乡村振兴背景下农村普惠金融制度的完善

彭晓娟 王士收

摘要：农村普惠金融是乡村振兴战略背景下至关重要的一环，但长期发展不足，需要从制度保障的视角去支持和引导。我国农村普惠金融制度一定程度上存在着价值理念空虚、具体制度缺失以及监管不足等问题，这严重阻碍了农村普惠金融的发展。我国应以普惠金融的价值目标为核心愿景，明确农村普惠金融制度的价值理念，制定普惠金融基本法，逐步完善农村普惠金融专项调整制度，如征信制度、监管制度以及建立对农民居民的金融教育和保护制度等，為农村普惠金融的深入发展提供制度支撑，以推动乡村振兴战略的实施。

关键词：乡村振兴 农村普惠金融 制度现状 价值理念 制度完善

*基金项目：该文系国家社科基金青年项目（17CFX031）“互联网金融背景下普惠金融制度体系研究”的部分成果。

“三农”问题事关农业农村现代化的重要历史进程，农村普惠金融发展与乡村振兴战略的实施紧密相关。随着2020年我国脱贫攻坚工作的全面胜利，农村社会进入相对贫困治理阶段，而农村贫困地区亟需借助金融力量巩固脱贫攻坚的胜利成果，广大农村地区也需要依靠农村普惠金融力量进一步促进农业、农村现代化。由此，普惠金融成为提升广大农村地区人民群众生活水平的重要途径，普惠金融制度在促进普惠金融发展、促进乡村振兴和农村金融发展、完善市场经济制度体系方面无疑具有重要意义，相关制度的完善必然将助力乡村振兴宏伟蓝图的实现。

一、农村普惠金融推动乡村振兴战略意义重大

2021年4月《中华人民共和国乡村振兴促进法》的实施，奠定了我国实施乡村振兴战略的制度基础，意味着党中央将城镇化进程中逐渐被边缘化的、没落的乡村已全面纳入发展共享、共同富裕的宏伟蓝图。深厚的基础和根系在农村，乡村振兴无疑是实现全体人民共同富裕的必然选择，也反映了社会主义共同富裕的本质特征。但促进乡村振兴，首先就是要解决钱从哪里来的问题。普惠金融（inclusive finance）由公益性小额信贷和现代小额信贷发展而来，旨在为金融服务中的弱势群体提供更加平等、公平的金融环境，体现了金融伦理价值观对“金融排斥”和主流金融价值观的反思。如果乡村振兴是总目标，那么普惠金融就是手段，是过程也是结果。促进乡村振兴战略，就需要改变农村普惠金融发展落后的局面。帮助农户和农业企业解决资金困顿问题，盘活农村、农业的商业价值，使其摆脱输血式扶贫脱贫，代之以造血式金融资源配给。发展农村普惠金融，进一步缩小城乡贫富差距，在任何时代都具有重要的意义，在当前更体现了中国特色社会主义共同富裕的本质要求。

二、农村普惠金融面临的发展问题和制度根源

（一）农村普惠金融面临的发展问题

由于广大农村存在土地广袤、产业薄弱和群众整体金融素质欠缺等异质特征，传统普惠金融模式下金融机构与农户之间的非对称信息问题突出，贷款风险难以控制，同时农户贷款的需求也呈现“小额大量”的特点，使借贷成本过高，这些因素都成为农村普惠金融发展的“囚徒困境”。农村普惠金融的发展问题主要表现为：农村金融机构职能不明晰，服务体系不完善，甚至以农村信用社为主体的农村信贷机构存在着严重的“使命漂移”；农村金融的供给侧问题则反映了农村普惠金融在服务门槛和信贷价格方面均存在问题；农村金融在农户信用体系建设，信贷担保体系，抵押品范围、种类的创新等方面存在着创新不足的局面；在金融监管层面缺乏针对农村金融的差别化监管，也是制约农村金融发展的问题；金融科技背景下农村普惠金融面临数字化转型的挑战。金融科技的“低成本、跨区域、高效率和个性化”以及“去中介化、泛金融化、全智能化”等特征表述，使普惠金融成为金融科技的重要应用场景。金融科技背景下，传统普惠金融的命门弱点大大消减。但由于政府主导作用不足，农村居民的金融素养普遍不高，数字技术应用推广还不够丰富等问题，导致农村普惠金融在数字化转型方面应对不足。

