关于加强外国航空公司监管工作的思考

□ 厦门航空有限公司 占晓峰/文

在民航业迅速发展的大背景下，越来越多的外国航空公司（以下简称“外航”）积极谋求参与我国国际航空市场，中外航空公司合力打造了通达世界的空中网络。随着我国民航步入高质量发展阶段，在国际航空市场持续复苏的影响下，外国航空公司在我国的发展也将更上一个台阶。本文对外航在我国安全运行、网络拓展、经营策略的受监管情况展开分析，并提出强化监管的建议，供业界参考。

绪论

（一）研究背景

今年是改革开放45 周年，45 年来随着国家对外开放水平逐步提升，我国民航国际化发展进程一直走在改革开放前列，不断取得新的突破。2019 年，我国民航共运营国际和地区航线895 条，其中由35 家中方航空公司运营688 条国际和地区航线，同时由101 家外航运营405 条国际和地区航线。按提供座位数口径，中外航空公司的国际运力比例约为1.74 ∶1。外国航空公司在航线通达性和运力规模上对我国国际航空市场有着不可或缺的支撑力。但是，外航在安全运行、航线拓展、市场经营等方面也存在一些突出问题亟待解决，例如，由于各家外航运行水平参差不齐，部分航空公司不安全事件频发，安全隐患突出；外航对我国民航发展战略思路理解不够透彻，以自身发展需求为主，本位主义较严重；受国内外民航发展水平差异影响，外航的经营策略有所不同，或扰乱市场公平竞争环境等。因此，如何充分合理地运用外航的贡献力量，助推国际航空市场健康成长，具有重要的研究与应用价值。

（二）文献综述

进入新时代以来，随着我国民航业的快速发展，针对民航监管的理论研究也不断丰富。

如在市场监管研究方面，易眉（2012）从政治、经济、社会、技术四个方面对外航在我国发展遇到的具体问题进行分析论证，剖析了我国政策措施层面存在的问题，从转变政府职能、制定完善政策措施与加强领域监管等方面提出了相应对策。王莹（2020）对我国航空公司与外国航空公司合作的现存问题展开深入研究，针对航空市场主体可能面临的风险类型提出风险管理策略，为中外航空公司的合作管理提供借鉴。

又如在运行监管方面，针对外航的地面保障和现场指挥人员以本地招聘为主，由于缺乏系统培训，员工责任意识相对薄弱，存在较高安全风险等问题，张巧（2016）提出笼统的安全工作培训教育无法有效激发员工责任感，没有把识别排除危险源放在日常工作首位。汪鹏（2018）通过与一线工作人员深入探讨，发现民航安全监管存在着因“重结果轻过程”而导致的工作流不均衡的问题。卫东（2020）等学者全面剖析各级用户对监管系统的应用反馈建议后，提出了适用于我国民航发展环境的安全运行监管体系建设方法论。

外航在中国运营情况分析

结合统计数据分析，下文从航空公司航线概况、国内航点布局、共飞运力投入、代码共享规模、盈利水平变化等五个方面剖析外航在我国航空市场的经营情况，结合外航与中方航空公司的竞合关系以及对我国国际航空市场的发展利弊，分析现存市场监管问题。

（一）外航在我国经营情况

1.航空公司航线概况

疫情前常态化市场下，在我国运营国际航线的外国航空公司主要以日韩、东南亚的航空公司为主（见表1），其中亚航、大韩、韩亚的投入座位数位居前三。主要运营航线网络联通北京、上海、广州三大一线城市与韩国、日本、东南亚、中东的大型城市，外航在深耕优质航线市场基础上，还从我国的世界级枢纽机场充分吸引客源至境外的大型国际枢纽。

表1：2019 年外国航空公司在中国运营概况

2.国内航点布局

根据表2 的统计可以看出，外航在我国境内的运营投入集中在一二线城市，其中北京、上海和广州三地所运营的外航数量均超过30 家。在杭州、武汉、昆明、长沙、重庆、南京、深圳、天津等年旅客吞吐量超两千万（2019 年）的机场，运营的外航数量也超过了10 家，这些二线城市对外航的吸引力较大。此外，在二连浩特、佳木斯、满洲里、万州等一众三四线市场，外航的运力占比达到100%，意味着这些机场的国际航线全部由外航运营，无中方航空公司参与。

