自然资源管理视角下的土壤污染治理实施路径——基于江苏省的调查与思考

■ 吴晟旻/顾龙友/赵震乾

（1.生态环境部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042；2.自然资源部咨询研究中心，北京 100812）

在我国经济社会发展更加注重质量和效率的背景下，土壤资源作为人类赖以生存的重要基础之一，其健康越来越受到全社会的关注和重视。在过去很长一段时间，金属冶炼、电镀、化工、农药等企业在生产活动中不同程度地排放污染物，由此产生了大量的污染地块。近十年来，大批高污染企业关停并转，但遗留十分严重的土壤污染问题，污染治理工作任务艰巨。据有关方面分析，我国待治理土壤污染的工业场地存量以百万亩计，预计土壤污染治理市场将会达到万亿元规模。按照《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）要求，各地土壤污染治理工作正在加速推进。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，提出要深入打好净土保卫战[1]。2022年10月，党的二十大报告提出要持续深入打好净土保卫战[2]。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要深入推进净土保卫战，持续改善生态环境质量。在此背景下，课题组围绕“土壤污染治理对自然资源管理的意义和作用”这一问题开展了调研，并进行了深度探索。

1 我国土壤污染治理工作进展概况

土壤污染是危害生态环境、威胁人类健康的重要因素之一。早在20世纪70年代，美国、英国、德国、日本等发达国家就先后启动了土壤污染治理工程。我国土壤污染治理工作起步较晚，这与我国工业化、城镇化相对滞后有关。正式拉开我国土壤污染治理序幕的是2005年启动的全国土壤污染状况调查工作。回顾我国土壤污染防治工作，主要分为以下3个阶段：①2005—2013年，我国历经8年全国土壤污染状况调查，调查面积为630万平方千米，调查点位包含全部的耕地，以及部分林地、草地、建设用地、未利用地，基本掌握了全国土壤质量总体情况和污染源分布，为科学制定土壤污染防治政策做了基础性准备[3]。②2014—2016年，为切实加强土壤污染防治和监管，国家出台了一系列与土壤污染防治相关的政策法规文件。2016年5月，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），从10个方面提出了231项具体措施，对我国土壤污染防治工作作出了全面系统部署，是我国土壤污染防治首个纲领性文件[4]。③2016年以来，我国土壤污染防治法律法规体系逐步建立。2016年12月—2018年5月，生态环境部先后发布实施了污染地块、农用地、工矿用地土壤环境管理办法三个部门规章。2018年9月，《土壤污染防治法》正式发布，填补了我国土壤污染防治领域的法律空白，建立了我国土壤污染防治工作全链条管控和责任体系[5]。

土壤污染具有隐蔽性、迟缓性、累积性、潜伏性、地域性等特点。我国土壤污染比较严重，根据2014年环境保护部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤监测点位超标率达16.1%，耕地点位超标率为19.4%，土壤环境状况总体堪忧，部分地区比较严重。从污染类型来看，以无机型为主，有机型次之，复合型较少，污染成因主要是工业生产活动造成的重金属、石油等污染，以及农业生产活动带来的化肥、农药等污染。相关资料显示，我国土壤污染已出现了由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食物污染转移的趋势[6]。一些地方逐步累积的土壤污染问题已演化为社会性污染事件。显然，土壤污染在我国是一个不容回避的重大问题。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视土壤污染防治工作，把包含土壤污染防治在内的生态文明建设上升到国家战略高度，纳入到了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》要求强化土壤污染管控和修复，推进土壤污染治理，并把净土保卫战、蓝天保卫战、碧水保卫战一同列为我国污染防治攻坚战的“三大战役”，持续扎实推进[7]。各地区、各部门也都按照党中央、国务院要求，有计划、分步骤地组织实施了一大批土壤污染防治重点工程。为此，中央财政2016—2019年共投入污染防治专项资金280亿元，各地区、各部门累计投入的土壤污染防治资金达数千亿元。“十三五”期间，我国土壤生态环境改善成绩斐然。生态环境部土壤生态环境司负责人表示，“十三五”期间，我国土壤生态环境圆满完成了“双90”目标任务，即污染地块安全利用率达到93%以上，受污染耕地安全利用率达到90%左右。“十四五”期间，生态环境部会同有关部门继续强化建设用地和农用地土壤污染风险管控，加强受污染耕地分类管理，落实轻中度污染耕地安全利用措施和重度污染耕地严格管控措施。