（二）农村普惠金融保障不足的制度根源

1.农村普惠金融的制度现状

农村金融的制度现状反映了制度政策对我国农村金融规范、支持和引导的力度。我国农村金融制度主要可以分为两类：一类是有关农村金融机构设立、变迁的文件规定，文件数量居多。另一类是有关加强普惠金融服务的文件规定，文件数量相对较少。第一类是关于农村金融机构的组织规范类文件。《农村信用合作社管理规定》（1997）、《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（2004）等文件主要规范了农村合作金融机构的入股条件、退股条件、股权设置、股金管理，以保护农村合作金融机构和入股者的合法权益；《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（2020）、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（2008）、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（2018）等，对主要服务于农村金融的金融机构进行了组织设立、管理、资金来源、运营监督等方面的规定；《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（2020）从规范业务经营，提高服务能力方面对小额贷款公司进行了“支农、支小”“小额、分散”的原则性要求。第二类是有关普惠金融推进发展方面的制度文件。国务院2015年印发的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《发展规划》）担当起了普惠金融“基本法”的重任。此外，《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》（2016）、《关于进一步推进普惠金融发展的通知》（2017）等政策文件从支持“三农”发展、改善小微融资等局部视角促进了普惠金融的发展；《推进普惠金融高质量发展的实施意见》（2022）指出新发展阶段要对普惠金融提出更高的要求，坚守“金融为民”的初心使命，坚持“政府引导、市场主导”的普惠金融发展原则。

2.农村普惠金融制度存在的不足

一是农村普惠金融制度的体系建设不足。农村金融制度建设存在文件数量较少，缺乏整体规划性、体系性、层次性等问题，比如具有总括性地位的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》仅是一部国务院发文，在性质上相当于行政规章；而除此文件外，则很少有其他文件明确就普惠金融的发展和促进进行引导。此外，已有的一些监管规范性文件多为部门规章，以通知、意见、实施办法、规定这类规范性文件的形式呈现，有些甚至只是指导性、临时性、应急性的政策性文件，重复、冲突的现象时有发生；规范的方式也多从对农村金融服务提供者的准入、管理等方面的规定入手，如对农村信用合作社、小额贷款公司、村镇银行等，体现了我国在金融监管上一贯呈现的“机构监管”而非“功能监管”的特点；从农村普惠金融内容的覆盖范围来看，涉及信贷、融资、保险、信托等多种金融服务领域，立法对相应领域缺乏专门性指导规范；农村信用体系建设、农村财产抵押制度方面的制度也不健全，现有的信贷担保制度体系并不足以使农村生产、生活资源的内在价值得以充分激活。

二是农村普惠金融制度的指导理念匮乏。从我国相关制度的内容来看，不管《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中，还是一系列农村金融机构的组织规范文件，对普惠金融核心理念的阐释基本空白，以致相关制度无法为农村普惠金融的立法、司法、执法等活动提供一以贯之的根本理念的指导。而且由于缺乏价值理念的指引和矫正，农村金融服务机构的服务意识欠缺，产品创新意识不足，很多农村金融服务机构“脱农意识”强烈，其商业化发展路径不断偏离“普惠金融”市场定位。受制于农村普惠金融指导理念的不清晰和不明确，对城乡所呈现出的差异化的金融特点，我国并没有构建起差异化的金融服务体系和产品体系，相关贷款流程设计等也未体现出农村普惠金融的特色需求，缺乏适应农业、农户特色的信贷机制。

