地方预算执行审计分析

摘 要：预算执行审计是国家审计的重点职责之一，是审计机关依照《中华人民共和国审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。预算执行审计对增强预算执行的效率和效果及财务数据可靠性、提高预算科学性等有重要作用。近年来，预算执行审计总的情况是好的，但仍存在工作思路不明确、审计手段单一等问题。文章以郑州市部门和单位预算执行审计为研究对象，总结2017—2020年部门预算执行中存在的问题，并分别从审计机关和预算执行单位的角度提出针对性的改进建议，以期提供理论思考和启发，保障地方经济和社会健康发展。

关键词：财政收支审计；预算执行审计；预算管理；财政决算

中图分类号：F239.4    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）34-0138-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.138

1 预算执行审计理论背景介绍

1.1 预算执行审计发展历程

我国财政收支审计工作历程，主要经历了从试点到全面铺开、从“上审下”到“同级审”与“上审下”并举的发展过程。预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门、单位在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况，组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。我国的预算执行审计大致经历了基础准备阶段（1983—1994年）、初步发展阶段（1995—2006年）、深化发展阶段（2007—2014年）和创新整合阶段（2015年至今）四个阶段。

1.2 研究综述

关于预算执行审计的研究较为丰富，近年来的研究主要集中于中央预算执行审计领域。陈宋生等（2020）利用ICTCLAS语义系统对中央预算执行审计的效果进行了分析，发现审计会影响到被审计部门的激励与内部监督机制，增加了部门政策数量［1］。刘国常、朱雯雯（2021）以2013—2018年审计署审计结果公告为例，研究了中央部门预算执行审计及发现问题的整改情况［2］。吴勋等（2022）以2011—2020年中央部门预算执行审计结果公告和中央部门预算执行审计结果整改公告为研究样本，分析了中央部门预算执行审计的发展演变趋势、违规特征与审计整改情况［3］。张琦等（2022）从预算执行审计衔接的视角探讨分析了政府审计报告中需要关注的重点［4］。张凤元等（2022）以审计署公布的教育部2010—2020年度预算执行情况审计结果为例，纵向对比并统计分析了当前中央部门预算执行存在的主要问题［5］。武晓晨（2022）等按照财政收入类别梳理了税收、关税、非税收入等预算执行审计中存在的问题，提出审计机关要大力开展研究型审计、提升审计效能、优化项目组织模式、加强专业化人才培养等建议［6］。寇理（2022）对党的十八大以来中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告进行了总结分析，提出了新时代改进财政审计工作的建议［7］。贾云洁（2023）等运用关键词分析法对2014—2020年度中央预算执行审计查出问题整改报告进行了统计研究，对我国预算执行审计整改工作变迁特征进行了量化分析，提出了提升策略［8］。

从研究方法上来说，近年来的研究有利用词频统计技术、文字抓取采集技术等进行分析的趋势，相对于人工阅读归纳总结，其范围更广、时效更强，但仅靠词频的统计，对于政策的理解和整体的把握不如人工阅读归纳。从研究对象上来说，主要是以2013年以来审计署公布的审计结果公告为样本素材，进行分析归纳和总结。然而对地方预算执行审计的案例研究及相关问题统计分析较为少见，文章以郑州市审计局公布的2017—2020年度部门预算执行审计及其他财政收支审计结果公告为研究对象，对地方预算执行审计中发现的问题进行了总结，并提出了改进建议。

2 郑州市预算执行审计及财政收支审计的主要问题

郑州市审计局在2017—2020年共对60个部门预算执行情况实施了审计工作，共发现问题414个。其中，2017年发现问题127个，2018年发现问题88个，2019年发现问题57个，2020年发现问题143个。

2.1 会计核算方面

2.1.1 会计核算不规范、不及时

2017—2020年郑州市预算执行审计报告显示共19个部门存在这一问题，有些部门屡改屡犯。2017年6个部门先后存在该问题，市统计局凭证显示支出培训费用，但后附培训项目时间跨度为2—11月，39个培训会议未及时进行会计核算。2018年5个部门会计核算不合规，市轨道交通建设管理办公室办公费列支体检费和大额医疗保险。2019年市农林科学研究所公车运行维护费、会议、培训费等列支科目需要调整。经审计2020年仍有5个部门存在该问题，市统计局、市水利局会计核算不规范。

