党内巡视巡察制度落实面临的问题及优化对策

贾月 冯琦

(1.中共河南省委党校 科学社会主义教研部,河南 郑州450000;2.新疆维吾尔自治区党委巡视办,新疆 乌鲁木齐 830000)

党的十八大以来,习近平总书记关于党的建设的重要思想逐步丰富。以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视工作,习近平总书记多次发表重要讲话,作出重要指示,为做好新时代巡视工作提供了根本遵循。2017年7月,中央印发了《中共中央关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》,将市县巡察制度正式纳入党规党纪体系,成为巡视制度的一部分。2017年8月,中共中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》,要求市县党委在一届任期内实现巡察全覆盖。实现了巡察工作从点到面,推动党内监督纵向到底,对强化基层党的领导,提高基层党组织执政能力具有重要意义。2017年10月,党的十九大报告指出,要“深化政治巡视,坚持发现问题、形成震慑不动摇,建立巡视巡察上下联动的监督网”[1]。2020年12月,中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》。实践证明,巡视巡察作为党内监督的“利剑”,其成效十分明显,发挥了政治“显微镜”和“探照灯”的作用,成为我们党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要保障。同时应该看到,巡视在有效彰显制度优势的同时,在其具体落实中也遇到一些现实问题,对这些问题加以分析和解决,有助于在坚持中继续深化和完善该制度。

一、党内巡视巡察制度落实中存在的问题

党内巡视制度在发挥利剑作用的同时,也面临政治建设、思想建设、制度完善等诸多挑战。十九届中央纪律检查委员会向中国共产党第二十次全国代表大会的工作报告中指出:“纪检监察工作与党中央要求和人民期盼相比、与高质量发展要求相比还存在一定差距,有的纪检监察机关和纪检监察干部学习领悟党的创新理论不够深刻,贯彻落实党中央重大决策部署不到位,对政治监督的内涵方式把握不全面,不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的载体举措不丰富,纪法衔接不够顺畅,贯通执纪执法水平不高,内控机制不够健全,自我约束不够严格等。”[2]尤其是巡视巡察干部队伍建设、组织机构的设置、权力的限制分配等问题,在一定程度上制约了巡视制度的实施。

(一)巡视巡察内涵不断深化发展,但相关干部对其理解不全面

党的十八大之后,从2013年到2023年,近十年的时间内,巡视巡察内涵经历四次深化发展。从“一个中心四个着力”到“紧扣六大纪律”,到聚焦“三大问题”,到“六个围绕,一个加强”,再到“四个落实”,这体现了巡视巡察制度的与时俱进。在巡视巡察内涵外延的拓展过程之中,个别巡察干部对政治巡察的内容理解不深不透,一定程度影响了巡察质量和效果。

一方面,政治和业务的关系把握不够准。《中国共产党巡视工作条例》规定要深化政治巡视,第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告也强调:“要擦亮巡视利剑,突出政治巡视定位,全面贯彻中央巡视工作方针,把‘两个维护’作为根本任务,把贯彻落实党的二十大精神情况作为重中之重,把严的要求贯彻到政治巡视全过程各环节。”[3]随着全面从严治党的重点由治标到标本兼治,巡察聚焦的重点不断扩展,从查找违规违纪违法的典型人、典型事、典型问题,到查找是否存在党的领导、党的建设和全面从严治党方面存在的突出问题,再到查找净化优化政治生态方面的问题。可见,对党组织和党员领导干部的巡视是政治巡视,而非业务巡视。在实际工作中,个别巡视巡察干部反映,不知道该如何从政治的角度看问题,如何把握业务问题的政治属性、如何把握重点工作政治站位、如何把握被巡视巡察单位的政治生态。在实际工作中容易出现将政治巡察混同为专项治理、环保督查、党建检查等,容易导致工作目标和行动价值不明,从而在一定程度上制约实践。