三是农村普惠金融的监管落后。我国农村普惠金融的监管长期处于疲软状态，给农村金融发展造成了极大伤害。2022年4月起，河南、安徽两省爆发多家村镇银行储户资金被非法挪用的恶性金融诈骗案件，而这些村镇银行的实际控股股东均为河南新财富集团等公司，其实控人吕奕作为犯罪嫌疑人却早已携款外逃。该事件爆发后在社会中引起轰动效应，暴露了金融监管的严重失职。此事件警示我们，绝对不能放纵农村金融市场监管的缺位。我国一向是贯彻依据巴塞尔协议所建立起来的银行审慎监管体系，巴塞尔协议最大的缺点就在于用一致的国际性协议削弱了金融机构之间的差异性，从而也使得所有银行系统内机构的经营模式趋同化，使小银行、农村金融机构等均按照大银行的模式去经营，监管也用单一标准去套用，似乎完全无视市场对银行服务的不同需求。这一问题反映在农村金融问题上，就是我国在对农村普惠金融监管上也缺乏差异化监管。农村金融机构的服务模式、产品模式及监管模式都是套用、沿袭城市的一套推进，不区分农村金融服务的差异性和受众需求的特点等，从而也使得农村普惠金融监管漏洞很大。

四是农村普惠金融消费者保护和教育不足。数字金融背景下产生“数字鸿沟”问题，这是由个体之间的能力差异而产生的新的“金融排斥”。而这种根源于能力和认知不足的“数字鸿沟”问题在农村普惠金融领域的表现尤为凸出，偏远乡村等落后地区的居民或者一些文化水平较低的人群缺乏相应的能力，也因此被数字金融服务形式边缘化。数字普惠金融背景下，农村人口在资源禀赋、技术能力方面的弱势特征更加明显，受制于这种特质，其金融“可得性”被大大削弱，也容易陷入不法之徒铺设的网络金融诈骗“陷阱”。而我国尚未通过金融消费者保护制度将数字普惠金融中的弱势群体教育和保护机制建立起来。

四、农村普惠金融制度的完善路径

（一）明确农村普惠金融制度的核心理念

普惠金融理念具有引领性和原则性作用，确保了我国农村普惠金融制度在立法、司法和执法等方面的先进性和科学性。完善我国农村普惠金融制度体系，首先应在顶层制度文件中明确农村普惠金融的核心价值和根本指导理念，将普惠金融服务三农的基本理念明确规定出来。普惠金融以扶助穷人、关怀穷人为宗旨，因此农村普惠金融应强调共享、包容、公平、平等基本理念。普惠金融立法也应该将这些价值理念作为其顶层制度设计中的价值理念予以明确，并以此作为基本原则指导普惠金融立法、司法及执法工作。共享、包容理念要求让金融发展的成果惠及更多普通人群，特别是农村人口，这是改革发展的重大问题，也是社会主义全体成员走向共同富裕的基本目标；平等理念的重要意义在于消除金融服务中的歧视问题，将那些被金融排斥的人群一视同仁地对待，使他们同享金融的服务福利；公平理念要求在完善农村普惠金融过程中，金融服务应充分注意农业、农户的不足和特殊性，将金融服务的可得性、公平性、便利性等落到实处，使普惠金融实质公平得以体现。

（二）建立统领有方、层级有序的农村普惠金融制度

针对农村普惠金融制度体系化不足的问题，我国应制定《信贷法》《社区再投资法》《金融公平促进法》等类似普惠金融基本法的基本制度，如《普惠金融促进法》，起到统领普惠金融法体系的作用。在《普惠金融促进法》中对普惠金融的核心理念、基本原则、总体发展要求等问题进行明确阐述，对普惠金融权利主体的权利进行列举式与概括式相结合的规定，对普惠金融义务主体的义务职责、第三方配合支持机构的支持义务等予以明确规定。此外，制定专项制度调整庞杂的普惠金融交易行为和管理行为，规定普惠金融在业务规范、指标评价、绩效考核、风险管理方面的制度，形成层级有序的农村普惠金融制度体系。

