论土地整合与产业功能区发展的耦合共生关系<br/>——以成都市产业功能区土地供给为例

论土地整合与产业功能区发展的耦合共生关系
——以成都市产业功能区土地供给为例

2023-12-16■彭江

中国国土资源经济 2023年10期

■ 彭江

（中国地质科学院探矿工艺研究所，四川成都 611734）

0 引言

“十二五”期间，四川省成都市工业年均增速约14.4%，在15个副省级城市中排名首位，工业经济对全市GDP增长的贡献将近一半，有力支撑成都地区生产总值迈上了“万亿级”台阶[1]。新时期我国经济发展进入新常态，在此背景下重新审视成都市工业经济现状，发现成都市工业门类多规模小、市场竞争能力不强、产业结构不尽合理，存在聚集态势初显但集群集约程度不高、区位优势突出但市场能力不强、技术升级缓慢、重复投资严重、相互之间无序竞争等问题，做大做强工业经济是成都市现阶段的必然选择。

2016年国务院批复的《成渝城市群发展规划》明确将成都定位于第六个国家中心城市。2017年7月，成都国家中心城市产业发展大会召开，为建设全面体现新发展理念的国家中心城市产业发展谋篇布局。会议决定，打破成都市中心城区布局的圈层结构，形成11个行政区加高新区、天府新区的“中心城区+郊区新城”的空间层次，重塑城市经济地理、产业经济地理格局，并在全市统筹布局建设66个产业功能区，全面提升成都城市能级，加快建成主导产业明确、专业分工合理的高质量发展的国家中心城市。产业功能区建设是成都市实施城市发展战略、落实城市总体规划、推动城市转型发展、构建现代化经济体系、形成发展比较优势、实现经济高质量发展的重要抓手，事关城市发展转型和经济发展方式转变。为此，成都市相继出台《成都市产业发展白皮书》《成都制造2025规划》《关于创新要素供给培育产业生态提升国家中心城市产业能级若干政策措施的意见》，其中《成都市产业发展白皮书》明确提出：“通过五年努力，成都基本构建起以技术密集型和知识密集型为核心的高端高质高新现代产业体系，培育产业生态圈、生活服务圈、创新业态圈、企业协作圈，实现三次产业良性互动、融合发展，形成城市功能、城市空间与产业体系协调互哺的发展新格局”[1]。自2017年以来，在成都市委、市政府领导下，成都市规划和自然资源局、经济和信息化局等相关管理部门重点围绕产业功能区建设，整合产业功能区土地资源，实施以产出为导向的土地利用制度改革，先后出台《进一步加强成都市工业项目用地准入管理的实施办法》《加强新型产业用地（M0）管理的指导意见》《加强科研设计用地（A36）管理的指导意见》等用地规范文件，进一步盘活产业功能区存量土地、提升土地利用质效、加强土地要素保障，助力成都市产业功能区高质量发展。

成都市66个产业功能区规划总面积7626平方千米，其中核心起步区401平方千米[1]。2017年以来，围绕产业功能区倾斜配置的新增建设用地指标占全市新增建设用地指标总量的40%，重点保障了成都天府新区、东部新区、西部（成都）科学城等重点区域，以及天府国际机场、成都大运会、TOD等重大产业化项目用地。然而，成都市产业功能区仍然存在土地供应紧张与土地闲置浪费并存、低效利用土地现象较普遍、产业用地有效供给不足等问题，直接影响到产业功能区土地节约集约利用、投入效益、土地开发利用程度，因此实施土地整合、盘活存量土地资源，实现产业功能区土地有效供给与集约利用势在必行。

1 产业功能区发展与土地整合耦合共生的基础

产业功能区发展与土地整合的耦合共生的基础是多个结构系统或运行形式的相互作用。多个事物彼此影响、相互作用形成耦合关系；多个具有相似特性的独立单元相互影响、相互补充，共同发挥作用形成共生关系，耦合共生体现了系统的协调发展。成都市产业功能区土地整合是以产业功能区发展为前提的，是在产业功能区区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，重构产业功能区土地开发利用格局，助力产业功能区转型升级，推动产业功能区高质量发展，进而重塑成都市城市经济地理、产业经济地理格局。产业功能区发展与土地整合的耦合共生主要体现为二者融合联动、相互推进，是社会经济发展需求、目标价值趋同、功能要素融合的紧密结合。

1.1 产业功能区发展与土地整合均是经济社会发展需求

推动经济社会高质量发展，构建现代产业体系，加快和保障产业功能区健康发展是成都市实现城市发展战略的必然要求。在国家“十四五”规划明确“推动高质量发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”的战略导向和“加快数字化发展，打造数字中国”的大背景下，成都市按照“主题鲜明、要素可及、资源共享、协作协同、绿色循环、安居乐业”的要求构建产业生态圈，推动深度参与全球产业链和价值链，提升产业竞争力。产业功能与土地整合由单一到综合、由简单到深化的发展路径与时代背景和发展需求息息相关，是发展城市产业生态圈、构建现代产业体系的必然要求。