另一方面,从政治高度分析问题的能力不够强。巡视巡察的本质是政治监督,及时发现和纠正问题。在发现和分析研判问题的过程中,存在被巡视单位成绩汇报多,反映问题少的问题,且反映的问题较为宽泛、界定不明。导致巡察组有时候存在对“问题”判定不清的情况。即:这算不算问题?是谁的问题?是什么性质的问题?是态度的问题、认识的问题、能力的问题、还是作风的问题?总而言之,在实际工作中通过发现问题,进而查找被巡视巡察单位背后反映的政治责任方面的能力还存在一些不足。

(二)组织设置及上下联动机制不够完善

现实中,一些巡视巡察工作领导小组办公室(以下简称“巡察办”)存在被边缘化、后勤保障不到位、照顾性安置人员等问题,影响了巡视巡察“利剑”作用的发挥和巡视巡察的权威。

其一,巡视巡察办机构编制设置与任务量不相匹配。作为党委的工作机构,巡视巡察办是党委履行巡视巡察主体责任的重要抓手,直接向党委汇报工作,这体现了巡察工作的权威性,但也展现出其弊端。巡察办作为党委的一个工作部门,要面临方方面面的考核,一定程度上分散了巡察办的工作精力。以L市九县六区的巡察办为例,在人员设置上,通常只有一名主任,两名副主任,两名普通干部,平均人数3至5人。在实际工作中,巡察办副主任及干部还要参与巡察组的工作,若再参与各类考核,人员精力上难以集中,其机构编制设置存在“小马拉大车”的问题。

其二,巡察办与同级纪委关系不够顺畅。巡察办设在同级纪委,有利于在功能、程序、权威性上获得优势,能够有效发现问题,以解决问题,高效衔接。但在现实中存在的三个问题:一是部分市县(区)将巡察办矮化为纪委的一个内设科室,明确一名纪委常委分管巡察工作,如此一来,反而不利于巡察工作的保密性。二是将巡察办边缘化为纪委机关的二类部门,在人员调配上,存在将临近退休的人员或者工作能力相对不足的人员调配到巡察办的现象,一定程度上影响了巡察工作的质量。三是巡察机构与纪检监察机关在业务协作上存在“两张皮”问题。如,纪检监察机关存在对巡察干部信任不够,巡前沟通“有保留”,不愿意或不敢将掌握的被巡察单位党员领导干部有关问题交给巡察组,担心巡察组跑风漏气或者在深入核查中“打草惊蛇”。在处理“两非”信访件(非巡察对象、非纪检监察业务问题)上,个别地区的巡察办和纪检监察机关信访室存在推诿扯皮的情况。在落实巡察整改日常监督中,个别纪检监察机关相关处室以“业务工作太忙”为由,对巡察工作人员应付了事,使得巡察效果大打折扣。

其三,巡视巡察上下联动机制不完善。党的十九大报告明确指出,要建立巡视巡察上下联动的监督网,这有助于坚持群众路线,增强党和人民的血肉联系,实现巡视巡察全覆盖,提升监督效能。但是当前巡视巡察联动机制尚不够完善,各级党委、巡视(巡察)工作领导小组(办公室)、巡视(巡察)组之间在职责、分工、联动等方面界定较为模糊,存在党的领导弱化、组织结构设置不清晰、功能界定模糊、过程协同不紧密、信息交流不充分、责任追究不明晰等问题。这在一定程度上容易导致个别巡视巡察机构履职消极,削弱巡视巡察实效。

(三)巡视巡察队伍配备与任务要求不相匹配

巡视工作坚持“发现问题、形成震慑,推动改革、促进发展”[4]的要求,且一届党委任期内需完成巡察“全覆盖”任务,这对巡视巡察工作人员提出了质和量的双重要求。目前,在贯彻落实巡视工作方针及全覆盖的要求中,各级巡察机构普遍存在干部队伍数量少、个别成员能力不足现象。尤其是县级巡察机构,工作目标仍停留在发现问题是否准确上,发现问题数量较少、质量较差、职级较低、联系群众不够紧密,形成震慑的效果不佳,离解决问题、促进改革的要求还有一定的差距。

