预算管理一体化背景下高校财务管理水平提升

韩东岐，程相春

（哈尔滨金融学院，哈尔滨 150030）

一、引言

预算管理一体化的全面推行是我国深化预算体制改革，完善国家现代治理体系的重要举措。根据财政部相关部署，自2022年起，中央各部门及地方财政预算单位开始使用预算一体化系统，初步探索本单位预算管理一体化的实施路径，公立高校也不例外。公立高校资金主要来源是中央与地方政府财政拨款，且资金使用场景较为复杂，导致高校预算编制工作本身就具有相当的挑战性，[1]因此，预算管理一体化在公立高校的积极推进不仅符合国家预算体制改革的客观要求，更能满足提升高校预算管理水平，加强高校资金使用效率，促进高校可持续发展的主观需求。

二、公立高校预算管理一体化的实施路径

预算管理一体化是利用系统化思维，对单位预算管理全流程中涉及的业务活动进行整合，结合计算机技术、信息化技术开发的普适性预算管理软件，预算单位通过该系统实现预算管理工作的标准化、效率化，进而提升单位预算管理水平与财务治理能力。[2]当下，公立高校主要利用预算管理一体化系统与自身财务管理系统并行的模式实施预算一体化管理，在财务管理信息化基础上构建项目库，对高校各项预算支出均以预设项目的形式进行精细化管理，进而提升预算编制的精确度和预算执行的刚性。[3]

（一）项目库管理

高校实施预算管理一体化的基础工作是进行项目库的建设与管理，根据高校资金用途可以将资金支出划分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项等项目进行归口管理。预算项目库清晰界定了项目之间的资金界限，能够有效防止各类用途的资金相互挤占、交叉使用的情况发生。但是项目库管理模式也为高校预算编制工作带来挑战，为了保证资金预算与实际业务活动相契合，高校应结合自身业务特点与发展规划，着力提高预算编制的精确性与合理性，才能够将预算执行落到实处。

（二）资产管理

高校的资产管理也是预算管理一体化的重要组成部分。公立高校的资产主要由固定资产构成，其种类繁多、数量较大，日常管理较为粗犷。在预算一体化背景下，根据高校对固定资产的管理需求，将固定资产的请购、采购、使用以及处置过程管理与高校预算工作相结合，使原本程序复杂、不易操作的国有资产管理制度体系以信息化与模块化的管理模式呈现。并利用预算管理一体化系统实现高校固定资产的生命周期管理与账实同步管理，进而规范高校资产业务，规避固定资产管理环节存在的潜在风险。同时，将高校资源配置与预算管理相融合，能够有效提升高校教育资源的配置效率与管理效率，保障国有资产安全。

（三）政府采购管理

高校预算管理一体化系统还将政府采购活动纳入其中，省属高校对外采购大宗货物、工程、服务均须履行政府采购流程，并将政府采购预算数据与政府采购系统数据实现对接，财务部门需事先编制单位采购预算，资产管理部门在预算范围内根据高校实际需求发出采购指令、审核采购申请并支付相关款项。预算管理一体化系统的实施规范了公立高校采购流程，高校采购活动需要严格按照财务预算开展，杜绝了无预算或超预算的采购行为，严格审核、监管高校采购，是优化支出结构、缓和收支矛盾，落实“过紧日子”精神的必然选择。

（四）资金支付管理

预算管理一体化系统在预算模块中将高校资金按性质划分为财政拨款和其他资金（含专户），在预算执行模块分为财政资金（含专户）和单位资金，系统会根据资金分类对政府财政拨款以及高校资金支付行为进行自动化审核和人工审核。同时，一体化系统对各类资金活动实施全过程信息化管理，任何资金支付行为都会受到系统的监控并留有痕迹；且一体化系统与高校开户银行直接对接，高校开户行只有接收到来自预算管理一体化系统的支付指令才能进行资金结转。预算一体化系统对高校的资金活动给予了严格约束，确保了国有资金管理的严肃性，为高校预算编制工作赋予了更为实际的内涵。