2 土壤污染治理对自然资源管理的重要意义和作用

调研发现，随着自然资源部门“两统一”核心职能履行的不断推进，土壤污染治理对自然资源管理的意义和作用越来越大（图1）。

图1 土壤污染治理对自然资源管理的重要意义和作用

一是国土空间生态保护修复方面。国土空间生态保护修复是生态文明建设的重要内容，要求坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，以“山水林田湖草是一个生命共同体”为理念和路径，对因长期高强度开发、不合理利用和受自然灾害影响等造成的生态问题，采取工程和非工程措施，进行生态整治、生态修复、生态重建、生态康复等，以实现国土空间优化美化、生态系统健康稳定、生态功能提升。毫无疑问，土壤污染治理工作是国土空间生态保护修复的重要内容。

二是耕地“三位一体”保护方面。我国耕地保护已从偏重数量管控转向强化数量、质量、生态“三位一体”保护。开展土壤污染治理工作，可以有效促进我国耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，并且可以管控耕地的土壤污染风险，帮助改善耕地的土壤内外环境。修复受污染的土壤，使其符合耕作条件，并纳入耕地管理；已纳入耕地管理的土壤被污染，修复后提高了耕地质量。按照土壤污染程度和相关标准，我国将农用地划分为优先保护类、安全利用类、严格管控类3种类别。开展土壤污染治理工作，可从质量上不断提升我国农用地的安全利用类别[8]。

三是全域土地保护和利用方面。全域土地既包括地类中的农用地和建设用地，也包括权属上的集体土地和国有土地。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，各级人民政府应该采取措施，防治耕地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地；还规定非农业建设和批准占用耕地的，由耕地占用单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。我国正在编制的各级国土空间规划，在“三区三线”（生态、农田、城镇三区，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三线）中都对土壤安全利用有相关要求。《土壤污染防治法》规定，地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。修复治理受污染的土壤是土地合理开发利用的前置条件。开展土壤污染治理工作，有利于进一步优化全域土地保护和利用[9]。

四是建设用地方面。《土壤污染防治法》规定，土壤重点监管单位生产经营用地的用途变更或在其土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。新修订的《土地管理法》缩小了征地范围，鼓励“成片开发”。通过组织力量开展土壤污染治理，可以避免因单一污染地块影响所在片和周边片的土地开发，从而增强投资者的信心。

五是土地权属保护方面。土地权属是土地的所有权及由其派生出来的土地占有权、使用权和收益权的统称。覆盖或夹杂污染土壤的土地，其权属肯定要受到侵害甚至严重影响。本着“谁污染、谁治理”原则对污染土壤进行修复治理，不仅可以保护地块土地权利人的利益，而且可以保护周边地块土地权利人的利益。在农村开展土壤污染治理可以助力推动乡村振兴，修复治理农村污染土地可以提升农民对农村土地（包括农用地经营权、宅基地使用权和房屋所有权等）的热爱珍惜程度。

六是自然资源的生态价值方面。自然资源通常通过价值量表示。例如，覆盖或夹杂污染土壤的土地，其价值量势必明显低于没有污染土壤的土地。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》对我国生态产品价值实现机制作出重大部署。在土壤污染治理活动中，整治黑臭水体、废弃垃圾等可以有效提升土地的生态产品价值。在条件成熟时，可以实现整治后的生态产品价值。

七是实现“双碳”目标方面。我国已明确“30·60双碳”目标，并将此目标纳入生态文明建设整体布局之中。在实现“双碳”目标过程中，必须利用基于自然的解决方案。作为农业生产要素的耕地，既是碳汇的主要来源，又是固碳的重要单元。相关研究显示，我国耕地资源数量大、分布广，生态功能突出，碳汇、固碳潜力大。以固碳为例，如果按照18亿亩耕地、平均容量1.2吨/立方米计算，通过秸秆综合利用即可将土壤有机质含量提高1%，相当于从空气中净吸收了306亿吨二氧化碳。通过土壤修复治理提升耕地固碳能力，从而带来土地保护和利用对碳循环的正效应，在污染减排、农业增产、环境净化等方面形成多赢局面[10]。

八是人民高质量生活追求方面。我国全面建成小康社会后，社会发展已从“生存性需求”转向“发展性需求”，人们对高品质生活有了更多追求，不仅需要“金山银山”，而且需要“绿水青山”。而土壤污染治理有利于增强广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。

