全民所有自然资源资产委托代理初探——机制解析、模式总结与考核评价

■ 张 帆/宣 鑫/李晨晨/蔡 颖/武健伟

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083；3.国家林业和草原局林草调查规划院，北京 100714）

0 引言

全民所有自然资源资产所有权委托代理工作对生态文明建设、区域高质量发展及全民利益的实现具有现实意义。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），提出探索并建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，通过试点工作实现：到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制。然而，长期以来我国全民所有自然资源资产管理仍然存在所有者地位模糊、权益落实不到位、难以反映全民共同意志和公共利益等问题[1-4]，这些问题制约了全民所有自然资源资产经济、社会、生态价值的全面实现。因此，亟需探索切实可行的全民所有自然资源资产所有权委托代理模式，健全全民所有自然资源资产所有权委托代理考核评价指标体系，保障自然资源所有权主体权益，推动资源合理优化配置，为自然资源资产委托代理试点工作提供指导与参考。

按照《试点方案》的要求明确各部门权责，实现权力下放与分级代理，探索自然资源资产所有权、使用权与监管权分离的管理方式，是全民所有自然资源资产所有权委托代理试点和生态文明建设的优先发展方向。加强所有权与使用权行权模式的考核评价，是完善委托代理配套机制和行权履职的制度保障，可以进一步解决生态环境恶化、资源粗放利用、产权纠纷频发等问题。当前全民所有自然资源资产所有权委托代理还处于试点与探索阶段，相关研究主要集中在自然资源资产委托代理机制[5-6]和领导干部自然资源资产离任审计等方面[7-8]。蔡继明和李蒙蒙通过构建“委托-监督-代理”的三层次理论框架对我国土地管理的困境进行了分析[9]。周少红等研究了宁夏农垦国有用地所有权产权体系，认为应通过委托代理理论进一步完善农垦国有农用地承包租赁权权责[10]。在领导干部自然资源资产离任审计方面，唐运舒等构建了自然资源资产离任审计中领导干部的生态政绩评价指标体系[11]。黄溶冰等从流程、评价、组织视角，整合了经济责任审计和自然资源资产离任审计理论框架[12]。李妍茹等通过匹配自然资源资产离任审计信息与水质监测数据发现，自然资源资产离任审计试点在水污染治理方面发挥了有效作用[13]。总体来看，当前研究尚未提炼出典型的全民所有自然资源资产委托代理模式，考核评价指标体系也亟待完善。

鉴于此，本文从解析全民所有自然资源资产委托代理机制着手，结合国内外相关的典型案例与模式，总结了7类典型委托代理模式的实践应用前景，构建了10个维度的自然资源资产委托代理评价指标，以期为省、市级全民所有自然资源资产委托代理考核评价和监督提供案例支持和技术支撑。

1 全民所有自然资源资产委托代理机制解析

根据宪法和相关法律规定，我国的全民所有自然资源资产采取分级、分部门管理的形式，中央政府与地方政府（纵向）、与职能部门间协作关系（横向），直接影响委托代理机制运行的实际效果[5]。全民所有自然资源资产委托代理机制旨在进一步明确“央地”之间事权职责与收益的分配划分，增强部门间横向协作联系，形成整体保护、系统修复、综合治理的统筹协调机制。

1.1 全民所有自然资源资产委托代理的权责解析

目前，我国已基本形成了全民—国务院—自然资源部—各级政府主管部门—使用（占有）权主体的多级委托代理机制[1]。地方政府受自然资源部委托，代理履行部分全民所有自然资源资产所有者职责，通过编制省级和市地级政府代理履行的所有者职责清单，划清不同层级政府所有权行使边界，依据委托代理权责依法行权履职，明确管什么、谁来管和怎么管等关键问题。

