全民所有矿产资源资产损害发现机制的优化——以内蒙古锡林郭勒盟为研究样本

■ 曹 宇/祁瑞祥/茶 娜

（1.内蒙古大学法学院，呼和浩特 010070；2.内蒙古大学经济管理学院，呼和浩特 010070）

1 问题的提出

2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《委托代理试点方案》），标志着全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革进入到“开展试点工作”的关键阶段[1]。自然资源部公开通报数据显示，一段时间以来，无证采矿、越界采矿等老问题屡禁不止，以环境治理、矿山修复、土地整理、工程施工等名义违法采矿牟利等新问题时有发生[2]。以非法采矿为典型的矿产资源资产损害，通常兼具生态环境与矿产资源双重破坏的特征，是自然资源资产损害赔偿工作的重点与难点。基于矿产资源违法行为的隐蔽性和复杂性，损害的“发现”是无法回避的首要问题，是核实、追偿、报告等后续跟进制度的前提，对自然资源资产损害赔偿工作的实际展开起到了重要的基础作用。

本文聚焦于全民所有矿产资源资产损害发现机制这一具体视域，在梳理“发现”工作中存在的问题基础上，以较为成熟的生态环境损害发现机制为借鉴，描绘矿产资源资产损害发现工作的理念转换轨迹，进而阐释优化矿产资源资产损害发现机制的可能路径。

2 全民所有矿产资源资产损害发现机制的实证观察

全民所有矿产资源资产损害发现是指对矿产资源资产损害事件的线索梳理、及时发现制止[3]。损害的“发现”对自然资源资产损害赔偿工作的实际展开具有重要意义。但长期以来，相应机制的跟进比较滞后。改革试点工作开展之前的遗留“难题”与改革工作中遇到的新增“难题”共同成为构建合理、完备的损害发现机制无法绕开的关键。

2022年3月，矿产资源富集的锡林郭勒盟成为内蒙古自治区探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的三个重要试点地区之一。本文坚持问题导向，采取实证研究的方法，通过对锡林郭勒盟公开司法数据的分析，对其实践予以“白描式”展示，尽可能真实地呈现我国矿产资源资产损害发现机制的初步样貌和运行现状。

本文首先对选取数据样本的全面性、局限性、代表性予以说明：①课题组依托“北大法宝”数据库进行全方位检索，完成了公开司法数据的搜集工作。②由于裁判文书的公开范围和程度受到一定限制，课题组搜集的是公开的司法裁判文本，未公开的司法裁判不纳入本文的讨论范围。③自然资源行政执法信息的强制执行数据有部分显示，可代表性地呈现矿产资源资产损害案件的线索发现信息。尽管受到司法数据绝对全面性的限制，但并不妨碍对实践中矿产资源资产损害发现机制的梳理与观察。

为尽可能保证数据的全面性，本文以“北大法宝”为主数据库，以内蒙古锡林郭勒盟为样本，通过立体化的方式对行政、刑事、民事等三种案由分别进行检索，最终共检索到矿产资源资产损害案件62件。其中，就损害的发现而言，自然资源主管部门发现的线索为50件，其他部门发现的线索为12件。

2.1 内部案件

针对非法采矿等典型矿产资源资产损害行为，自然资源主管部门通常采用“行政处罚+申请强制执行”的处理方式[4]。一方面这是现行法框架内的积极履职，另一方面也是兼顾效率的现实考量。数据显示，自然资源主管部门的履职行为是矿产资源资产损害发现的主要渠道。①自然资源主管部门日常监督管理发现的线索有43件（86%），具体表现在苏尼特右旗法院、锡林浩特市法院、锡林郭勒盟中院的裁判文书当中。②通过“举报+联合执法”发现线索的案件有2件（4%），具体表现为自然资源主管部门与公安局治安大队、嘎查书记、嘎查长在收到举报后进行合作调查①（2018）内2502行初7号锡林浩特市君英化工有限责任公司与锡林浩特市国土资源局、锡林郭勒盟国土资源局行政复议案。(2018)内25行终34号锡林浩特市君英化工有限责任公司与锡林浩特市国土资源局、锡林郭勒盟国土资源局行政处罚二审行政判决书。。③未体现发现方式的案件有5件（10%），原因为部分法院处理相关案件的司法裁判文书中未说明损害发现的具体方式。