3 江苏省土壤污染治理面临的难点问题

当前，江苏省正处于新型工业化、城镇化、农业现代化加速推进时期，一些地区土壤污染呈现新老污染并存、有机污染与重金属污染交织的复杂局面。如何科学、有效地开展土壤污染防控与治理修复，已成为当下关注的热点问题。目前江苏省土壤污染治理的主要问题有：

(1)土壤污染治理体系不健全，工作程序复杂、周期长。一方面，土地污染的责任主体、管理主体和管理流程虽然已有明确规定，但在具体操作中，污染担责原则难以真正实现。土地使用权流转过程中相关土壤污染管控工作未全面落实，相关部门未能充分发挥有效协同作用，联合监管和协作机制不够健全，土壤污染防治的精准性、系统性亟需加强。另一方面，土壤污染治理工作程序复杂、周期长。例如，污染地块涉及地下水修复，其效果评估至少需要2年的监测期。土壤污染治理的复杂性与地方政府开发利用土地的迫切性相矛盾。从课题组调研情况来看，一宗污染地块土壤污染治理项目从场地调查、风险评估、修复工程、效果评估到最终移出污染地块名录通常需要3～5年的时间。

(2)缺乏成熟可持续的技术模式。土壤污染物的种类、来源和形态转化的复杂性，土地类型和利用方式的多样性，以及土壤和地下水交互频繁和复合污染的普遍性，决定了土壤污染调查、风险评估的复杂性，体现了土壤污染治理工作的艰巨性。以江苏省为例，江苏省水文地质条件复杂、土壤类型多样、污染程度不同，加上区域经济发展水平存在差异，传统单项修复技术通常难以达到修复目标。从已开展的土壤调查、修复研究和示范工程看，亟需提升相关技术。一是场地环境调查与风险评估技术。当前缺乏土壤微扰动原位采样设备，现场测试手段有限，与最新的物探分析、电导率检验和传感器测试结合度不高，尚未建立可大规模推广应用的精准调查及三维识别体系，现有的环境质量标准部分参考国外基准或标准，缺乏基于本土生物暴露参数与剂量效应研究的生态风险评估和健康风险标准体系，缺少成熟实用的污染物异味风险评估标准体系。二是土壤污染治理技术。目前江苏省初步形成了基于物理、化学、生物方法及其组合的土壤修复技术体系，并在实际修复治理中取得了一定成效，但土壤治理技术储备不丰富，缺乏适用各类地块修复治理的低成本、高效益、绿色可持续的技术模式，加之污染地块对修复工期也有严格要求，现阶段多采用污染土壤清挖异地处置等异位修复技术，存在作业风险高、周边环境影响大等问题，同时不同区域、不同地块、不同周边环境、不同污染类型对于修复技术选择也具有重要影响。三是地下水修复技术。江苏省内地下水埋藏较浅（0～4米），土壤和地下水交互频繁，土水复合污染情况普遍，开展“水-土”协同治理十分必要。地下水流动将导致污染物向周边扩散，忽视地下水修复不仅使修复治理效果达不到预期目标，还会产生二次污染[11-12]。

(3)修复治理资金不足，行业发展不充分。一是资金来源单一。目前江苏省土壤污染治理资金主要来源于城市土地出让金和中央财政专项，资金来源单一、总量有限，难以满足土壤污染治理对资金的大量需求。土壤污染治理成本主要由政府财政承担，行业发展受到财政政策特别是财政负担影响。二是土壤污染治理产业缺乏完善的盈利模式。土壤污染本身具有一定的隐秘性、长期性，污染责任主体不易识别，盈利模式、商业模式不清晰，此外技术风险高、资金流转周期长、社会资本投入力度有限等因素制约土壤污染治理市场释放和项目开展。三是行业发展不充分，营商环境亟待改善。由于土壤污染治理行业尚处于成长初期，市场规范程度不足，从业人员素质参差不齐，多数企业缺少“独门绝技”，同质化竞争普遍，激烈竞争中常常脱离优质化服务和产品质量，影响土壤环境质量改善。四是国家层面和江苏省层面尚未出台行业指导价。课题组调研发现，各地方土地储备中心在土壤污染治理实践中，针对地块调查评估、修复方案编制、工程施工、环境监理、效果评估等费用预算主要依据案例比较法和成本法，由于没有相关行业指导价参考，给预算费用财政评审带来了困难[13]。