自然资源资产具有稀缺性和有用性（包括经济效益、社会效益和生态效益）。然而，我国幅员辽阔，各地资源禀赋条件差异较大，由于自然资源管理过程中央政府与地方政府利益取向往往不同，部门间及央地间信息流通不通畅，在一定程度上阻碍了自然资源资产的有效配置和价值的充分发挥。在实施委托代理的过程中，政府通过制定政策、配置资金等方式履行所有者职责，并进一步将有关权力下放，由执行部门或相关单位、企业最终行使。

1.2 全民所有自然资源资产委托代理机制的分类探讨

围绕“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的自然资源资产所有者职责，我国已开始了统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理实践，通过纵向的分级委托与横向协作两种类型实现纵向放权与横向扩权，不断优化管理职能。纵向分级委托机制是通过权力下放，解决中央机构业务过多的问题，最大限度保护自然资源、实现自然资源资产价值并使其回归所有者的制度安排；协作与横向委托模式则是注重协调机制的建立，加强部门间横向联系，解决管理机构职能交叉的问题。

1.2.1 分级委托代理机制

公益性自然资源资产所有权应当由中央政府直接行使。例如，战略性矿产、国防用地、国有重点林区，具有重要生态功能的湿地、草地、大江、大河、大湖和跨境河流、珍稀野生动植物种，以及国家级自然保护区、跨行政区的国家公园等[1]，这些资产是保障国家国防、经济及生态安全的基石，其所有权职责应当由中央政府统一行使。

市场性、经营性的自然资源资产所有权可分级委托地方行使。纵向的委托代理模式通过法律授权、行政授权、行政委托等方式将部分自然资源资产所有权权力委托给代理人，由代理人行使所有权职责。这样的委托代理模式有助于提高工作效率，促进自然资源资产合理利用，充分发挥公有制经济占主体的制度优势。

1.2.2 协作与横向委托代理机制

全民所有自然资源资产所有权委托代理推行过程中，在自然资源资产统一确权登记、所有权委托代理等阶段也存在平级单位之间的协作与横向委托。

从部门间的协同来看，自然资源部与水利部、生态环境部等部门协作，开展自然资源登记单元划分，充分利用全国国土调查、自然资源专项调查等自然资源调查成果，获取各类自然资源的坐落、空间范围、面积、数量和质量等信息。自然资源部委托农业农村部执行土地资源的部分全民所有自然资源资产所有权，并协同监管行使所有权，这有助于明确国有土地资源资产委托代理双方共同的权益目标，有效降低委托代理成本，提升所有权行使的效率。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，将原国家林业局的职责，原农业部的草原监督管理职责，以及原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、原农业部、原国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，负责全国国家公园的监督管理工作，履行国家公园的全民所有自然资源资产所有者职责。

从资产要素方面来看，土地资源和矿产资源均由自然资源主管部门进行管理，“净地”“净矿”出让制度有效推动了土地资源与矿产资源等各自然资源要素间的整合，助力矿产资源资产所有权委托代理模式的开展。此外，自然资源部2019年印发的《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》，不仅首次从中央政策层面明确提出“净矿”出让的概念，还要求将海砂采矿权与法定权限内的海域使用权“两权合一”，纳入同一招拍挂方案并组织实施，形成了矿产资源与土地、海洋资源等自然资源要素间的整合。林地、草地保护利用规划属国土空间规划中的专项规划，国家林业和草原局通过开展林地、草地、湿地数据与国土“三调”成果数据的对接融合，逐步解决林地、草地与其他土地的交叉问题；在编制新一轮林地保护利用规划过程中，将充分注重与国土空间规划的衔接，优化林地、草地空间治理体系。同时，国家“十四五”规划纲要指出：要全面推进林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，国家公园资源与林草资源的协同管理也是典型的部门间横向委托之一。