2.1.2 账实、账表不符

郑州市6个部门存在账实、账表不符问题，应督促被审计单位日常规范运行，相关职能部门之间推进多方面合作。市交通运输委员会2017年机关决算报表与账面收入、支出数不符，差额交通基础建设支出决算报表没有反映。市人力资源和社会保障局的账表不符。市妇幼保健院2018年医院自行盘点的结果库存药品账实不符。市园林局2020年度账实不符。市体育局2020年收支记账不规范、账表不符。巩义市人民政府2020年已竣工交付使用的工程项目资产账实不符；延伸部分預算单位固定资产账实不符。

2.1.3 跨年度报销

2018年市绿化工程管理处跨年度报销费用4笔，金额共计56250元。经审计后，2019年仍出现该问题，市工业和信息化局2019年跨年度报销了2018年的8笔费用，金额281562.42元。市第十人民医院2019年也存在跨年度报销费用。

2.2 原始凭证方面

2.2.1 原始凭证不合规

对郑州市预算执行审计报告结果汇总，共29个部门存在原始凭证不合规问题。2017年6个部门存在该问题，市统计局在采购办公用品、慰问物品时，无明细清单。2018年7个部门原始凭证不合规，市重点项目建设办公室原始凭证不合规，无原始凭证支出。市红十字会2月支付临时人员工资，9月提取工会经费，未附原始凭证和审核签批手续。市环城快速公路管理处购买环卫检查工具未附入库手续。2019年7个单位重复出现该问题，市工業和信息化局支付电话费，无明细清单。

2.2.2 票据不合规

2017年市交通运输委员会以内部收据支付市交通信息系统运行维护费，不合规票据入账。市自然资源和规划局2020年不合规票据列支。

2.3 预算编制方面

2.3.1 无预算

2018年市统计局无预算购置办公设备与支出劳务派遣费用。市人力资源和社会保障局2018年无预算列支福利费。市人民政府驻上海联络处2018—2020年未编制预算。市统计局和司法局2020年无预算支出。

2.3.2 预算不细化

市统计局统计专项经费预算科目无下设科目，中央预算经费中支出培训费未细化到具体培训项目。市妇幼保健院预算未将上年财政补助项目收入结转纳入预算。市工业和信息化局批复市工业和信息化局机关支出预算，其中：基本支出3414.36万元，项目支出39648万元，仅列“工业和信息产业支持”，未细化到具体部门、单位、项目。上街区人民政府2020年政府性基金预算编制不细化、不完整。

2.3.3 预算编制不科学

市妇幼保健院2017年预算未将上年财政补助项目收入结转纳入预算。市红十字会2018年预算、决算均未包含下拨补助经费28.08万元，年终决算（草案）总额是预算总额的147.76%。市人力资源和社会保障局2018年部门决算总收入（总支出）是2018年部门预算数的1.64倍，是2017年的0.89倍。市工业和信息化局2019年未执行年初预算23013.39万元。巩义市人民政府2020年预算编制不科学、未按规定汇总编制全市政府采购预算、未按规定设置预算周转金；延伸部分预算单位、预算编制不科学、未编制政府采购预算实施政府采购。

2.3.4 未严格执行预算

市疾病预防控制中心2017年编制部门预算收入支出为10394万元，年终决算为13875万元，超出预算3483万元。

2.3.5 预算编制管理问题

市人民政府驻广州办事处、市人民政府驻北京联络处2017—2020年未按规定编制年度财务预决算。市农业农村工作委员会下属单位2018年预算未编制资本性支出，政府采购预算中编列办公、试验、农机等设备采购费用。市城乡建设局2019年预算编制不合理。市卫生健康委员会2020年度年市级计划生育服务专项资金所对应的预算分类科目不符合规定。市体育局2020年预算项目设置不合规、预算编制不完整。

2.3.6 追加预算金额比例过大

上街区人民政府2017年政府办一般管理事务追加预算金额是预算金额的2768.76%。

2.3.7 科目调剂比例过大

上街区人民政府2017年一般预算支出共发生类以上科目调剂18项计23972万元，占年初预算总额的19.86%。

2.3.8 应纳入未纳入预算管理

上街区财政总预算未将偿还贷款本息、支付工程款、支付金融工作奖励、支付村组土地款使用费等纳入预算管理，通过区长追加，经上街区财政局经费账零余额账户支付。

2.3.9 预算执行率低

市第三人民医院2017年北区迁建项目支出预算6000万元，当年实际支出2563.41万元，预算执行率为42.7%。市工业和信息化局2019年批复市工业和信息化局年初局机关预算安排项目支出39648万元，实际支出14149.15万元，执行率为35.69%。上街区人民政府2020年部门预算执行力不强。

