联动与合作：乡村档案管理实践机制的构建

朱小慧 丁华东/上海大学文化遗产与信息管理学院

基层档案工作直接与民众利益挂钩，但因乡村档案管理资源相对匮乏，基层自治制度下乡村自主程度高致使各村档案工作差异大，乡村档案工作是我国档案事业的重要模块和发展痛难点。为解决该痛处，各地各级政府致力于摸索“村档乡管”模式已数十年，如浙江温州自2016年开展试点工作至2020年底共计2166个行政村实行“村档乡管”[1]；乃至上升为国家层面的档案行政法规，如2017年11月23日国家档案局发布《村级档案管理办法》，明确规定不具备档案安全保管条件的村级组织，应将档案交由乡镇档案机构代为保管[2]。

然而，近年出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等国家政策均强调突出村民主体地位，健全村民自治机制，深化村民自治实践，助推乡村治理能力现代化。乡村档案工作不仅是乡村工作不可或缺的部分，更见证了乡村演变历程，这就对新形势下的“村档乡管”模式提出新要求。如严永官指出“村档乡管”是对做好村级档案工作的逆行，一是实际村级档案工作程序分散、概念不完整，而新农村建设使得档案大量增加，保管任务加重；二是村级档案工作已逐步完善，并出现了多种工作形式[3]。任越认为“村档乡管”符合当前乡村治理体系改革的基本思想，但在实施过程中需注意不以削弱村落自主管理为条件，依凭乡村本身优势、不搞千村一面，培育村镇档案员以使之有能力驾驭村镇档案工作[4]。

总之，乡村档案管理工作不能单纯依赖乡镇一级，而更应充分发挥基层自治作用，注入多主体协同力量，由此要建立跨层级联动机制、跨区域合作机制、多元主体参与机制。

1 纵向联动：乡村档案管理实践跨层级合作

乡村档案是关于村民的档案凭证，涉及民生、村务、集体产业、土地分配、乡村变迁诸多方面，与村民利益息息相关，除档案部门，其管理工作也牵扯到民政、农业农村、文化等多部门，这就需要合理的工作体系和制度规范与之配套，以为乡村档案管理和效用能级提升保驾护航。乡村档案管理面临档案资源规范化建设、信息化管理与服务、高效化安全治理等一系列杂症，需根据地方实际，在统筹规划下有序化展开。县档案部门的管理政策和实践规划对乡村档案事业的影响最具效力，乡镇档案部门作为基层档案管理运行中心更负重任，可见乡村档案管理效能同时受县、乡、村政务效率作用，须建立县乡村纵向联动的乡村档案管理工作体系，综合三级资源亮点，优化乡村档案事业发展环境[5]。

1.1 健全工作体系，凝聚乡村档案管理合力

工作体系是按工作任务的内在逻辑关系进行分类和组织、按工作过程建立的动态实践体系[6]。乡村档案工作体系以其在宏观上的任务分工与协作，主要涵盖组织领导体系、机构职能体系和行政监管体系。

1.1.1 组织领导体系。档案工作的政治属性是第一属性，乡村档案工作体系必须首先建立作为核心的组织领导体系，以党的领导引领前进方向，以科学组织确保顺畅运行，持续释放政治势能。一要厘清镇村两级档案工作领导关系，明确县党委对下辖乡镇档案工作的分管领导、乡镇党委对所辖片区行政村档案工作的分工领导、村支部对本村档案工作的直接领导责任，铺就“横向到边、纵向到底”的党统一领导网络体系，将档案工作责任对应纳入三级党委领导目标管理责任制范围及考核评价指标。二要定期组织村镇档案员开展技能培训，保证其充分性与专业性，使管理决策下达及时、落实充分和管理状况上传详实、反馈有效；以政府常规或专项拨款等形式充盈乡村档案工作经费。如湖南长沙县档案局设专办工作小组，选派2名专业能力突出的职员驻村指导并参与各村档案业务全过程，解决村档案员专业素质良莠不齐问题[7]。三要鼓励基层党员下沉一线，投身乡村档案管理现状摸排统计与管理困境解除，以先锋模范作用带领更多群众关注档案工作。如福建社前村设立党支部领导的村档案室，由挂职的党支部第一书记负责、党支部书记亲自抓，选派1名党员村干部任专职档案管理员，并赴龙岩市档案馆参加培训；村党支部确定并遵循以党建带动档案工作的根本原则[8]。