1.3 部门间的协作与横向委托代理机制

自然资源部代表国家对全民所有自然资源资产进行管理，行使占用、使用、收益和处分的权利，统筹资产配置、处置和收益管理工作。但由于部门间缺乏横向的业务联系，林业、水利、农业等部门难以在自然资源资产委托代理工作中充分发挥各自优势，在一定程度上阻碍了自然资源资产管理工作效率的提升。此外，土地、矿产、水、林草、滩涂、海域、海岛和国家公园等自然资源资产数据共享机制尚未形成，制约了自然资源资产管理技术体系的统一建立。因此，需要构建部门间的协作与横向委托代理模式，发挥林草部门在林地、草地及湿地资源方面和水利部门在水资源方面的专业优势，才能整合各部门所有者职责，发挥全民所有自然资源资产委托代理优势。

2 全民所有自然资源资产委托代理案例与模式总结

全民所有自然资源资产委托代理模式已形成了许多值得参考的经典案例。国际上，各国以资源共享和利益最大化为目标，形成了多种自然资源资产委托代理模式；而在国内，全民所有自然资源资产委托代理模式经过长时间的探索，也已经积累了具有中国特色和创新空间的经验。

2.1 国际自然资源资产委托代理案例分析

美国联邦政府将自然资源管理和保护职责委托给了州级和地方政府，并委托自然资源代理机构（如美国国家公园服务机构）承担部分职责[14]。加拿大在自然资源部和省级政府的自然资源部门之间实行纵向代理，通过设立专门的机构、代理机构[15]和信托基金等方式协调地方政府和民间组织参与资源管理和保护。例如加拿大联邦政府负责制定自然资源政策与法规和提供技术资金，通过设立加拿大森林服务局、加拿大地质调查局等机构来管理森林、矿产等特定自然资源。墨西哥政府委托国家水电公司代表国家行使水电资源所有权，对水电资源进行开发和利用。巴西委托巴西国家石油公司代表国家行使石油资源所有权，代理进行石油资源的勘测、开发和经营等。挪威政府委托国家石油公司代表国家行使石油资源所有权，代理对石油资源进行管理和开发。英国政府将一部分的规划和管理工作委托给地方政府，如苏格兰和英格兰部分地区授权矿产规划机构对矿产开发项目进行规划制定和项目控制。俄罗斯联邦政府委托俄罗斯联邦底土管理局对矿产等底土资源进行管理，设立联邦自然资源利用监督局、联邦环境技术和核监督局，由这些部门协同合作并监督俄罗斯底土资源的开发和利用工作[16]。澳大利亚政府委托皇家矿业公司代表国家行使矿产资源所有权，负责矿产资源的勘探、开发和销售。在上述国外自然资源资产委托代理模式中，有些是通过协调不同行政级别和专业机构的职责，整合相关资源，提高了管理效率，从而更好地管理和保护了自然资源；有些模式则是有效促进了地方政府制定发展战略和监督地区资源利用和保护，在有效利用了市场技术活力的同时，也提高了自然资源资产收益转化的效率。

2.2 国内自然资源资产委托代理案例分析

我国全民所有自然资源资产委托代理模式在国家和地方层面进行了多种探索，形成了多种有效可行的模式。在国家层面，主要形成了国家委托地方政府、上级部门委托下级部门、政府委托企业或社会组织、政府委托专业机构或专家组织，以及成立基金会管理等模式。例如：国家发展和改革委员会委托山东省发展和改革委员会对山东省内的煤炭资源进行规划、审批和监管；国家海洋局委托海南省海洋与渔业厅对当地海洋资源进行管理和保护；国家林业局委托中国绿化基金会对生态公益林等自然资源进行管理和保护；国家发展和改革委员会委托中国石油勘探开发研究院对国内石油勘探开发情况进行研究和管理。上述模式注重自然资源管理的地域特性，利用专业机构和专家的专业知识及经验，提高了资源的科学利用和保护水平，也提升了资源管理效率和资源管理的透明度和公正性。