第一,个别巡察组编制数与巡察任务量不匹配。除了全覆盖任务,巡察组还承担重点工作的“专项检查”、巡视巡察“复检”和“回头看”、“机动式”巡视巡察,任务较为复杂。在实际工作中,个别巡视巡察机构存在为了完成多项任务,忽略巡察质量的问题。如,一些县区在申报设置巡察组数量时,缺乏对巡察对象数量及轮次的科学核定,导致任务量和工作人员不相匹配。在实际工作中,一项巡察工作包括启动、巡察、收尾、汇报、反馈等步骤,现场巡察通常需要两个月左右,加上前期准备和后期汇报、反馈等流程,至少需要三个月时间。一些巡察干部“全年无休”“连轴转”,工作强度太大。在实际工作中,个别地区还存在为了完成任务而放弃质量赶进度的做法,难以保证巡察实效。

第二,一些地方巡察专职干部数与巡察任务要求不匹配。对于巡察工作来讲,巡察业务具有一定的专业性,培养一名合格的巡察干部,至少需要一年左右的时间,周期相对较长。因此,在实际工作中会抽调其他部门部分干部,加入巡察组。其中一部分人工作周期较短、不安心、难依靠,因此,专职干部的数量与质量一定程度上影响了巡察组的战斗力与工作质量。如,某市某届市委开展的十一轮巡察,共抽调干部763人次,抽调人员占巡察工作人员比例平均达70%,临时人员素质能力和责任心参差不齐,更换比较频繁,巡察中既要完成任务,又要培养新人,影响巡察质量。

第三,部分巡察干部自身素质与巡察要求不匹配。巡察工作发现问题的过程是巡察组成员通过个别谈话、听取汇报、查阅资料、下沉走访等多种形式,对一个党组(党委)班子及班子成员进行从宏观了解、事实分析到主观判断的过程。巡察干部判断、理解、思考问题的能力一定程度决定了巡察发现和把握问题的准确度。然而,一些巡察干部自身素质存在问题,如学习能力不足、知识储备欠缺、履职经验不够、转岗干部存在思维定式和职业习惯,甚至有个别人存在“等、拖、靠”、害怕得罪人等思想,导致工作停留在被动应付的局面。此外,还有些巡察干部综合分析能力不足,尤其是对问题线索的印证、比较、甄别、判断缺乏有效办法,有时移交的问题线索质量不高,影响巡察效果。

第四,管理体制和考核机制不健全。主要是绩效考评和责任追究制度缺失。巡察工作作为一项新工作,工作性质特殊、巡察对象不同、巡察队伍不同、临时人员较多,给管理考核带来很大难度。目前还没有建立一套科学有效的指标体系,对巡察干部的政治素养、能力水平、作风形象进行全面系统的量化考核。对巡察工作开展质量也没有建立一套科学有效的评估体制,在实际工作中,缺乏硬指标、硬约束,这在一定程度上影响了干部队伍活力。

(四)重巡察轻整改的问题不同程度存在

目前,巡察制度还存在“后半篇文章”做得不够的问题。部分单位不同程度存在虚假整改、书面整改、避重就轻等问题,使得巡察工作实效打了折扣。从巡察专项检查及整改集中督查情况来看,一些县区及部分市直单位在落实整改过程中,存在打折扣、不全面、不扎实的情况。有的党组织对巡察发现的问题重视不够,本着“巡过就算”的态度敷衍了事;有的板子高高举起,轻轻落下,包庇护短,舍不得对本单位的同志“下狠手”;甚至还有虚假整改,用巡察之前出台的文件凑数,当作整改成效。

二、党内巡视巡察制度落实中产生问题的原因

党内巡视制度是党内监督的战略性安排,中央对巡视实效寄予厚望。然而实践总是在不断发展的,在巡视制度落实中也存在一些有待完善的方面。产生这些问题的原因是复杂多样的,对这些原因加以系统把握,有助于在实践中不断丰富和改进巡视巡察工作,发挥党内监督实效。