表2：国内各航点外航执飞情况

3.共飞运力投入

除南亚、东亚市场外，中外航空公司在各区域的共飞航段数量比例均低于40%，但是共飞航段运力占比均超过40%（见表3），说明我国民航运力集中度较高，中外航空公司均锚定相对优质的市场进行投入。其中在东北亚、地区市场的共飞航段运力占比分别达74%、78%，网络布局高度同质化。

表3：各区域中外航空公司共飞情况

4.代码共享规模

代码共享可以扩展航线的战略合作方式，拓宽网络、提供更加丰富的航线产品，给予旅客更多选择。据国际航空运输协会DDS 系统统计，2019 年中外航空公司只在25%的国际航段上实现了代码共享销售，年旅客量为143.36 万人次，占比仅3.4%。外航独飞的航线中，只有20%的航线实现了与中方航空公司代码共享销售，中方航空公司独飞的航线中，只有12%的航线实现了与外航代码共享销售。由此看出，中外航空公司尚未充分扩大国际航线市场的整体销售渠道范围。

5.盈利水平

随着出入境限制措施的逐步取消，国际航线需求激增，多家外国航空公司在2022 年创下了历史最佳业绩。阿联酋航空集团实现了创纪录的109 亿迪拉姆（约合30 亿美元）净利润。新加坡航空集团2022 年全年净利润达21.57 亿新元，创下了公司76 年历史的最高利润纪录。2022 年土耳其航空总收入为184 亿美元，较2019 年增长39%，创历史新高，实现净利润27 亿美元，远超美国三大航。达美航空是2022 年营收最高的航空公司，达到505.82 亿美元，净利润达13.18 亿美元。英国国际航空集团2022 年实现了13 亿欧元的营业利润。美国航空全年净利润为1.27 亿美元，均为2019 年以来首次全年业绩出现盈利。2023 年上半年，香港国泰航空也实现了扭亏为盈，累计营收368.7 亿元，净利润为36.5 亿元。长荣航空作为我国台湾地区两大航空公司之一，上半年累计营收212.1 亿元，净利润为23.8 亿元。

（二）市场监管现存问题

1.机场准入门槛低

外国航空公司进入中国机场运营相关航线只需获取航权、时刻批复，而中国机场通常无条件支持外航的增班。但中方航空公司在进入境外机场时，经常受到地面保障代理、航油等其他条件限制，双方并不对等。以中韩航线市场为例，2018 年中韩市场上韩方承运人的市场份额达到53%，这是由于越来越多低成本韩方航空公司进入市场抢食分羹，而中方的20 条三区二类航线只有6 家承运人在运营，新进航空公司资源获得难度极大，在缺乏差异化的服务与产品的情况下，中方承运人将面临更不利的竞争局面。

2.存在不正当竞争

今年以来，境外特别是中东地区枢纽机场对中国国际市场造成了较大冲击。部分外国枢纽型航空公司在利用外航身份争取到机场收费、燃油收费或是其他形式的隐形补贴支持，从而获得盈利空间，这些扰乱市场秩序的行为缺乏有效的管控。类似行为境外已有先例，2008 年8 月，欧盟对寰宇一家联盟联合运营跨大西洋航线协议草案进行反垄断审查，特别是协调时刻、运力、运价等方面是否违反了欧盟法律，并评估是否将给消费者带来实质性利益。经调查，欧盟认为该合作协议将不利于7条跨大西洋航线上的公平竞争，并向有关航空公司下达反对意见，要求提出补救措施。

3.运价管理不全面

境外低成本航空公司占比极高，这些航空公司通过低票面价格吸引旅客，但是在逾重行李等附加收费方面利用高标准盈利。此外，在目前全球枢纽竞争日益强烈的环境下，外国航空公司的中转运价也经常出现恶性竞争定价。以东南亚市场为例，作为经济发展最有活力和潜力的地区之一，其外向型的经济模式和旅游业的发展前景，决定了民航市场的充分竞争和周边市场的低成本化，一直以来，以亚航为代表的东南亚低成本航空公司在东南亚短途国际市场上与中国航空公司展开激烈竞争，大量运力投放和极低票价水平势必造成盈利困难和恶性竞争，因此相关部门需加强监管。