（三）健全农村普惠金融的主要制度

1.制定农村普惠金融专门制度

配合乡村振兴發展战略，建立农村金融政策扶持体系，应制定农村普惠金融专门制度规范，引导更多金融资源投向“三农”产业领域。明确农村普惠金融供给端、需求端和监管端各方的权力、义务、责任；明确农村金融机构的助农定位和使命，充分应用金融科技大数据技术进行征信完善和风险把控，建立激励与惩戒相结合的信用机制，不断提高服务农村、农业的信贷增量。根据农村、农业发展方面的主要金融需求，制定普惠金融发展的专有制度，如农业保险，农业专项补贴，农业救助金融，农业发展扶持金融，农产品电子商务金融等。

2.强化农村普惠金融监管制度

基于我国城乡二元结构体系的基本国情，在经济发展、社会治理体制以及资源配置上都存在着强烈的分割和不平衡，农业活动因其自身特性也不可避免地存在风险，加之农民抗风险能力也很弱，农村地区金融监管应侧重于保护弱势群体。一是从农村金融监管的总体特点和要求出发制定金融监管框架。农村金融监管框架一方面要继续坚持既有的宏观审慎监管目标和原则，同时又要针对农村金融的典型问题实施微观审慎监管，微观审慎监管原则对地方金融监管机构的监管职责提出了较强的要求；二是将监管科技引入对数字普惠金融的监管，从交易前、交易中以及交易后进行全方位的监控。

3.建立农村大数据征信制度

数字普惠金融时代，利用大数据能更为方便的建立、健全的农村金融征信体系。由政府主导、人民银行牵头，各方积极参与的整体思路实施全面建设农村征信体系之路，让农村征信覆盖到县、乡镇、村、生产组（队）、农户（家庭）、农民（个人），弥补我国在征信体系建设中对个人特别是普惠金融中的弱势人群的征信建设的不足。建设征信体系中的部门协调合作机制，使离散于各个部门的信息能够聚合在一起，形成统一联合的征信搜集平台，形成信用信息的评价和共享机制，发挥信用信息的联动共享机制。

4.建立农村普惠金融消费者教育和保护制度

对农村普惠金融领域的消费者教育工作，应注意同时加强金融知识和信息技术两个方面的教育，才能消除“数字鸿沟”“金融排斥”等问题。在知识普及方面，应使普通居民特别是弱势群众能够及时跟进掌握数字普惠金融的知识和技能，强化他们的知识技能意识、金融发展意识，以及风险防范意识，全面引导和提高民众的整体金融文化素养和科技素养，使社会各阶层都能融入数字普惠金融的发展。加强农村普惠金融教育、培训并使其制度化，有助于农村人群金融素养的提升，培育其风险和信用意识，优化农村金融生态环境。普惠金融人群身处农村，文化水平不高，缺乏必要的金融知识和技能，在开展农村金融服务的同时，由农村金融服务机构根据农村居民生活、生产的特点，加强对其金融知识和技能培训，使其了解贷款知识和流程，培养其金融理财风险意识和贷款信用意识。同时，随着数字普惠金融的发展，对农村居民开展数字金融方面的教育培训，解决其“数字门槛”，提升数字金融的应用推广，促进乡村振兴和繁荣。

在数字普惠金融消费者保护方面，通过制度的完善和机制的整饬，要进一步规范普惠金融机构的服务活动，完善金融机构服务定价管理机制，规范定价收费行为，加快完善银行业消费者权益保护框架，使普惠金融消费者能够公平、公正地享受金融服务，享受金融改革和发展的成果。而且，在发生金融消费权益纠纷时，由于农村金融消费者与金融机构之间存在较为悬殊的地位和能力差别，农村金融消费者难以为自己举证或较好的保护自己，因此在对此类纠纷处理时，应考虑弱势群体倾斜保护原则，或者确定举证责任倒置规则，使农村普惠金融人群的合法权益得到较好的保护。

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（作者单位：信阳师范大学法学与社会学学院）

责任编辑：李丽君