2.4 超预算支出方面

2017年6个部门超预算支出，市财政局政府采购预算为565万元，实际支付政府采购款为721.82981万元，超预算支出156.82981万元。上街区人民检察院预算批复金额为588.63万元，办公楼装修等实际支出1544.83万元，超预算支出956.20万元。市水务局预算编制收入18750万元，实际支出（财政拨款）37570万元，超预算支出18820万元。2020年市审计局对郑州市自然资源和规划局二级机构超预算列支。市统计局、市商务局超预算支出。市体育局预算项目采购固定资产超年度政府采购预算。

2.5 支出方面

第一，支出不合规。2017—2020年有8个单位支出不合规。中牟县人民政府2017年支出预备费不合规。市城乡建设委员会2017年支出人事处专家评审费用无党组会议记录，用款计划审批单无领导批示。市红十字会2018年无依据支出。第二，支出挂账上街区人民政府无财力安排，支出挂账41624.98万元。第三，扩大开支范围连续四年出现，需加大审计力度。市安监局2018年支付宋红军电话费用于办理微信预约社会保险业务。市国有资产监督管理委员会2019年在办公费中列支中牟县官渡镇惠庒村人居环境建设资金、荥阳市广武镇插闫村文明建设帮扶资金。市人民政府驻海口办事处2018—2020年扩大支出范围。

2.6 采购方面

2.6.1 未定点采购

2017年市四环道路管理中心车辆维修未实行定点采购。郑州汽车客运服务中心付郑州市二七大鑫汽配部汽车维修费，而郑州市二七大鑫汽配部并非2017—2018年市直行政事业单位公务车辆维修服务定点单位。

2.6.2 未使用公务卡结算制度

市统计局在公务采购活动中使用现金结算后并报销。市住房保障和房地产管理局未严格执行公务卡结算制度。市财政局2017年现金列支后勤维修杂支、购文具、办公费、油费等29笔。市四环道路管理中心2017年使用现金支付培训费、办理牌照费等费用。市绿化工程管理处2018年支出费用未实行公务卡结算28笔。市统计局2020年未严格执行公务卡结算制度。市人民政府驻上海联络处2018—2020年度未执行公务卡结算制度。

2.6.3 未走政府采购程序

2017—2019年连续出现该问题，经审计后，2020年有所改善。市財政局2017年支付河南宇海消防制冷工程有限公司消防维修工程款，未实行政府采购。市公路工程质量监督站2017年在事业支出中列支公务用车维护费，未严格执行政府采购定点维修。市绿化工程管理处2018年购买老干部活动室器材，未经政府集中采购。市国有资产监督管理委员会2019年购置财务软件，未通过网上商城购买、未见政府采购手续。

3 郑州市预算执行审计及财政收支审计效果

3.1 预算执行审计发现问题的总结

郑州市预算执行情况不断完善和优化，但仍然发现部门预算执行过程中存在一些不足，问题也存在一定的共性。审计报告反映问题414个，其中会计核算方面共64个、原始凭证方面共39个、预算编制方面共37个、采购方面共27个、超预算支出方面共25个、支出方面共20个、其他问题共212个。总体来看，近四年郑州市部门预算执行审计问题占比从2017年的30.68%减至2019年的13.77%，2020年又增至34.54%，这一数据显示郑州市预算执行审计效果不稳定，部门预算管理工作仍需要不断地完善和发展。

3.2 审计整改情况

对郑州市2017—2020年预算执行审计查处的问题进行汇总整理发现，2020年审计较以前三年减少的问题有，未走政府采购程序、未定点采购、跨年报销、支出挂账、追加预算金额比例过大、科目调剂比例过大、应纳入未纳入预算管理、未严格执行预算等问题，说明审计整改效果良好。2017—2020年连续四年发现的问题有5类：会计核算方面、原始凭证方面、预算编制方面、支出方面、超预算支出方面等。同样的问题反复出现说明该部分审计整改效果未达预期目标，问题未得到改善，审计中应做好调查研究，查明问题的根源，重加大处罚形式和力度，增强预算法律意识，建立预算执行奖惩激励机制，严格执行落实。