三、公立高校预算一体化实施现状与问题

预算一体化系统在公立高校的推行尚处于起步阶段，高校规模不同、财政拨款与预算额度不同、财务管理水平不同导致一体化系统的实施效果不尽相同，实施过程中存在的问题也各有千秋。针对这一情况，需要深入各公立高校财务部门开展实地调研，以真实反映预算一体化实施现状并对存在的问题进行归纳以寻求解决方案。

（一）项目库建设现状无法满足预算编制精度要求

在预算管理一体化背景下，高校的预算资金均以项目库形式进行管理，财务人员需要根据设置的项目库目录编制预算，高校资金支取需要在对应项目的预算范围内展开，因此，项目库建设成为高校预算管理的基础性工作，会直接影响预算的执行情况。经过实地调研发现，大部分公立高校的项目库建设仍处于起步阶段，并且未采用信息化管理手段，无法实现项目库与预算管理的信息衔接，只有少数高校完成了项目库的初步建设，但项目库信息更新往往滞后于实际业务，为后期的预算执行埋下隐患，甚至可能出现某一项目预算额度用尽，但其他项目预算额度尚未开始使用的情况，势必会对高校正常科研、教学活动产生影响。

（二）科研经费管理与“放管服”政策存在冲突

当前，高校发展需要靠教学和科研“两条腿”走路，为激发高校教师科研热情，公立高校积极推动“放管服”改革，为科研活动开创便利条件。所谓“放管服”就是高校等科研院所将已立科研项目的管理权限下放至项目负责人，由项目负责人负责科研经费支付的审核与预算的编制。[4]但高校教师群体的专业方向多集中于某一特定领域，大部分教师可能不具备财会方面的专业知识，在制定项目预算方案时难以进行合理判断。尤其涉及跨期科研项目时，在科研过程中可能存在对经费进行重新规划的情况，大大影响了预算的约束性，同时为预算一体化系统中的财务人员带来困扰——难以实现对科研经费预算的精细化管理。显然预算一体化的制度要求与“放管服”主旨精神之间存在冲突，如何在不影响高校教师科研活力的同时加强对科研经费预算管理的约束成为公立高校亟须解决的问题。

（三）预算一体化系统与高校财务管理系统对接不足

当前各大公立高校均基于自身业务特点与管理水平，量身打造了与自身财务管理需求契合度较高的财务管理系统，基本能够实现对高校全业务、全流程的业财融合。在预算一体化系统实施后，高校财务部门大多选择预算一体化系统与原有财务管理系统并行使用的模式开展单位的财务管理活动。然而这种模式并未发挥出“1+1>2”的协同效应，因为预算管理一体化系统的设计更加强调普适性，对于高校特殊类型的业务契合度不足。新的一体化系统与高校原有财务管理系统相对独立，二者之间尚无法实现数据互通，只能通过人工将预算管理一体化系统与财务管理系统进行对接。对于财务业务复杂、业务量较大的高校而言，无疑大大增加了财务人员的工作量，同时大量利用人工作业也可能导致在业务处理过程中存在系统间项目支出、项目中的经济分类等不对应的现象。

（四）财务部门岗位设置不符合预算一体化系统需求

在预算管理一体化背景下，当出现支付需求时由高校提交资金支付申请，经一体化系统审核无误后审批通过，再将支付指令传递给指定银行完成资金划转，在这一过程中实际上是由高校主管财政部门控制着预算资金的支付工作；资金划转完毕的同时高校进行会计核算，且相关凭证审核、制作与报表生成均由一体化系统自动完成。这一变革弱化了高校财务部门中出纳和财务会计的工作价值，反而更突出预算单位管理会计人员的重要性。然而经过实地调研发现，近半数公立高校财务部门管理会计人员占比不足20%，鲜有高校财务部门管理会计人员占比能达到40%，可见当前高校财务部门的岗位设置主要围绕基础的出纳与会计核算业务展开，暴露了财务部门岗位设置不符合预算一体化系统需求这一问题。在这种情况下，部分高校直接取消了出纳岗位转而新设预算管理岗位或国库集中支付岗位，将管理会计职责纳入新岗位，但紧随而来的就是原出纳岗位员工的安置和新岗位员工的招聘与培养问题。