(4)公众参与度不高，公众参与作用发挥有限。一是土壤污染和修复治理信息公开程度不够，公众获取信息困难。目前污染地块信息网络系统已基本建成，但未全面提供数据查询服务，土壤环境质量信息基本处于保密管理状态，与大气和水体环境质量的信息公开程度相差甚远，公众获取信息的渠道十分有限。二是公众维权难。当公众土壤环境权益受到侵害时很难维权，主要原因在于举证难，难以找出“被告”，且参与成本高，尤其表现在土壤污染方面。例如，在江苏省12369环保热线的群众举报案件中，土壤问题与大气、噪声和污水问题举报数量相比少很多，究其原因是公众普遍缺乏土壤污染方面的专业知识，很难对违法行为进行举证，这同时也阻碍了公众参与土壤修复治理监管。三是公众参与积极性不高。目前缺乏规范有效的土壤污染奖惩措施，人们往往选择开发新地而不是治理污染土地，造成了污染土地的闲置与浪费，加重了土壤污染转移与扩大的风险，在公众普遍缺乏参与积极性的情况下，行业效益无法体现，进而又抑制了公众参与的意愿，导致公众发挥的作用十分有限[14]。

4 江苏省土壤污染治理实施路径及政策建议

(1)充分认清土壤污染治理形势与任务。自然资源部门必须高度重视土壤污染治理工作。一是党中央、国务院十分重视土壤污染防治工作。《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出深入打好净土保卫战，党的二十大要求持续深入打好净土保卫战。土壤污染治理是土壤污染防治攻坚战中的重中之重。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要深入推进净土保卫战，持续改善生态环境质量。用高水平生态环境保护推进高质量发展。近年来，习近平总书记在各地视察时，经常就“绿水青山就是金山银山”提出明确要求。二是法定监督管理土壤污染防治工作是自然资源部门的职责。《土壤污染防治法》规定，国务院生态环境主管部门对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理；国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。从上可知，我国对土壤污染防治工作实施“统分结合”的监管管理方式。自然资源部门作为承担土壤污染防治管理职责的部门之一，要在自身职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。自然资源部门要充分发挥国土空间规划和用途管制的作用，根据部门职责分工，做好污染土壤的用地管控，督促有关方面做好土壤污染治理。

(2)完善土壤修复治理相关政策法规，健全多部门联动监管机制。一是在体制机制上，健全多部门联动监管机制。自然资源部门要会同生态环境部门加强管控修复地块名录与国土空间用途管制的衔接，以及污染地块数据库与国土空间规划数据库的对接，获取列入名录污染地块在国土空间规划关键节点信息，实现可预警、可追溯的污染地块开发利用线上联动监管机制。同时严格用地审批与规划许可，加强土地供应管理，对列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，一律不纳入地方政府土地储备库，不办理用地审批和规划许可手续。二是完善法规，在《土壤污染防治法》统领下建立部门规章，并与相关法律相协调，特别是要在国土空间规划、建设用地出让、耕地“三位一体”保护、国土空间生态修复、自然灾害防治上，对土壤修复治理出台具体且明确的规定。在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等自然资源法律修订时，可考虑增加土壤污染防治和土壤修复治理的要求。在制定“国土空间生态保护修复条例”“永久基本农田保护条例”等规章时，要突出土壤污染防治和土壤修复治理的内容。三是优化流程，自然资源部门要会同生态环境部门积极开展流程简化研究。例如，浙江省生态环境厅和自然资源厅联合发布的《浙江省建设用地土壤污染风险管控和修复“一件事”改革方案》取消了现行评审过程中的一些非法定程序，加快推进污染地块修复治理进度[15]。四是建立土壤污染治理区域的土地利用监测评估机制。由于土壤污染具有隐蔽性、迟缓性、累积性、潜伏性等特点，治理较难且难以一蹴而就，治理措施是不是彻底清除了污染，是不是还存在生物系统、环境系统影响食品安全和人体健康，需要进行长期的监测评估。