1.1.2 机构职能体系。三级联动管理机制集三个层级的有关部门于一体，共同对乡村档案工作负责，而在“村档乡管”模式惯性下，乡镇档案部门负荷过度的村级档案管理任务甚至包揽全流程，而县档案部门职能缺位、村级组织仅负责本村档案基础的收集整理等不合理现象屡见不鲜，为此必须构建定位明确、权责清晰、协调有力、职能优化的三级档案职能体系。其中，县档案部门负有制定并组织实施乡村档案事业发展计划和档案工作规章制度，依法查处档案违法行为[9]，帮扶业务能力欠缺的乡村档案部门等职责；乡镇档案部门督导村级档案管理具体业务，代管下辖村移交的档案并提供利用服务，协调与其他政务部门的档案业务往来、各村档案业务实践规范；村级组织应更多承担起本村档案管理任务，指定专人负责档案的收管用，有条件则设立档案库房集中保管档案，迎合村民用档需求[10]。如烟台福山区档案部门逐一梳理村级档案；乡镇党委将档案收集整理任务分解到具体站所，并明确相关责任人，其中党政办负责理顺村务档案规范化管理流程、汇总村级档案制度文件、给予软硬件和技术支持，财政经管站逐村清产核资、整理财务档案，民政所重整村务公开档案并细化公开内容、逐村整理民生档案，组织办负责逐村整理党务档案、运营档案云存储系统、上传档案；村级组织辅佐各站所完成本村档案整理，在村事务咨询室为来访群众查档、答疑，公示“档案上云”等[11]。

1.1.3行政监管体系。基层档案部门及其工作者执行档案管理工作是职能要求和职责所在，但实践过程中难免执行不力或过量，导致管理效果欠佳，职能监管也就成为必然，监管又势必伴随问责追责，据档案监管的法定主体分类，须在党委领导、档案主管部门主导、其他政务部门协同下，构造乡村档案管理多维行政监管体系[12]。一要把乡村档案工作列入基层党委巡察范围。开展巡视巡察是对领导班子和党员干部的政治体检，以问题导向倒逼被巡察单位与干部改进工作。二要建立乡村档案行政问责机制，由上级档案部门对下级档案部门依法进行失责行为监督、纠正与惩处，反推管理责任实现。如湖州市南浔区把档案工作收入区委巡察内容，同步档案巡察、执法与指导，从档案领导主体责任及依法、安全管理责任全方位监管各部门档案管理，用“档案行政监管系统平台”开展专项巡察，至2021年9月已完成档案巡察11家，档案执法检查8家，反馈问题30余条，限时整改问题20余条[13]。三要探索数字监管新形式，为监管提质增效。如依托村镇档案一体化平台，浙江海曙区档案主管部门可运用智能统计功能实时掌握乡村档案保管总况，依据条线工作清单覆盖率可判断事项的流程完整性和归集齐全性；乡镇可通过对多个村的清单覆盖率统计分析，得出某村某些工作存在缺失；村本级可通过查看覆盖率，针对性补充治理档案[14]。

1.2 统一管理制度，推进乡村档案规范运作

制度是维系社会秩序稳定、良性运行的根本要素之一[15]，乡村档案三级联动管理机制是一项复杂的系统工程，以《村级档案管理办法》等规章制度为准则，制定并统一符合本县域乡村档案实情的管理制度，是健全乡村档案管理制度体系的内在要求，也是实现乡村档案精细化管理、管理系统有序运营的必经之路。

一方面，统一管理标准和管理任务清单，规范乡村档案管理实践。一要统一档案收集整理标准，集成档案资源，构建系统化的乡村档案资源体系。二要统一档案归档、保管、保密、利用要求，建立长效管理机制，为乡村档案信息资源共建共享夯实基础[16]。如海曙区制定本区“乡村档案清单式管理目录”作为档案归集、工作规范的参考标准，除基本档案归集外，还加强特色档案外延收集、数据标注和管理，通过档案目录造册、数字化、主题汇集、实体征集等方式层层向上集中汇合，创新汇聚档案收集整理、归档及数字化建设等多个流程的一体化管理方式[17]。三要制定规范化建设任务清单，确保制度落地进度总体统一。如浙江长兴县多部门协同推出基层治理档案“四张清单”制度，含镇村两级廉政档案和政治生态建设档案归档清单、镇村两级“小微权力事项”清单、乡镇基层治理“四个平台”归档清单、村级社会治理事务归档清单，做到应归尽归、应收尽收[18]。