1.2 产业功能区发展与土地整合的目标价值趋同一致

土地是经济社会发展的重要资源，自20世纪90年代以来，土地在我国经济增长中扮演着重要角色，成为工业化和城市化的助推器。随着经济社会发展，我国城市土地资源矛盾日益突出，调整土地利用结构、科学整合土地资源已迫在眉睫。在城镇化发展过程中，土地整合的目标由最初的为城镇发展和居民生活提供空间，到改善城市生产发展和满足居民生活条件需求，又到提高土地利用效率和优化空间分布格局，进而再到目前提出的实现生态保护、优化用地结构和布局，推动区域产业生态圈构建。土地管理的思路和理念由用地数量到综合管理，由追求纯粹的经济价值到逐步关注其社会效应，到现在，土地管理需要兼顾经济价值、社会价值和生态价值的综合需求。城市现代产业功能区的构建和发展与土地整合类似，由早期的单一型产业发展到现在以城市高质量发展为目的，以区域经济、社会、生态综合发展为目标。虽然土地整合和产业功能区发展在过程上侧重点不同，但二者变迁轨迹具有趋同性，皆是为了满足人民对美好生活的需要，促进城市经济社会可持续发展。开展城市土地整合、构建产业功能区，均是为了实现城市高质量发展，构建城市产业生态圈的发展目标。

1.3 产业功能区发展与土地整合的功能要素相互融合

根据国家土地利用分类标准，农业用地、建设用地和未利用土地是现有土地的基本类型。土地整合通过改变土地的显性或隐性属性，盘活存量土地，促进土地结构调整和有效利用，提升土地产值。产业功能区的构建则是通过重构城市产业生态圈，进一步细分产业领域，强化城市产业体系建设，进而提升城市产业竞争力、提高产业价值。二者工作手段和过程虽有所不同，但究其根本，均是以构建和提升城市产业分布和产业格局、精准支撑产业发展、加强城市产业区划为目标，加强二者融合联动，是保障城市高质量发展的基础。

1.4 产业功能区发展与土地整合耦合共生、协调推进的实践效果

土地整合是社会经济发展过程中解决土地资源问题的必然选择。在满足新时代社会经济发展需求的大背景下，土地整合与城市产业功能区发展融合的实践案例逐渐增多，为二者在新时代的融合和发展提供了诸多启示。

以成都市青白江区为例，该区在改革开放后的长期发展过程中出现了可供开发利用土地资源不足的问题，土地后备资源匮乏且地理位置分散，多数地块分布在山区，开发难度大。2018年，青白江区建设用地总规模为11045.22公顷，其中农村居民点用地占比超过了1/3，由于大多农村居民点用地缺乏统一规划，基础设施配套不齐全，规划期内整治潜力较大。为此，青白江区以规划为引导，规划了“一港三城六个特色小镇”的发展布局，促进“三个集中”，保障土地资源可持续利用；以工业园区用地为重点，围绕闲置与低效土地的处置与治理，切实推进节约集约用地；以执法为保障，建立健全土地执法监管长效机制，依法保障区域发展用地。通过土地有偿回收、调迁补偿、资产收回、合作开发、分割转让、项目清退等五种方式实现约12189亩土地的再利用，一方面盘活了闲置土地，同时政府获得了大量的发展资金、为居民提供了大量就业岗位，为区域发展注入了新的活力[11]。

2 土地整合与产业功能区发展的耦合互动机制

根据土地利用监测情况结合现场调研情况，本文将土地整合与产业功能区发展的耦合互动机制视为一个在内动力、外源力及其交互力作用下的动态系统。

2.1 内动力

内动力是系统内部生成的、具有自我发展的能力。在产业功能区，经济发展和土地整合相辅相成、相互影响，其耦合互动是促进区域发展的内生动力。一方面，土地整合提升了产业功能区的土地节约集约利用效率，为产业功能区的经济建设与发展提供了生产资源；另一方面，产业功能区的发展带动了区域用地需求、丰富了用地类型，加快了产业功能区土地生命周期和发展速率，进而提升了土地整合的效益。

2.2 外生力

外生力是促进产业功能区发展和土地整合过程的外部动力。在区域发展中，宏观政策背景、行业市场需求变化是驱动耦合互动发展的外生力，二者往往以发展需求为表现形式，推动耦合互动作用的发展，进而实现区域经济发展。也就是说，宏观政策调整变化、行业市场需求变化带动了产业功能区发展方向与目标不断优化，同时也推动土地整合过程不断调整与完善。