(3)拓宽资金来源渠道，降低修复治理成本，完善公共参与机制。调研发现，一些地方土地储备中心收储的污染土地，主要采用“政府出资”模式来筹措土壤修复治理资金。据不完全统计，2022年全国土壤污染治理行业总投入资金额约为142亿元，其中地方政府资金投入占据绝大部分，土壤污染治理的金额约占土地出让金的10%～20%，对污染地块的治理带来的民生改善和财政收入使地方政府推进意愿充足，但同时也带来了巨大的财政压力。建议：一是完善土地污染防治投融资机制。因地制宜探索政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）、第三方治理、事后补贴等形式，有序引导社会资本进入土壤污染防治领域，鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放，对开展地块污染治理的经营主体或市场主体优先实施信用担保、税收减免或贴息贷款，完善地块污染修复的保险产品及服务。二是降低土壤修复治理成本，主要包括与土地开发利用相结合、与污染物的资源化利用相结合两个方向。例如，污染耕地通过调整种植结构来实现安全利用，过去种植水稻、小麦等主粮作物的土地，现在可以改种棉花、蚕桑、花卉苗木等经济作物，不仅可以降低费用，而且改种的农产品质量安全。建设用地可通过改变土地规划用途来实现，一些地方将污染地块规划用途变更为停车场、道路或城市公园绿地，大大减轻土壤修复治理成本。一些有机物污染地块可以采用自然衰减法来修复治理，既降低成本，又遵循自然规律，值得大力推广。三是规范市场环境、培育企业竞争力。自然资源部门协同生态环境部门尽快制订行业相关管理规定，营造规范化市场。针对土壤修复治理各环节，建立健全市场准入制度，推动从业单位资质和人员资格的规范化，逐步完善从业单位责任制，提高市场专业化、正规化水平。制订全国或区域性的行业指导参考价格，促进行业健康发展。四是探索完善公众参与形式，保障公众的参与权与监督权。加大土壤环境信息公开力度，不断完善土壤环境基础数据库，强化信息共享。通过发布公报、报告或以报纸、网站、微博等媒体形式向外发布土壤修复治理的综合信息，同时制定土壤信息发布规则来对依法申请公开的情况做出说明，以保证公众的知情权，推动公众全过程参与，积极主动与公众进行沟通，及时回应社会关切。在制定土地利用规划、土壤修复计划等过程中，通过听证会、问卷调查、专家咨询、座谈会等形式，缓解土壤修复治理中不必要的利益冲突，防范风险，使土壤污染防治更加科学规范[16]。

(4)积极探索土壤修复治理创新实践，着力提升土壤修复治理效率和效用。建议：一是抓污染重点。各地经济社会发展水平不同，土壤污染状况亦不同，污染物的种类、污染面积、污染程度也有差异。在土壤修复治理中，要抓污染重点。在建设用地中主要修复治理用于住宅、学校、公共管理与公共服务等涉及儿童、老人等敏感人群用地；在农用地中主要是修复治理受重金属、化学品污染的耕地。二是抓重点示范工程。我国一些地方已有效地实施了土壤修复治理示范工程，如湖南湘江流域重金属污染治理等。在土壤修复治理中，要充分发挥示范工程的典型引领作用。同时，建设污染地块安全利用与治理修复试点示范区，按照“分类施策、预防为主、治用结合”原则，从防、控、评、治的关键环节入手，突出风险管控，注重综合治理，逐步建立治地与用地结合、产地与产品一体化的可持续管控利用机制。三是抓技术创新，探索可持续修复治理技术。总结各部门和地方土壤污染治理试点经验，对现有各种治理修复技术、装备及模式进行筛选、优化和集成，总结形成经济有效、简单适用、可复制推广的修复技术模式、工程技术体系及示范样板，为污染修复治理提供系统整体的解决方案。在土壤修复治理中，鼓励相关科研院所和产业单位加大科技资源投入，建设高水平技术研发平台，引导科技成果多层次转化。还要注重发挥地质部门的物化探勘、岩矿测试、工程施工等技术优势。四是抓管理创新。土壤修复治理工作具有很强的探索性，许多内容在以往长期的自然资源管理实践中均未涉及。所以，相关人员需加快土壤污染防治知识更新，把土壤修复治理纳入国土空间保护开发大格局，纳入自然资源管理重点工作，纳入土地等相关学科建设，并增加在规划管控、耕地保护、用地管理、生态修复等工作中的权重[17]。万物土中生，各级自然资源部门应为保护人类赖以生存的土壤、实现美丽中国和健康中国付出更多的辛劳，做出更大的奉献。