另一方面，统一信息资源整合和共享平台，便捷乡村档案利用服务。一要重视乡村档案服务数字转型，充足数字设备，提升管理人员计算机技能，便于档案线上提供利用。二要整合乡村档案信息资源，通过数据接口、本体、网络协议等技术推进数据整合、内容整合、过程整合，破除“数据烟囱”效应。如温州市各县联合建立农村基层社会治理档案专题数据库，含出生证明、婚姻、学籍等民生档案共享目录700余万条，初步建成可辐射全域的档案查询服务网络[19]。三要组建乡村档案资源共享平台，改善档案审批授权事项力度和代办服务制度[20]，制定安全利用审查机制，实现档案远程服务。如海曙区以村镇档案一体化平台用户为基础，覆盖“区—乡镇—村”三级人群，建立档案数据“共享池”，全面开放各行政村文件目录，适度开放数字化全文，目前“共享池”共有村级开放档案13万多条，开放率达83%；各村不仅能通过线上查档直接申请利用区镇档案，还能搜寻上级部门在“共享池”发布的普惠性政策文件、涉民档案资源等，全区档案信息已可互通共享[21]。

2 横向互助：乡村档案管理实践跨区域合作

同一区域内的各行政村，其档案工作必将同处于一个联系密切、相互作用的乡村档案生态系统中，且在档案业务实践中存在物质、能量、信息与价值的村际循环、流动、传递与转换[22]。出于保持本村档案工作与制度环境的整体性和综合性，达到档案生态系统的协调运行与和谐发展的共同管理目标[23]，加之追求更优质的“服务社会、服务公众”的共同价值理念，各村间的合作趋向大于竞争趋向。故此，必须在横向上构建跨区域的乡村档案管理合作机制，在地缘联系脉络上推行邻村互助、在业务往来契机中推行联村合作，摸索跨村档案资源共建、档案利用共享、档案安全联控与档案失序共治路径，令各村档案工作长短互补、共同受益，让村民在互助中增进人际情感、紧密社会关系，提高村一级在乡村档案管理体系中的自主程度、自理能力。

2.1 邻村互助，密切村际交流以联合发掘档案价值

他山之石，可以攻玉。开展档案工作村际交流有利于各村共享借鉴先进工作经验，防止重走类似弯路，并以联合之力挖掘档案资源价值。信息集群是基于现代信息技术和组织管理程序，聚各个系统或区域内各类信息机构的信息资源成一个具备协作功能的有机整体，内含功能交互、信息共享与数据通信等性能[24]，以地理集聚、灵活专业、合作竞争为特征的乡村档案信息集群，可提高集群内各村档案信息资源整合和增值能力、经费利用率和服务水平[25]。邻村进行交流互助、信息集群更是天然优势。如抚市镇社前、新民两邻村不断加深村际档案交流，携手发挥档案价值：交流形式上，从互相参观对方档案室到随时线上联系；交流内容上，两村共同商定重要档案都要纸质、电子双套保存，共同研究村办企业管理等课题；经验学习上，新民村引用社前村先进的农村会议专题档案分类法，保障每次会议都能事先快捷查找资料；资源建设上，两村共同联系区卫健局指导医保和疫情防控档案归档、管理工作；档案利用上，县委书记组织的矛盾化解工作组利用两村村史档案化解了两村的历史矛盾，两村联合利用相关档案申报“国家级历史文化名村”并双双成功，两村干部还联手在文物保护单位开办照片档案展；信息共享上，两村档案互通有无，如天后宫档案资料由两村分别列入各自的村落档案；经费使用上，两村共用天后宫修缮金，共同保护、挖掘天后宫相关档案[26]。

2.2 联村合作，组织跨村联建以平衡档案管理水平

多数行政村档案管理底子薄弱，档案员兼职多、调动大，业务能力参差不齐，造成乡村档案事业内生发展动力不足、区域发展水平不一。组织档案跨村合作或能融合各村资源，破解管理资源稀缺难题，鞭策管理基础差的行政村补足短板、迎头赶上；或能强强联手，力促各村档案事业更上一层楼。一可通过基层档案部门联村党建，强化联村共建引领力。如广东翁源县档案馆党支部与李洞村党支部于2020年6月19日在黄洞村红色教育基地举办联建活动，不仅深化了双方友好联系，还为今后双方利用档案开展面向民众的红色教育提供改善思路[27]。二可谋划跨村档案工作协同路线，激发联村合作活力，有序统一推进乡村档案管理。如浙江德清县创建“村级档案协作”机制，以镇为单位成立2～3个村档案协作组，协作组集中时段依次在各村进行档案收集、整理归档、条目清理等联村作业，以益于各村档案员业务交流、互助共勉，统一域内档案工作标准，均衡管理水准[28]。