在地方层面，各级政府也形成了大量全民所有制自然资源资产委托代理的案例。例如，吐鲁番市政府购买矿产资源调查确权登记服务；攀枝花市政府以拍卖方式出售金沙江和雅砻江干流攀枝花段的河道采砂权；厦门市翔安区政府购买自然资源和规划工作辅助服务；莆田市秀屿区政府将国有建设用地使用权划拨给国网福建省电力有限公司莆田供电公司作输变电工程项目建设用地；东营市政府购买天宁寺生态林场生态效益监测评估技术服务；海南农垦自然资源开发运营有限公司与地方政府共同出资进行土地综合整治项目；山西省政府设立山西省煤炭可持续发展基金，实现煤炭资源的可持续利用和转型升级。这些委托代理案例为地方政府实现自然资源资产的科学管理和合理利用提供了有益的范例。

2.3 全民所有自然资源资产委托代理模式总结与应用

在对上述国内外自然资源资产委托代理模式案例梳理的基础上，本文研究总结了以下7种全民所有制自然资源资产委托代理模式及其特征（表1），探讨各模式在实践中面临的挑战和应对策略，以期为全民所有自然资源资产委托代理模式的选择提供借鉴经验。

表1 全民所有自然资源资产委托代理模式实践模式及特征

(1)地方政府与公司共营模式。地方政府与公司共营模式是由地方政府委托国有企业或者其他企业进行代理的一种委托代理模式。企业通常负责具体的开发、经营和管理工作，而地方政府则负责提供必要的支持和协调工作。该模式提高了自然资源开发运营的主动性，具有资产价值市场化、交易规范化的优势。

(2)专门机构委托模式。专门机构委托模式是由地方政府委托专门机构进行代理的一种委托代理模式。例如，国内城投企业接受地方政府（土地储备机构）委托进行土地整理等开发业务。该模式可以避免不同部门间的冲突和混乱，让资源管理更加专业化和高效。

(3)行政委托国有企业代理模式。行政委托国有企业代理模式是一种由政府部门作为资源资产所有者的代表，委托国有企业代理进行自然资源的开发、利用和管理的模式。该模式实现了对关键资源的集中管理，对我国关键自然资源资产的管控具有借鉴意义。

(4)自然资源收益基金模式。自然资源收益基金模式是一种利用财政金融政策工具的委托代理模式。政府或相关机构成立基金来代管自然资源开采、利用、销售等活动所产生的收益，并将其用于资源保护、环境治理、生态修复等方面。该模式通过将资源收益从政府预算中独立出来的方式使资源收益使用决策更加透明[17]，且更有利于风险的分散，促进资源合理利用和保护。

(5)土地出让收入分配模式。土地出让收入分配模式是地方政府委托专业市场主体进行代理的一种委托代理模式，政府将土地使用权交给市场主体，通过特定的分配机制将土地出让金、土地租金等收益分配给利益相关者。该模式有助于提高资源的使用效率。

(6)服务购买模式。服务购买模式是由地方政府委托专业的服务机构或公司进行代理的一种委托代理模式。服务机构或公司会按照委托方的要求，提供某些对理论或专业技术要求较强的服务，比如资源勘探、开发、管理、保护。该模式能够有效引导需求，提高资源配置效率和收益。

(7)基金会委托代理模式。基金会委托代理模式是一种地方政府委托现有基金会进行代理的模式。基金会利用已有的成熟机制，通过管理和分配资金等方式，代表政府管理和保护自然资源，并在国际范围内开展与其他企业和组织的合作。该模式能实现资源的专业化管理和保护、透明化监督，有利于实现资源的高效利用和环保效益的最大化。

3 全民所有自然资源资产委托代理考核评价研究

全民所有自然资源资产委托代理考核评价是《试点方案》要求的重要任务之一，也是对所有者权益实现和维护的保障和监督手段。因此，本文围绕“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的全民所有自然资源资产所有者职责，构建了委托代理考核评价指标体系和考核评价程序，以期推动全民所有自然资源资产委托代理试点工作顺利完成。