(一)基层干部培养缺乏长效机制导致一些巡视巡察干部综合能力不够高

巡视巡察工作的多变性及复杂性决定了其对巡视巡察干部素质的较高要求。然而,培养干部是一个长期的过程,基础教育、在职教育、业务培训、阅读习惯、多岗位锻炼乃至性格修养都影响着干部的综合素质发展。

第一,部分地区对基层干部综合能力培养不够重视。基层工作任务繁重,很多基层单位普遍存在“白+黑”“5+2”工作模式,对干部的重用与培养基本上停留在“压担子”上,很少参加培训,大部分是“以会代训”或“以干代训”。第二,一些基层干部缺少阅读学习意识和习惯,学习能力不足。一些基层干部存在知识储备不足、认知水平不高、综合能力有限等问题,严重制约了巡视巡察质量和效果。有的是工作或家务繁忙没有时间,有的则是热衷于娱乐消遣,自我教育、自我提升的意识不强。第三,职业天花板较低,制约了一些干部学习的积极性。目前的干部选拔任用机制及体制架构决定了干部队伍体系中各个层级均不同程度存在职业发展瓶颈和职级“天花板”的问题,越往基层,该问题就越突出,部分干部缺少职业价值感和荣誉感,导致学习提高综合素质的能动性不足。

(二)部分党委发挥全面从严治党主体责任存在差距

在实践中,个别基层党委政绩观扭曲,以GDP为指挥棒,对干部队伍监督、巡视巡察工作重视不够。虽然党的十八大之后,在中央全面从严治党的大环境下,反腐败力度空前,党内监督机制不断完善,但市县部分党委在思想认识上依然存在一定差距。

第一,对巡视巡察工作的重大意义认识不够。部分党委尤其是党委书记对巡视巡察工作在目前党内监督中发挥的重要意义认识不足,认为监督是纪委的事,党委“只挂帅不出征”的问题比较明显。个别党委书记甚至长期不研究巡视巡察工作。有的听取工作汇报不及时,严重影响了巡视巡察工作的时效性,导致巡视巡察的震慑作用大打折扣。有的党委书记在听取巡察工作汇报时候,“一听了之”,不发言、不表态、不点评,听取汇报走过场。甚至有的党委书记对上级要求阳奉阴违,好人主义、形式主义时有浮现。第二,政治担当精神不足。修复政治生态是一个长期艰巨的任务,有的党委班子缺乏担当精神,回避问题,逃避矛盾,不愿触及各方利益,希望能够“平安落地”或“平安升迁”。在从严治党的道路上,个别干部“揣着明白装糊涂”,使得党内监督的板子“高高举起轻轻落下”,究其本质,是缺乏斗争精神和政治担当。第三,党委自身存在腐败问题,抵触巡视巡察。个别党委班子,尤其是“一把手”自身存在着理想信念不坚定,甚至有贪污腐败等违规违纪问题,对整风肃纪、全面从严治党持抵触情绪。

(三)组织机构设置、制度建设与落实相对滞后

当前巡视制度依然存在顶层设计落地不完善的问题。第一,上粗下细的组织架构导致巡视任务和人员力量不匹配。比如,X省委巡视办有“四处一中心”,分别是综合处、协调处、督办处、县区指导处,加上一个信息中心。到了省辖市巡察办,以L市为例,只有综合科和联络督办科两个科室。到了县区巡察办,就只有两个副主任,对应市里的两个科,分管综合和业务工作,各有1至2名工作人员。在实际工作中,从巡视启动之初的工作方案、函询、选调人员、组织培训,到巡中指导,到巡视结束之后的组办会商、指导报告、向领导小组及书记专题会汇报、整理移交问题线索、建立整改台账、督促整改、整改公开等,所有环节一个不少,所有的要求也一样,但人员力量却成“倒金字塔形”。第二,巡视巡察制度不够完善。党的十九大之后,市县巡察制度正式以党内法规的形式固定下来。市县巡察制度实行以来,在组织建设、工作流程、方式方法等方面均不同程度存在着一些短板和不足。在流程设置、管理规范、成效评定方面,也没有统一的尺度和标准。第三,组长负责制与组务会制度落实中出现偏差导致容易滋生新的腐败。组长负责制是民主集中制的一部分,为了防止组长的独断专行,巡视巡察组同时实行组务会制度,重大事项、重点线索由组务会研究决定,但现实中组务会制度监督并不完善。各级巡视巡察办虽要求各巡察组做好组务会记录,但并未纳入巡察组考核内容,监督效果有限。解决“一把手”的监督难题,除了发挥民主集中制,避免“一言堂”,还需要注重组长的政德修养、境界提升、对名誉的珍视等方面,加强自我教育和自我约束。