3 网格参与：乡村档案管理实践多主体合作

社会治理现代化视域下，国家、社会组织和公民个人通过协商合作一同担负档案管理事务，档案制度创新也愈加探求公共利益最大化及档案权利公平配置[29]。乡村档案最终权益主体必定是村民，村民自治实质也是自我管理、教育与服务，而现实是村民在村级档案工作中的主体地位被严重忽视，村民对档案的内生需求远未得到尊重与激活[30]。乡村档案工作体系中应注入以村民为主的社会力量，形成基层党委、档案部门及其他政府机关、社会组织与民众多元主体合作的共建共管共治共享网格化实践机制，巩固、融汇乡村档案事业群众基础、内外驱动力。

3.1 增强参管自觉性，满足村民档案内生需求

目前大多村民对档案存在很大的知识盲区，其用档意识和参与档案管理自觉性较弱，甚至尚未认识到自己应有的档案权利，部分民众虽有这种意识，但能力有限，也难以真正参与到档案管理中，难以实际运用档案维护自身利益，久而久之，村民对档案的内生需求将日渐萎缩。

首先，普及档案教育，培育村民参管意识。一是运用大众传媒宣传档案常识、档案权利，弥补民众认知空缺；制发详细用档指南，引导村民正确查档用档。如长沙县果园镇在电信网络电视端设“走进档案”专栏，制作播放档案科普宣传片，惠及群众2.6万余人[31]。二是深挖农村社会组织、村民档案在族群记忆、乡村记忆建构中的作用，为其参加各种形式的乡村档案记忆再生产实践制造更多机会，促使其与档案工作关联化，以个体档案价值群体化、社会化激勉民众参管积极性、自发性。如长沙市部分档案工作服务农村基层社会治理试点村把乡贤名人、家谱族谱、家训家风、文明家庭等档案材料征收进村档案室，延伸和丰富村级档案资源，提升村民档案建设参与感[32]。

其次，调解矛盾纠纷，维护村民合法权益。一是用好档案解决民事纠纷，缓和村民关系，营造风清气正的乡风文明。如浙江安吉县首创档案服务入驻县级社会矛盾纠纷调处化解中心，为矛调工作赋予信息数据支撑[33]，辅助仅开张一年多的矛调中心处理群众纠纷和诉求5000多件，化解率达95.3%，群众满意率达98%[34]。二是用好档案保护村民切身利益，深化村民对档案内蕴价值认知。三是用好契合村情民意的实用型档案，贴合民众生产生活实践。如肥西县柏堰社区着力房屋拆迁、工资套改、特困救助等群众维权焦点，借力老档案，共为745人办理养老保险、发放高龄津贴和计生奖励；巢湖市建中村主动为种植大户与农业合作社提供档案服务，助力打响特色农产品名优品牌[35]。

3.2 拓宽参管途径，凸显村民档案权利主体地位

参管意识觉醒后，乡村档案各级负责部门应确认基层社会组织和民众的参管权利，畅通社会力量参管路径，发挥社会主体参管能效，提升村民在乡村档案管理中的话语权，令乡村档案事业厚植于广阔的乡土社会中。

第一，扩大档案民主监督范围，填补法定行政监管的灰色地带，建造立体化、网格化乡村档案监督体系。一是构建档案信息公开机制，减少主体信息隔阂，保障基层民众对参与档案管理途径、内容、流程等信息的知情权；完善档案意见表达机制，支持民众表示对乡村档案管理的关切，搭筑主体沟通桥梁，使公众可通过合法渠道与合规程序表达利益诉求[36]。二是吸纳民众为档案管理评价体系第三方主体，聚合内外部评价，为更全面掌握档案管理状况、完善管理工作给予可行参考。三是将档案管理纳入本村民主监督范畴，搭建档案管理信息公开、意见表达、监督评价、回应反馈一体化平台，便利民众全程跟进档案管理各项事宜，使村级档案政务透明化。

第二，鼓励基层档案志愿服务，帮助村民在服务中提高综合素养、实现自助，孕育情感认同和身份认同。档案志愿服务旨在弥合政府机制内在缺陷，群策群力以攻克档案管理社会性难题、扩展档案公共服务效益。基层档案部门应担任档案志愿服务项目发起人，重视志愿者的长短期招募、知识技能培训和项目活动安排，组织分散的社会志愿服务力量，并将其精准投送至对应业务单位中，追求服务效用极值[37]。基层档案志愿服务正倍道而进，如新余渝水区结合大学生志愿者暑期“三下乡”社会实践活动，组织大学生乡镇“档案秘书”小分队，全区150名“档案秘书”协助11个乡镇158个村完成档案整理工作[38]；辽宁章吉营乡8名大学生志愿者进入乡各站办帮助整理、查询、规范本乡扶贫档案[39]；内蒙古杭锦旗团委组织15名志愿者学习培训与模拟实践后，协力禁毒大队民警完成4000余份档案信息著录，改善涉毒人员的建档工作等[40]。