2.3 交互力

交互力是指各方为实现某一目标而发生的交流互动行为。在产业功能区发展与土地整合耦合互动发展的过程中，往往表现在土地、资本、技术、劳动力、产业和制度等发展因素的交互作用中。

3 成都市产业功能区土地利用情况及问题分析

在过去长期的城乡二元体制及其结构的影响下，资本和技术等发展要素往往会受发展惯性作用产生盲目的集群效应。劳动力作为区域发展的核心驱动力又会受到资本和土地等要素的限制。而技术作为劳动的派生产物产生和发挥作用则受诸多因素影响而难以控制，技术的发展又为区域产业发展提供重要的创新驱动力。几大生产要素的聚集和互动激活了产业功能区的发展内动力，进而推动区域的发展。这一耦合互动发展的过程造成了明显的土地开发利用率差异，也成为制约区域土地利用的重要因素。据自然资源部、四川省2020年度开发区土地集约利用情况通报数据，成都市参评的25个经济开发区在土地节约集约利用、投入效益、土地开发利用程度等方面均落后于全国平均水平，与东部城市对比，土地节约集约利用潜力仍然较大。由于经济开发区是产业功能区的重要组成部分，这些问题也客观反映了当前产业功能区土地供给与有效利用亟待加强[5-6]。

3.1 工业产业功能区土地节约集约利用有待提高

据自然资源部2020年度国家级开发区土地集约利用监测通报数据，2020年度成都市19个工业主导型开发区在全国土地节约集约利用评价中平均排名208.2位，在四川省平均排名38.58位；没有1个开发区排名进入全国工业主导型开发区前20%，仅有6个开发区排名进入四川省工业主导型开发区前20%；6个产城融合型开发区在四川省平均排名9.8位，仅2个开发区进入四川全省产城融合型开发区排名前20%[5]。

3.2 土地投入产出效益与全国相比差距较大

据自然资源部2020年度国家级开发区土地集约利用监测通报数据，2020年成都市工业用地固定资产投入强度为4913.34万元/公顷，比2019年提高了6.53%，但仅为全国平均水平8984.30万元/公顷的54.69%；工业用地地均税收310.08万元/公顷，比2019年提高19.50%，仅为全国平均水平678.99万元/公顷的45.67%；综合地均税收317.66万元/公顷，比2019年提升12.78%，也仅为全国平均水平539.96万元/公顷的58.83%。说明成都市工业开发区建设用地单位产出明显偏低，特别是产业用地绩效过低[5]。

3.3 城市地下空间综合开发利用有待挖潜

尽管成都市城市地下空间开发利用已走在全国前列，但城市地下空间与地上空间协同开发、综合利用、立体管理规划尚未形成，地下空间管理规章制度尚需建立健全。原有工业园区因建设时间早，地下空间开发利用程度较低，开发难度大；生物城、科学城、东部新城等新建产业功能区对于如何处理好生态环境保护、永久性基本农田、森林资源保护（占补平衡）与城镇集中建设用地规模不足的矛盾，实现地上地下一体化开发，有效保障产业功能区经济发展的经验不足、办法不多。

3.4 土地供给政策与推进产业功能区形成产业链对土地的需求有待深入融合

成都市土地供给保障了省（市）重点项目，但全市重大项目配套产业链项目供地未全覆盖所有产业功能区，造成不同产业功能区与重点项目配套未列入重点项目的产业链项目，用地指标和供地存在差异性，影响到部分产业功能区的建设和功能区产业链集群效益的发挥。

3.5 产业功能区土地管理运行机制有待进一步加强

成都市部分产业功能区存在用地空间不足的问题，新建项目需要前期项目调迁。产业功能区占而未用土地清退难度大、办法不多，且清理低效用地、闲置用地认定标准不统一，这些问题在早期建设的功能区更为突出。如前期招商门槛较低，入驻企业营业收入、税收均不高，招商引资项目建设用地多数是先建设后取证，造成部分土地产权归属不清，建而未批、批而未建、建而未产等现象均有存在。产业功能区土地开发利用跟踪评价体系尚未建立，产业功能区土地全生命周期监督执行不到位，企业退出机制或改造升级机制未形成。

4 成都市产业功能区以土地高效利用为导向的土地整合实施路径

基于产业功能区土地高效利用的土地整合，结合土地整合与产业功能区发展的耦合互动作用机理，以土地整合深度融合发展为引导，通过强化国土空间规划引领作用，提升产业功能区土地科学规划；深挖低效土地整合，盘活存量土地资源；严控土地利用准入关、培育关、提升关，促进土地高效利用；推标止普创新模式，实现“供土地”向“供平台”转变；建立土地利用跟踪评价体系，综合探索以土地高效利用为导向的土地整合实施路径。