(四)巡视巡察队伍自身建设存在短板

在实际调研中,一些巡察组抽调干部占比整个巡察队伍70%左右,通常抽调干部参加一至两轮巡察,抽调干部比例过大,影响队伍的专业性及稳定性。第一,培训难度大,一定程度影响巡察质量。巡察业务具有一定专业性,对非专职干部通常需要一至两轮才能熟悉工作,然而抽调干部通常只能参加一至两轮巡察,巡察组不得不陷入每轮都要培训新人的局面。第二,管理难度大,难以调动借调人员工作积极性。由于缺乏相应的激励措施,部分抽调干部认为参加巡察工作,影响了在原单位的工作;大部分单位不希望连续抽调某一人外出工作,甚至要求“仍要兼顾原岗位工作”;有的对派出干部在巡察组的工作不认可;有的出差补贴不能按标准报销,这些都影响了抽调干部的工作积极性和巡察工作的整体质量。第三,有的单位对巡察工作支持配合不够。目前的巡视巡察工作中,出现了中央抽省级,省级抽市级,市级抽县区,县区无人可抽的局面。省级以上巡视机构权威较大;市级巡察抽调干部则能干活就行,勉强应付;个别县区则存在凑数的问题,极大损害了巡察的权威性。第四,干部入口把控不严。尽管中央三令五申要严把巡视巡察干部队伍入口,但实际操作中,凡是没有被立案审查调查的干部,通常会被当成“没有”问题来对待,“带病提拔”“带病交流”的问题依然存在。

三、党内巡视巡察制度有效落实的优化对策

加强党内监督,要重视制度建设,将权力装进制度的笼子。这是因为“如果就政治事务来说,尤其是就如何构建一个正义的社会制度来看,预设人性恶就是必要的,至少要比预设人性善更助益于建立一个正义的制度”[5]。而促进党内巡视巡察制度,要进一步压实党委主体责任,整合监督力量,改进方式方法,注重科技手段的融入,探索巡察干部职业化管理机制。

(一)进一步压实党委主体责任

充分发挥党委的主观能动性,压实各级党委主体责任是解决巡视巡察中存在问题的首要任务。一方面,发挥选人用人的导向作用。通过强化党委及巡视巡察领导小组及其办公室的工作职责,进一步明确巡视巡察组的职责定位,完善相关制度文件,推动党内监督体系与国家法规的有效衔接,将巡视巡察工作纳入党委年度目标考核体系中。夯实党委(党组)书记第一责任人责任,发挥选人用人导向作用。另一方面,压实整改政治责任。尽管“巡视、审计等监督整改情况”已纳入巡视巡察,但两次巡察相隔时间较长,影响整改时效性。认真贯彻落实习近平总书记关于巡视巡察整改的要求,需要实事求是地分析研判,根据巡视巡察指出的问题,排出任务,落实责任,列出清单,以重点问题带动全面整改,防止敷衍塞责,坚决杜绝会议整改、纸上整改、数字整改、虚假整改等问题。