2.2 关联案件

矿产资源资产损害的发现与其他案件的处理存在信息交叉情况。实践工作中，矿产资源资产损害的线索亦会由公安机关、生态环境部门及人民检察院等先行掌握。①环境资源类行政机关履职的线索发现。生态环境部门、水资源主管部门等行政机关履行职责过程中会同时掌握矿产资源资产损害的案件信息，或者先行发现矿产资源资产的损害。例如，锡林浩特市生态环境局②（2017）内2502行审3号锡林浩特市环境保护局与锡林浩特荣昌矿业有限公司行政处罚非诉执行审查案。、正镶白旗水政监察大队、正镶白旗林业水利局③（2019）内2529刑初5号正镶白旗人民检察院诉康某、闫某非法采矿罪。等履职信息的具体呈现。②公安机关履职的线索发现。依据《矿产资源法》及相关司法解释的规定，非法采矿罪无须将行政处罚作为必备条件，意味着部分侵害矿产资源资产的案件以非法采矿罪直接进入到公安机关视野。③人民检察院履职的线索发现。行政公益诉讼案件成为矿产资源资产损害发现的重要方式。人民检察院在履行职责时通过调查制作询问笔录、现场勘测检查记录及现场拍摄照片、航拍等方式发现及搜集线索等。④人民法院履职的线索发现。人民法院在处理其他案件时，掌握关于矿产资源资产损害的相关线索。尤其是在办理矿产资源富集地区的贪污罪、受贿罪等案件时表现得更为明显④（2015）锡刑二终字第32号王春生受贿案二审刑事判决书。。⑤群众举报的线索发现。此种方式结合国家机关的履职行为是矿产资源资产损害发现的重要渠道，当然并不局限于向自然资源主管部门的举报⑤（2018）内2530行审6号正蓝旗生态保护局与赵海江不服环境管理罚款处罚非诉执行审查行政裁定书。。

3 全民所有矿产资源资产损害发现机制尚需优化

全民所有矿产资源资产保护工作在一定程度上涵盖了复杂的社会关系，涉及多学科、多领域[5]。自然资源主管部门对全民所有矿产资源资产损害发现的重要性不言而喻，但绝非仅仅依靠自然资源主管部门的力量，不同国家机关之间职权的划分使得发现机制的高效实施离不开各方联动。

第一，能力提升机制不健全。自然资源主管部门的日常监督是损害发现的主要渠道。卫片执法、无人机航拍等多元化的技术手段正逐渐成为矿产资源资产损害发现的重要依靠。但整体来看，当前缺乏相应的能力提升机制，实践中技术手段的运用程度相对较低，仍然不足以通过技术手段的优势为损害发现有效赋能。因此，需要建立完善的能力提升机制，实现技术手段初步运用向集成应用的突破。

第二，部门合作机制有待进一步完善。自然资源主管部门、生态环境部门、公安机关、人民法院、人民检察院等部门在履职过程中掌握的信息是矿产资源资产损害发现的重要线索来源。尽管解除信息孤岛的重要性已经被充分认识，但当前的合作机制无法对实践形成有效指引，部门之间在合作中往往因权责模糊、衔接不畅等遭遇诸多阻碍。为摆脱上述困境，加快完善部门合作机制是必要的，也是必需的。

第三，群众发现机制的跟进明显滞后。群众举报是发现矿产资源资产损害行为的重要补充。然而，实践中的案例支撑较少，远低于制度运行的预期，对群众发现的激励及保护措施不足是影响这一渠道发挥应有作用的重要原因。因此，就矿产资源资产损害的发现而言，社会监督的潜力有待激励与保护机制跟进后再进行深入挖掘。