3.1 指标体系构建依据与思路

指标体系的构建以《试点方案》、省级试点实施方案和省级自然资源清单为依据，衡量了全民所有自然资源资产委托代理综合管理与履职状况。秉持客观公正、突出重点、共性与特性相结合、激励与约束并重的原则，综合评价代理人在委托代理期间的所有者职责履行情况。指标体系重点考核委托代理推进情况、所有者履职主体落实情况、基础工作开展情况，以及相关实践情况，侧重鼓励委托代理试点中的探索创新，总结委托代理工作中存在的问题，重点关注所有者职责履行相关制度执行规范性与履职成效。

3.2 指标体系构建

本文构建的自然资源资产委托代理评价指标体系如表2所示，共包含10个维度和20个考核指标。其中，“主张所有”主要考核代理人关于全民所有自然资源资产基础性工作的开展情况；“行使权力”主要关注全民所有自然资源资产社会、经济、生态价值综合实现情况；“履行义务”主要考核全民所有自然资源资产委托代理质量；“承担责任”意在考核全民所有自然资源资产委托的管理和监督情况；“落实权益”重点在于保障全民所有自然资源资产的收益。10个评价维度分别为权责划分情况、资产合理配置、价值实现状况、收益分配情况、资产增减变动、发展质量保障、制度合理制定、资产监管状况、权益维护状况和管理成效状况。值得注意的是，由于社会机构或主体等通常没有制度法规的制定权力，也不在专门针对政府及其部门的考核体制内，所以本指标体系主要对职能委托、行政委托等适用，不适用于社会机构或主体的事务性委托或服务购买模式。

3.3 考核评价程序

针对目前自然资源资产所有者职责履行的工作现状与特点，考核评价应当以发现问题、改进工作、规范管理、维护权益为导向，遵循分步实施、逐步推进的原则，边探索实践边总结提炼，主要采用定期考核与专项考核相结合的方式开展。定期考核是指在一个自然资源资产委托代理阶段结束后，对代理人履行所有者职责各方面的表现进行统一的考查和评价；专项考核是指根据党中央、国务院的部署和有关要求，不定期对代理人在特定地区、特定资源种类、特定主体或特定委托事项等方面履行所有者职责情况进行的专项考核评价。

在开展评价时，考核工作组依据代理方相关工作完成情况进行总结赋分，分别考察自然资源资产委托代理10个维度的完成情况，每个维度满分为10分，10个维度的评分之和为总得分，自然资源资产委托代理考核评价指标体系满分为100分。

每个维度考核结果分为4个等级。得分9～10分表示出色地完成了该维度的委托代理工作，记为A级；得分7～9分表示良好完成了该维度的委托代理工作，记为B级；得分5～7分表示基本完成了该维度的委托代理工作，记为C级；得分0～5分表示未完成该维度的委托代理工作，记为D级。对照各指标进行打分后计算各维度得分，最终得到委托代理执行情况总得分，最终考核评价结果按总得分由高到低共分为四等。总得分85～100分代表较为出色完成了委托代理工作，记为“优秀”；总得分70～85分代表完整完成了委托代理工作，记为“良好”；总得分60～70分代表基本完成了委托代理工作，记为“合格”；总得分60分以下代表委托代理工作执行不合格，记为“不合格”。各维度具体表征指标如表3所示。

3.4 考核评价成果的应用

考核评价得分情况是科学评估全民所有自然资源资产委托代理成效的重要依据，能够有效服务生态文明体制改革，为领导干部考核提供依据，有助于全民所有自然资源资产所有权委托代理激励机制建设。

《生态文明体制改革总体方案》中将构建自然资源资产产权制度置于生态文明体制改革目标的首要位置。《生态文明建设目标评价考核办法》规定生态文明建设目标考核内容主要包括：国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况。自然资源资产考核评价是资源环境生态领域未来重要的专项考核之一，同时也是生态文明建设目标评价考核的重要基础。

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出：“建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度”。自然资源资产考核评价能够为领导干部自然资源资产离任审计、综合考核及自然资源资产损害责任追究提供定量化评价依据。