(二)整合监督力量,改进方式方法

第一,将巡视巡察工作规范化建设纳入监察体制改革中。加强顶层设计,整合监督资源,形成监督合力,推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督同向发力、有效衔接。第二,加强与审计监督的联动配合,充分发挥审计监督与巡视巡察监督的同题共答作用。在每轮巡视之前,实行审计先行,为巡视巡察发现问题提供充足“弹药”;巡视监督则推动审计整改,并通过审计发现问题线索,查处损害群众利益和腐败行为,进一步加强全面从严治党,二者相辅相成,互相促进。第三,压实纪检监察与组织部门的日常监督责任。把巡视巡察整改的日常监督情况纳入纪检监察与组织部门的考核体系,推动日常整改、举一反三、长期坚持,避免边改边犯、虚假整改、应付整改等问题的出现,以弥补两轮巡视巡察间隔时间较长的不足。第四,建立巡视巡察上下联动机制,不断创造和改进方式方法。如:市级以上党委巡视办、巡察办,加强区域内统筹协调,开展上下联动巡视巡察,探索提级巡、交叉巡等方式方法,不断激发内生动力,打破熟人社会中容易滋生的好人主义、保守心态等问题。第五,建立民主监督和自我革命良性互动。发挥宣传部门作用,加强巡视巡察和整改情况的评价反馈和适度公开。通过适当的形式公开巡视巡察中发现的问题、整改的情况,以适当的公开促整改,以适当的公开促实效,进一步夯实巡视巡察的主体责任。

(三)以科技助推巡视巡察制度运行规范化、智能化

目前,巡视巡察领导小组办公室对巡视巡察组的监督、上级巡视巡察领导小组办公室对下级巡视巡察工作开展情况的监督,主要依靠查阅资料、统计数据等途径。互联网科技的发展可以助力构建现代化监督体系。“线索管理系统金纪三期”目前已在全国推广应用,其功能比“线索管理系统1”完善很多,并且通过系统数据汇总与上传,一定程度实现监督功能。但受到纪检监察内网系统的限制,目前还不能实现实时监督和智能监督,受各级巡视巡察办信息系统监管人员力量的限制,对下级上传数据分析研判不足,也限制了系统监管作用的发挥。

(四)探索巡视巡察干部职业化管理机制

第一,严把入口关,建立完善巡视巡察人才库。目前,巡视巡察对各级党委一届任期内实行全覆盖,监督的内涵和外延非常广阔。建立科学的职业标准和准入资格,可以增强大众对其监督的合法性。既能避免准入门槛过于随意而损害巡视巡察监督的权威性,又能保障巡察工作的相对独立性,避免人情干扰。探索建立巡视巡察干部准入机制,对巡视巡察干部的来源、文化程度、政策理论水平、政治素养、家庭背景等进行严格把关,坚决防止照顾性安排。积极推动落实后备干部至少参加1年巡视巡察工作的要求,以进一步优化队伍结构。此外,要完善各个类别的巡视巡察人才库,分别建立组长库、副组长库、财务审计、纪律检查、组织人事等专业人才库,并定期对人才库干部进行分类培训,抽调干部要压茬推进,确保每轮抽调干部质量。

第二,畅通出口。拓宽巡视巡察干部晋升、交流渠道,建立健全巡视巡察干部提拔使用、交流制度,明确巡视巡察办主任、巡视巡察组长的进出标准、交流的时限。推进巡视巡察干部与纪检监察、组织人事的轮岗交流,探索巡视巡察干部能上能下机制,充分调动巡察干部的积极性、主动性、创造性,激发队伍活力。

第三,加强巡视巡察干部综合素养培养。一是政治素质的培养。认真落实“打铁必须自身硬”要求,加强关于理想、信念方面的教育。二是业务能力培养。包括巡视巡察工作的基本流程、巡视工作条例的基本思路、谈话的基本策略、线索深入了解的方式方法等。三是人文、历史、哲学等方面素养的培养。提高巡视巡察干部政治站位、认识能力和认识水平,使其在处理巡察中复杂的社会问题时,能多角度、多维度进行思考。

第四,建立优化巡视巡察干部绩效考核评价制度。“评价”就是判断,是指通过一定的标准,运用科学的方法对事物、行为及其效果作出判断的过程。科学有效的考核评价标准对于激发内部动力具有重要作用。尤其要注意的是将专职巡视巡察干部和抽调干部分类考核,并以此作为干部年度考核、提拔、晋升、交流的重要依据,建立抽调干部在巡视巡察工作中的工作业绩与原单位互认制度。