4 全民所有矿产资源资产损害发现的模式借镜

以生态环境损害发现机制为借镜，可为全民所有矿产资源资产损害发现机制的优化提供有益参考。一方面，我国生态环境损害赔偿制度建设起步较早，伴随实践的逐步深入，累积了丰富经验，形成了一系列卓有成效的探索成果。全民所有自然资源资产损害赔偿制度作为一种新型制度体系，可以从生态环境损害赔偿制度的运行实践中汲取养分[6]。另一方面，生态环境损害发现与矿产资源资产损害发现的关系密切。生态环境损害发现经常涉及非法采矿等造成的土壤、地表水、大气等污染问题的发现。矿产资源资产损害发现是对非法采矿等造成的资产损害发现。因此，二者在制度功能上涉及对同一损害事实造成不同损害的发现。在此种关系下，具有先发优势的生态环境损害发现机制对矿产资源资产损害发现机制的高起点、高标准建设具有重要借鉴意义。

4.1 生态环境损害发现机制的制度现状

生态环境损害发现是指生态环境部门通过依法履职的方式发现环境污染的行为，是生态环境损害赔偿的重要基础和前提。得益于生态环境损害赔偿制度改革的不断深化，生态环境损害发现机制同样取得了长足发展，其演进历程大致可以划分为以下两个阶段：

一是生态环境损害发现机制的初步发展阶段。2015年，以《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的印发为标志，改革正式进入试点阶段，吉林等7个省（自治区、直辖市）成为重要试点地区。在改革实践中，生态环境损害赔偿的进行均需以环境污染行为的存在为前提，基于此种现实需要，“生态环境损害发现”成为制度建设中的重要内容。在这一阶段，由于生态环境损害发现仅是生态环境损害赔偿的辅助性工作，加之“先易后难”的改革要求，生态环境损害发现机制在之后的较长时间并未受到特别关注。

二是生态环境损害发现机制的迅速跟进阶段。2020年，以《民法典》的颁布为标志，生态环境损害赔偿制度改革进入试行经验固化和制度规范化表达的新阶段[7]，对改革提出了更为全面和细致的要求。在生态环境损害发现方面，为进一步提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平，地方政府以制定规范性文件的方式主动寻求转变和突破（表1）。2020年是地方政府就生态环境损害发现机制针对性地制定专门化规范性文件的元年。接下来的3年内，四川省及其下辖广安市，以及浙江省的舟山市、丽水市莲都区、云和县、瑞安市、长兴县、台州市、温州市洞头区等地方各级人民政府陆续发布关于生态环境损害发现机制的规范性文件。规范性文件的制定主体涵盖省、市、县三级人民政府，渊源形式为一般规范性文件，尚未检索到立法、地方政府规章等其他渊源形式。

表1 各地关于建立健全生态环境问题发现机制的实施意见（选例）

尽管国家层面尚未就生态环境损害发现机制的精细化与具体化作出统一规范，但是部分地区的先行示范表明，生态环境损害发现已经进入规范体系构建的视野。

总之，当前生态环境损害赔偿制度改革的纵深发展已覆盖到发现机制，完成了一系列专门针对生态环境损害发现的制度跟进。从中可以发现，规范的定制化使得发现机制在操作性及实用性层面的效能明显增加。

4.2 生态环境损害发现机制的经验参酌

制度借鉴不仅要“观其名”，还要“察其实”，方可得其真意，引为镜鉴[8]。考察当前生态环境损害发现机制取得的成效，有如下经验做法可供借鉴：

第一，新时代完善社会治理体系必须充分发挥科技的支撑作用，技术的集成与运用能更好地为执法工作赋能[9]，帮助执法部门进一步提升损害发现能力。充分发挥科技支撑作用的经验模式具体可以划分为三个层面：一是依靠新型执法监测设备，打造现代化的监控体系。例如，在构建在线监控体系时，污染源自动监控技术已经成为基础和核心。在矿产资源资产损害发现中，一套现代化的监控体系同样可以大幅提升履职主体的监管能力，帮助履职主体扎实做好各项矿产资源资产监管任务。二是依托自动监控信息管理平台，实行分级分类预警。在实际运行中，信息管理平台显现出了强大的信息汇总能力和处理能力，能够实时发送提醒，在很大程度上保证相关主体能够及时作出反应。为更加高效地整合和盘活各类监控信息资源并精准发现矿产资源资产损害，推行以信息管理平台为基础的分级分类预警机制无疑是一种合理可行的选择。三是利用大数据，强化分析研判。通过对数据资源的关联分析及对异常数据的及时分析，可以为部门决策等提供更具前瞻性、科学性的建议。从人为监管向科学监管转变的现实需要出发，推进大数据在矿产资源资产损害发现中的运用是必要举措。

