学习,更是基于生态问题与利益问题之间的密切联系,在新时代开展生态治理,必须重视解决生态治理领域中突出的利益问题。以突出的利益问题为突破点,注重点面结合、标本兼治,实现由重点整治到系统治理的重大转变;坚持转变观念、压实责任,不断增强全党全国推进生态文明建设的自觉性主动性,实现由被动应对到主动作为的重大转变。