与此同时，依据考核得分情况，全民所有自然资源资产所有权人可以通过通报表扬、资金倾斜等方式对考核结果良好的代理人进行表彰；或通过通报批评、约谈、整改等形式对考核结果较差的代理人进行责任追究，情节严重的可终止其委托代理资格。自然资源资产考核评价一方面能为林长制、河湖长制等自然资源资产管理专项工作考核提供参考，另一方面也有助于全民所有自然资源资产所有权委托代理激励机制的建设。

4 对全民所有自然资源资产委托代理机制、模式与考核评价的展望

4.1 健全全民所有自然资源资产委托代理机制，落实所有者权益

逐步建立分类科学、权利明晰、权能丰富的自然资源资产产权体系。推进自然资源确权登记工作，明确委托代理主体责任，探索国务院自然资源主管部门直接行使自然资源资产所有权，探索省、市（地）级政府及相关资产运营单位代理行使自然资源资产所有权的资源清单及考核管理制度[18]。在纵向维度建立“自然资源部—地方自然资源主管部门—事业单位/企业/其他自然资源资产使用者”的多级委托代理关系[6]；在横向维度建立自然资源部门、林草部门、农业部门、水务部门整体协调的横向协作模式，建立山水林田湖草沙系统化保护、开发、治理的全民所有自然资源资产委托代理制度。

4.2 建设统一的自然资源资产统计核算制度，服务委托代理机制创新

以自然资源资产核算统计工作为载体，进一步推进我国自然资源资产委托代理创新。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要探索编制自然资源资产负债表，其中自然资源资产负债表的编制是自然资源考核评价的基础[19]。应重视自然资源资产实物量、价值量的核算，根据“三定”方案进一步明确各级政府自然资源管理责任[20]，建立统一的价值核算体系，结合SNA 2008、SEEA 2012等国际核算经验，探索建立满足我国管理实际需求的具有特色的自然资源资产统计核算制度与负债表表式[21]。

4.3 创新自然资源资产委托代理模式，健全自然资源资产市场体系

深化自然资源资产市场化改革，健全自然资源资产市场体系，让市场在自然资源资产配置中切实发挥作用。以市场化为导向，在自然资源资产确权登记、价值核算的基础上，扩大自然资源资产有偿使用范围，探索自然资源资产优化配置机制与措施，鼓励出让、出租、转让、担保、入股等多样化的自然资源资产有偿使用方式[22]，通过组建自然资源资产运营公司等手段，推动建立包含全民所有自然资源资产有偿使用模块的公共资源交易平台，充分发挥自然资源资产的经济价值、社会价值和生态价值。

4.4 规范考核与监督程序，强化考核评价平台信息化建设

转变自然资源资产委托代理考核工作方式，保障自然资源资产管理与监管的衔接，实现信息共享。一方面加强制度化建设，根据地方实际情况梳理考核评价中发现的问题并提出整改要求，确定整改的优先序，形成规范化的考核评价流程与程序，完善自然资源资产监督管理制度。另一方面，建立可实操的综合性委托代理考核评价业务平台。基于无人机摄影测量、卫星遥感图像、地理信息系统等技术手段，打造自然资源数据信息统一、管理融合与监管一体化的技术路径，切实提高工作效能和行政效率。

4.5 加强协调对接，完善自然资源资产委托代理配套制度

发挥考核评价体系在自然资源资产委托代理中的成效评估和监督作用，及时发现并解决自然资源资产委托代理中存在的问题，调动地方政府保护和开发自然资源资产的积极性。一方面，要加强自然资源资产委托代理与考核、监督、损害赔偿之间的有机衔接，使之与我国自然资源所有权、使用权、监督权分离的趋势相契合[23]，更好维护自然资源资产委托方与被委托方利益。另一方面，加强地方与中央考核体系的衔接，尤其是省级政府作为中央与地方政府之间的“中间人”，应及时针对考核评价结果反映出的问题提出整改措施，压实地方责任，做到及时发现、查处、解决问题。