第二，在政府职能“碎片化”问题日益显现的背景下，不同部门之间合作日益紧密是未来趋势。要尽快推进部门合作，高效整合不同部门掌握的线索资源，形成损害发现的治理合力。推进部门合作的经验模式具体可以划分为两个层面：一是在对各部门的职能和分工予以进一步明确的基础上，逐步探索部门合作。此举的合理性和意义在于，可以保证各个部门的任务清晰且没有交叉重叠。对这一问题的合理把握同样是自然资源主管部门、生态环境部门、公安机关等在矿产资源资产损害发现方面探索合作的重要前提和基础。二是促进部门合作的工作衔接。例如，在沟通对接上，时刻关注部门间通报反馈和调查协作的工作实效；在处罚执行的衔接上，重点突出生态环境部门与公安机关、检察院、法院协作联动的必要性。在矿产资源资产损害发现中，也应进一步规范部门间的衔接程序，保证矿产资源资产的全过程无缝监管。

第三，社会监督是问题监督的重要组成部分，是执法部门拓宽线索发现渠道的关键。要高度重视依靠群众发现问题，充分调动群众监督举报的积极性。增强群众参与社会监督的经验模式具体可以划分为两个层面：一是抓住激励的本质，设置形式多样的激励措施。例如：在举报奖励上，采取物质奖励和精神奖励相结合的方式。即经生态环境部门查实后，有重大贡献的举报人最高可得50万元的一次性奖励；在征得本人同意后，可同时得到精神奖励。为提升群众对矿产资源资产损害行为举报的积极性，在设置激励措施时同样需要充分考虑群众的内心需要，进一步增强群众在举报后的获得感和满足感。二是落实举报保护措施，对举报人的合法权益进行严密的保护。从长远来看，这是免除举报人后顾之忧的现实所需，更是维护群众举报积极性的关键所在，在矿产资源资产损害发现的群众举报中亦应如此。

5 全民所有矿产资源资产损害发现机制的优化升级

5.1 内部架构：全民所有矿产资源资产损害发现机制的智能化

随着网络和移动互联技术的不断发展，自然资源监测手段日新月异[10]。在试点改革背景下，需要进一步借助智能化增强矿产资源资产损害行为的发现能力。自然资源主管部门仍需苦练内功，在履行职责过程中深化与技术支撑的融合，通过智能化方式有效应对传统工作中难以解决的问题。

第一，打造现代化的监控体系。一是建立完备的视频监控网络。以网络、图像处理、传输技术的快速发展为基础，不断升级视频监控技术，使监控工作具有更强的准确性、直观性、及时性。建议在现有监控网点基础上科学布局，继续增设视频监控点位，扩大视频监控的覆盖范围，实现对矿产资源资产损害行为的实时抓拍、影像存储等。二是强化与卫星遥感技术的结合。卫星遥感在对地观测中具有多层、立体、全天候等其他技术手段无法比拟的优势。要继续将卫星遥感作为损害发现的重要抓手，坚持推进常态化监测、增加重点区域的监测频次等，弥补视频监控不能覆盖到的区域，更加及时地发现矿产资源资产损害行为。三是引进机载激光雷达技术。相比于视频监控和卫星遥感，机载激光雷达具有很强的便携优势，同时空间分辨率更高，可以将激光雷达作为未来矿产资源动态监测的一种重要手段[11]，在与其他技术手段形成互补的基础上，更加高效、精准地发现矿产资源资产损害行为。