4 相关建议

4.1 预算执行单位方面

4.1.1 加强预算单位财务基础工作规范

必须建立完善、科学、规范的财务管理制度，加强凭证管理、会计记录、资产管理、费用管理、审批管理等基础工作规范，明确各个岗位的职责，订立岗位职责说明书，明确各项工作的办理流程，应留存的表单资料，应办理的审批程序，明确部门、单位内部的复核、监督和检查程序与责任，明确各项事务办理的时间要求和格式要求，及时对账、清账，保证账实一致、账账相符，对违反财经纪律、人为造成的往来款损失，应追究有关当事人的责任。

4.1.2 科学、合理地编制年度预算

结合上年年终决算，科学、合理地编制本年度预算，严格按照《中华人民共和国预算法》的编制、调整或追加预算，预算编制应明细到款，设定各类支出的预算编码，避免科目频繁变动，减少科目之间调剂数额和追加项目数。本级预算安排、上级补助、专项追加的支出，按预算科目严格执行，同时安排专人对预算项目执行情况进行定期和不定期的督察，确保资金的专款专用和及时使用，发挥资金的使用效益。

4.1.3 建立、健全部门单位内部控制制度

建议设置总会计师岗位，加强内部控制，对预算内及预算外等所有财政资金及银行开户情况进行有效管理。强化预算绩效管理制度，认真落实项目支出事前绩效评价、事中监控和事后绩效评价。充分发挥内部审计在内部控制中的作用，重视事前审计，在事前提出建议供领导参考，提早纠正违法违规行为，以免造成重大损失。

4.2 审计机关方面

4.2.1 进一步提高审计独立性

进一步加强审计垂直领导体系，以提高审计工作的独立性，进行审计体制改革保持审计的独立性对提升我国政府审计质量尤为重要。为确保审计执法的独立性，加大异地交换审计制度。为进一步提高预算执行审计的控制力和执行力，建议修改和完善有关预算管理的法律、法规，将审计切入点前移，对预算编制、部门决算实行审计审签制度。

4.2.2 审计关口前移，实施事前预算编制审计

《预算法》规定只有各级人民代表大会有对政府预算编制的审查权。由于专业水平欠缺，各级人大在对预算编制审查时多流于形式，不能及时发现不合理之处。该问题在2017—2020年郑州市预算执行审计中屡见不鲜，屡改不绝。应将预算编制审议权由各级人大委托给本级审计机关代为执行，尽早发现问题降低影响。建议细化预算编制内容，公开预算内容，减少财政性资金二次分配，预算编制权和执行权分立。

4.2.3 健全审计公告公开制度，规范审计公告内容

《预算法》明确提出了对财政预决算公开的要求，并且首次通过法律的形式要求将审计工作报告向社会公众公开。明确审计公告时效性，以防因拖延而使审计公告失去时效性，不利于公众的知情权。其次拓宽审计公告的公开渠道，官网、主流媒体、报纸、官方公众号等多渠道进行审计公告，接受人民群众的实时监督。

参考文献：

［1］陈宋生，李睿，刘青青.中央预算执行审计效果分析［J］.审计研究，2020（1）：33-42.

［2］刘国常，朱雯雯.中央部门预算执行审计及问题整改研究——以2013—2018年审计署审计结果公告为例［J］.财会通讯，2021（21）：7-9，135.

［3］吴勋，陈宣洁，陈俊亚.中央部门预算执行审计发展演变、违规特征与整改［J］.财会月刊，2022（10）：108-114.

［4］张琦，鲁睿晗，孙旭鹏.政府财务报告审计重点研究——基于与预算执行审计衔接的视角［J］.审计研究，2022（4）：20-30.

［5］张凤元，李卓兰，顾林涛.中央部门年度预算执行审计结果分析——以教育部为例［J］.会计之友，2022（17）：134-140.

［6］审计署成都特派办理论研究会课题组，武晓晨，谢沁轩.深化收入预算执行审计［J］.审计研究，2022（5）：19-24.

［7］寇理.新时代财政审计发展研究——基于党的十八大以来中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的分析［J］.审计研究，2022（6）：15-20.

［8］贾云洁，吴靖雯，郭政.中央预算执行审计整改特征及提升策略——基于2014—2020年度中央预算执行审计整改情况报告的分析［J］.会计之友，2023（4）：25-32.

［作者简介］庞黎君（1982—），女，河南博爱人，本科，会计师，研究方向：财政、预算管理、会计。