四、高校财务管理水平提升建议

预算管理一体化将预算管理辐射到单位财务管理的每一个环节，并以此为切入点对预算编制审核、预算调整、资金支付、会计核算以及决算报告等事项进行整合，以提高预算单位财务管理效率，提升财务治理水平。然而公立高校在预算管理一体化实施过程中存在的各类问题致使一体化管理效果大打折扣，甚至在一定程度上产生了负面影响，因此，如何有效解决前述问题成为各大高校财务部门必须思考的重要课题。

（一）加快高校项目库建设提升信息化水平

项目库建设是预算管理一体化顺利实施的基础保证，高校财务部门应积极推动本单位项目库建设步伐。预算管理一体化系统在涵盖传统预算项目的基础上还需要根据高校业务特点增设明细项目库，如残疾人就业保障金、助学贷款风险补偿、学校后勤保障经费等。高校预算项目库建设可以在原有预算编制体系的基础上进行梳理和整合，将涉及多类项目的综合性业务进行分离，进而实现高校业务与项目库项目的一一对应。

（二）促进科研预算信息内部流转与多向交流

“放管服”改革与预算编制精度之间矛盾的本质是信息不对称，需要依靠科研预算信息在单位内部的有效流转、多向交流解决。首先，高校应该从制度层次明确预算编制的责任划分，提升科研项目负责人的预算责任观念，为预算信息内部流转提供先行条件。其次，需要为财务及相关人员提供有效的交流平台，形成系统的科研财务助理机制，专门的交流平台能够大大提升沟通效率、缓解财务人员工作强度，同时也能够提高科研负责人的沟通积极性。再次，优化高校财务数据管理方式，将财务管理核心服务器设置财务处，其他应用、数据库服务器设置在现代教育中心，在保证财务信息安全的同时兼顾项目负责人财务数据访问的便捷性，降低沟通成本。最后，还要从财务人员的软实力入手，高校可以通过专业培训、素质拓展等方式，着重对一线财务人员和科研教师的协调沟通能力加以培养。

（三）构建数据交换渠道实现信息互通

当前，高校财务人员最为困扰的问题在于预算管理一体化系统与原有财务管理软件无法对接，越来越多的高校开始尝试着手解决。部分高校在预算管理一体化实施后制定了更换财务软件的计划，购入能够匹配预算一体化系统的财务软件，能够彻底解决信息不互通、财务人员重复操作等问题，并且能够大幅提升高校财务管理与预算管理的兼容性，为精细化预算管理提供基础保障。此外，高校也可以建立数据交换平台，如引进博思公司软件实现预算管理一体化系统与财务管理系统之间的数据关联，在保证自身财务管理系统与高校业务活动适配性的同时也符合预算管理一体化的要求，进而将预算编制、会计核算、财政决算与高校资产管理、绩效管理真正串联起来，全面提升高校财务治理能力。

（四）促进财务人员转型与重设岗位分工

预算管理一体化实施后更加突出会计的管理职能，而原本由出纳负责的资金往来业务也被一体化管理所兼容，反而缺少专职管理国库集中支付业务的人员。为了平衡高校财务部门人力资源配置，符合预算精细化管理的人员需求，高校应采取相关措施促进财务人员转型，进而重设财务部门的岗位分工。在高校层面可以组织财务及相关人员的学习交流活动，普及预算管理一体化实施的重要意义，熟悉预算一体化改革前后对高校财务管理活动的影响，掌握预算一体化系统内各项业务之间的关联性；在财务部门层面可以开展针对财务人员的内部培训，包括对预算管理一体化系统操作能力的提升和预算编制能力的提升，促进高校会计从发挥核算职能向管理职能的转变；在个人层面，财务人员应当注重对自身综合能力的培养，在提升自身专业素养、业财融合、数据挖掘等硬实力的基础上，还应当着重对信息化、数字化能力的培养，以适应预算管理一体化对高素质财务人员的要求。

公立高校作为国家预算体系中的重要组成部分，也是国家人才输出的主要渠道和科研的中坚力量，提升预算管理水平、提高资金使用效率是高校教学与科研活动顺利进行的基础保障。各大高校也要牢牢把握机会，积极面对和应对在预算管理一体化实施过程中存在的现实问题，真正发挥预算管理一体化效能，提升高校财务管理水平。