第二，实施监控信息分级分类预警管理。一是搭建统一的自动监控信息管理平台。由于监控手段的多样性，且每种监控手段都有各自的信息管理平台，监控信息在事实上处于一种分散状态。通过搭建统一的在线平台，对处理后的监控信息进行汇总并集中管理，有助于快速形成完整的数据链条。二是明确异常情况的级别和类型标准。从工作实效来看，分级分类管理模式对执法部门实现精细化管理大有裨益。可以探索通过自动监控信息管理平台实时向自然资源主管部门、矿区负责人等责任主体发送分级分类预警，在降低监管成本的同时，保证监管的精准性。实施监控信息分级分类管理有助于自然资源主管部门及时进行反馈。自然资源主管部门经常以现场核实的形式督促相关责任人落实问题整改及依法进行查处，但往往因路途遥远等因素无法保证反馈的及时性。因此，可以探索在线监控、无人机拍摄等更为及时有效的反馈形式。

第三，利用大数据进行分析研判。一是以大数据分析技术为手段把握特征和规律。如前文所述，矿产资源资产损害行为具有一定的复杂性，如果仅依靠传统方法，可能不足以形成全面细致的认识。通过对矿产资源资产相关数据资源的综合分析，能够更好地掌握其内里深处的特征和规律，从而更好地为制定矿产资源资产损害相关标准或规则提供数据支持。二是以大数据助力日常监督管理。各类执法监测设备如视频监控、卫星遥感的投入使用，收集了海量的矿产资源资产的数据资源，而这些数据在经过梳理、整合后可形成重要的原始数据。通过大数据技术可以实现异常数据与原始数据的对比分析，及时锁定矿产资源资产损害行为，提高执法工作效率。

5.2 外部衔接：全民所有矿产资源资产损害发现机制的协同化

提高全民所有矿产资源资产损害发现工作的水平和质量，离不开政府部门之间的合作，而如何促进各部门有效沟通、共享信息和成果等是当前需要解决的突出问题[12]。在试点改革背景下，要进一步强化多元支撑，以满足完成复杂工作任务的需要。

第一，妥善处理部门合作的定位问题。一是明确各部门的监管权力和责任事项。该问题在当前立法中尚无清晰且具体的指引。明确各部门的权力和义务范围，有助于建立权界清晰、分工合理、追责有据的矿产资源资产监管责任体系，为部门合作铸就坚实基础。二是寻求部门合作的共同目标。因监管权力和责任事项等方面的差异，不同部门可能有各自的目标，但在部门合作中的共同目标是凝心聚力的关键。在维护矿产资源资产的共同目标下推动部门合作，有望产生持续合作的内驱动力，保证部门合作的长效性。

第二，促进部门合作的工作衔接。一是建立联席会议制度。联席会议制度意在增强部门间的联系与沟通，在社会治理中应用广泛。建议由上级机关牵头，定期召开由各部门共同参加的会议，在整体上加强统筹协调，解决可能出现的工作衔接问题。二是加强信息交换平台建设。在过去的实际运行中，部门间的信息互通往往具有不定期性。应尽快在部门之间建立矿产资源资产损害发现的信息交换平台，在案件移送等工作中定期报送有效信息，以动态信息共享促进工作衔接。三是总结部门合作的实践经验。对于在实践中显现的衔接问题，亦可通过经验总结来寻找解决问题的方法。各部门可以在联合执法、交叉检查、提级督办等多样化的发现方式中，及时对实践中的问题和做法进行梳理和归纳，从而更好地促进工作衔接。

第三，完善部门合作的激励机制。一是探索以考核方式促进部门合作。综合考核是直接服务中心、服务大局的一项重要工作，在促进落实、提升实效等方面具有关键作用。建议在部门绩效评估中，关注部门合作的完成情况及贡献程度，对有突出表现的部门或个人给予鼓励和表扬，引导各部门形成良好的合作关系。二是加强部门合作的经费。在合作的过程中，往往会产生一些额外的实质性工作，参加联席会议、报送信息等均离不开人力、物力、财力的支持，这意味着各部门需要获得更多与自身工作相匹配的经费。财政部门可以考虑允许部门在财年、组织和预算之间更加轻松地挪动资金，以促进部门合作[13]。