4.1 强化国土空间规划的引领作用

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是治理国土空间的一种手段。强化以国土空间规划为引领的产业功能区规划，旨在高质量、高效率利用产业功能区土地资源，切实处理好开发与保护的关系，解决好产业功能区内哪里该开发、开发多少、如何开发，哪里该保护、保护多少、怎么保护等问题。为实现新型工业产业功能区可持续发展，应以构建领军企业为核心，协同联动产业功能区、龙头企业、高品质科创空间，带动全产业链企业共同发展。

4.2 多措并举，加强低效土地整合，促进产业功能区土地再利用

对于符合产业功能区规划要求但效益下滑、土地利用粗放，产出水平低于同行业平均水平的老旧企业，如果企业更新改造意愿强烈但能力不足，可以在不改变原有土地用途的前提下，利用存量土地资源，鼓励企业采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营；或通过土地二级市场以作价出资入股方式转让土地使用权，提升工业用地开发强度和效益；还可采用政府主导方式，通过增加容积率免补地价、承担债务、银行贷款贴息、免除重组所涉及的税费、设立产业发展扶持资金等方式引导市场参与收购、重组，实现产业转型升级。

部分早期的产业功能区工业用地占比较高，同时，土地总体开发强度较低，相当部分用地以低效工业用地为主，未达到控规目标。在新增建设用地指标极为有限的情况下，一是采用联合开发主体实施区域整体转型，按照“业态引领、用途引导、节约集约”原则重新规划布局，促进区内业态融合、功能复合，推动区域产业结构调整和转型升级；二是允许存量工业用地转型开发为综合用地，建立集工业、仓储、研发、商办等功能一体的土地混合使用和建筑复合利用的新模式，提高规划土地政策服务区域产业发展的适应性和灵活性。

对于原有土地使用权人已搬迁，原址旧厂房空置、土地闲置的情况，可通过政府租赁或回购的方式，将其纳入产业功能区总体规划，重新组织改造再开发，引入符合产业规划的新型企业，实现产业优化升级和共建共享，构建多利益平衡的开发机制。

对于土地利用效益较低且高污染高排放、占地面积较大、技术落后、厂房破旧的传统工业企业和脏乱差城中村，由政府与原土地使用权人签订腾退协议，将原有土地及建筑物纳入产业功能区统筹规划、系统更新、分类实施，进行拆除重建和功能置换。其中集中成片的待开发地块，可适当规模、合适尺度，重点带动、成片推进，引入文化创意产业，实现产业优化升级，或注重历史文化建筑的保留保护和民生项目建设，优化城市产业服务功能；零散、点状分布的地块，可与周边绿化、环境整治相结合，整体提升地块环境品质；已部分动工开发、未构成闲置但企业无力继续开发建设的工业用地，由企业申请并经相关管理部门、产业功能区管委会等部门共同会审并报政府批准，转让给符合准入条件的工业企业。

对于早期已签订相关招商引资协议或投资协议，但未供地、未建设或仅有少量的投入和建设的项目，根据产业功能区的产业布局，对不符合要求的坚决清退，并重新引入新项目、大项目、好项目，实现产业功能区土地高效利用。

4.3 把好“三关”，实现土地资源高效利用

一是把好“入驻关”。科学规划产业功能区土地利用结构和布局，合理设置不同产业功能区的准入门槛，按规按需将土地容积率、建筑密度、亩均投入、亩均税收等指标纳入土地出让前置条件，严控土地开发强度。

二是把好“培育关”。推行“一企一专员”网格化管理，建立周报、月查、旬研制度，对项目入驻、报建、建设、生产实行全过程跟踪服务，并根据产业发展和企业需求合理规划布局公建配套项目，做好保障工作。

三是把好“提升关”。持续开展低效存量工业用地和厂房清闲清低行动，建立动态管理台账，通过以商招商、协议收回、技改提升等方式提高“二次开发”水平。

4.4 创新土地资源运营管理模式，提高土地产出效益

借鉴“新加坡工业园区”土地开发的成功经验，实行“三步走”战略，构建“政府+国有公司”双管理、“管委会+领军企业”双招商的标准厂房运营管理模式，提高土地产出效益。第一步，政府通过协议方式将产业用地标准厂房供应给市、区两级国有公司，不再供应普通工业用地；第二步，国有公司以建设并持有的标准厂房出租给企业作为要素保障，同时为入驻企业提供服务和管理支撑；第三步，管委会和领军企业共同实施标准厂房招标，逐步实现以领军企业为核心，依托主导产业构建良性产业生态链，吸引中、下游产业集聚，从而降低企业初期投入成本，加快企业投产速度及企业转型升级，提高产业功能区整体经济效益，提升土地节约集约利用水平。通过把土地增值收益留给政府，使用价值留给企业，达到“政府得产业、企业得发展、国资得增值”的目标，真正实现从“供土地”到“供平台”的转换升级。