5.3 有效补充：全民所有矿产资源资产损害发现机制的社会化

伴随社会的理性发展，社会监督的内涵、方式、方法更加丰富和完善，将社会监督作为拓宽线索发现渠道的方式，可以有效弥补政府监督的不足，提升全民所有矿产资源资产损害发现的效能。在试点改革背景下，应在结合现有法律、政策的基础上，进一步完善激励保护措施，调动广泛的社会力量积极参与监督。

第一，激发不同主体的能动优势。各省（自治区、直辖市）出台的举报奖励办法均已明确，任何公民、法人和其他组织（以下统称举报人）都有权对本辖区内的矿产资源资产损害行为依法进行举报，但仅凭单一的整体性规定不足以对实践形成有效指引。建议在制度层面上细化上述规定，对人大代表、民主党派、社会团体、专家等其他社会力量予以着重鼓励，进一步挖掘潜在的社会监督力量。

第二，探索多样化的奖励形式。一是酌情在国家、省级举报奖励办法的基础上叠加奖励。目前物质奖励是举报奖励的主要形式，经自然资源主管部门认定属实，举报人可以获得追偿金额一定比例的奖励。建议立足本地区实际情况，对损害程度严重案件或者稀有矿产资源资产损害案件的举报人，在财政预算允许的范围内予以额外的物质奖励，进一步增强物质激励效果。二是物质奖励与精神奖励相结合。物质奖励和精神奖励作为两种不同的激励模式，具有互相促进、互相成就的密切关系。在物质奖励的基础上增加精神奖励，有助于让举报人在精神层面获得更多荣誉感和满足感。

第三，宣传并畅通举报途径。一是加大对举报途径的宣传力度。当前举报途径主要包括电话举报、微信举报、来信来访举报，实践中电话举报和来信来访举报居多，原因可能是举报人对其他途径的相关信息掌握较少。应着力在门户网站、微信公众号等平台加强对举报途径的宣传和普及工作，切实发挥不同举报途径的作用。二是加强新媒体等新途径的运用。新媒体时代，社会监督传播范围广、效率高。通过网站、微博、手机客户端等方式进行在线举报作为畅通举报途径的重要方向，有助于形成更加便民、高效的社会监督网，提升社会公众参与监督的热情。

第四，切实保障举报人的合法权益。一是严格落实保密制度。举报人提供的本人真实姓名及联系方式等个人信息是需要保密的重要内容。应从涉密人员范围和举报材料处置流程方面下功夫，注重对举报材料及相关涉密事项的细节处理[14]，规避事中事后举报人信息泄露的可能，维护社会公众持续参与监督的积极性。二是重视对举报人的安全保护。个人安全能否得到可靠保护，在很大程度上决定了社会公众举报的意愿。要坚持预防与打击并举，通过预防阶段的有效威慑和打击阶段的严厉查处，大力弘扬社会公平正义的价值观，在全社会形成积极参与监督的良好氛围。

6 结论：持续推进全民所有矿产资源资产损害发现机制的系统化

《委托代理试点方案》对全民所有自然资源资产损害赔偿工作提出了具体要求。全民所有矿产资源资产损害的发现，直接关系到损害的“有”或“无”，是所有权保护的重要基础，是所有者职责行使的基本责任，是更好地履行所有者职责和维护国家所有者权益的第一步。通过考察当前法律、政策的运行实际情况，并结合试点工作的具体探索，全民所有矿产资源资产损害发现机制尚处于新的制度增设和旧的制度整合的过渡与融合阶段。相比之下，较为成熟的生态环境损害发现机制值得借鉴和参照。

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上强调，要聚焦重点问题，加强改革举措的系统集成、协同高效，打通淤点堵点，激发整体效应[15]。对于全民所有矿产资源资产损害发现机制而言，系统化的搭建在现阶段仍然需要更多的关切与努力。即智能化、协同化和社会化的三种优化路径不是彼此独立的，而是相互之间联动集成、密切互动，牵一发而动全身。只有深刻把握上述关系，才能更好地发挥不同发现路径的优势与功能,才能真正实现系统的力量大于各个要素力量之和,从而获得最佳优化效果。