外航安全运行风险情况分析

（一）不安全事件时有发生

近年来，外航在我国境内的运行安全问题屡见不鲜。2016 年1 月23 日，阿联酋航空公司执行迪拜至北京航班，在首都国际机场降落过程中先后两次因低高度遇到风切变复飞，机组在第三次降落时宣布油量紧急状态，造成一起因天气意外原因导致的严重事故征候。同年4 月11 日，泰国东方航空公司执行普吉至南宁航班在南宁落地后发现左前轮丢失。2023 年8 月7 日，卡利塔航空一架波音747 货机在宁波机场降落后滑行时偏离跑道，事件虽未造成人员伤亡，但导致多架航班改道返航。

（二）法规制度更新滞后

民航局自2005 年1 月1 日起就施行了《外国公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-129 部）（民航总局令第127 号），填补了中国民用航空规章中对于外国航空公司在我国境内运行安全管理方面的空白。2016 年4 月20 日，民航局曾对《外国公共航空运输承运人运行评估管理程序》（下文简称“《管理程序》”）组织修订，主要内容包括：增加了对外航主运行基地检查的评估类别，评估类别数由9类增加到10 类；增加了7 条运行评估项目，项目数从34 项增加到41 项；提高了不安全事件等20 个评估项目的负面评分标准。整体评估项目内容已相对完善，但自2018 年1 月4 日局方发布《外国运营人主运行基地检查单和工作指南》后，对外航的运行监管规章尚未有过全面更新与补充，《管理程序》的部分相关内容已不适应当前运行环境，存在如下具体问题：

一是缺少我国自有评判标准。对于初次申请准入的外航，《管理程序》中是通过国际运行评估参考来判断该公司安全运行水准。这些标准多数由欧美等民航业发达的国家或组织机构建立，为匹配我国特有的民航运营环境与外航运营特征，应当对外航的准入建立属于我国自有的一套评判标准。

二是对不同航空公司无差异评估。根据民航局统计，中小型航空公司的平均机械原因事件万时率、平均机组原因事件万时率分别是大型航空公司均值的1.5 倍、1.8 倍，而大部分在我国参与运营的外航均为中小航空公司。《管理程序》中应当对于不同规模的航空公司采取不同评估标准，其中对中小航空公司要求应更为严格。

三是对不同阶段无差异监管。按照历史经验，强制报告事件发生的趋势与航班量的增长呈正相关。在国内市场旺季区间内，境内发生的不安全事件对民众出行、市场经营产生的影响均会进一步加深。因此在航班运营高峰区间内有必要采取更严格的安全监管措施，减少负面影响风险。

关于加强外航监管的建议

（一）市场监管建议

1.加强市场准入监管

一些地方机场、政府更倾向于引入外航运营国际航线，并以此作为当地推进国际化发展所取得的成就进行宣传。但外航往往只是单纯依靠政府补贴来临时经营一段时间，航线根本无法稳定长久运营，这会扰乱当地航空市场，不利于枢纽的系统建设。应当加强外航的市场准入审定监管，对外航的航线布局进行合理引导，对融入当地枢纽建设战略的航线予以支持，对分散枢纽集中度的航线开展适当控制。同时，对外国航空公司的准入应征求境内航空公司意见，谋求对等的准入原则。

2.加强持续监管

现行航空市场监管特点是重审批、轻监管，在完成市场准入审定后，对实际经营操作缺少持续性监管。建议在航线运营层面，对外航在二线、三线城市运营的国际航线实行周期性执行率考核，强化航线稳定经营，并且建立对外航获取隐形补贴支持的监管方法，营造公平竞争的运营环境。在市场销售层面，应对外航明显低于成本的价格倾销进行监管，提高对外国航空公司中转运价的监管力度，避免掠夺性定价或垄断性定价。在合作发展方面，应鼓励中外航空公司扩大代码共享合作范围，从服务旅客出行便利性出发，为旅客提供更多出行选择。

3.加强队伍建设监管

目前对外航的监管主要是集中运行方面，市场监管相对薄弱。从长久发展来看，打造专业、优质的市场监管队伍是必要的。应当加强外航监管员在网络规划、资源配置、市场营销等方面业务培训的投入，提供其进入航空公司学习的机会，深入了解中外航空公司发展需求点，从而提炼整合更符合市场发展规律的相关政策。

（二）运行监管建议

1.完善监管规章

监管部门应定期对实际监管工作开展调查研究，依据所发现的问题，有针对性地总结监管疏漏，确保有效地持续更新完善监管规章，使得制定的相关规定内容可充分适应当前行业发展趋势，保证规章制度的实用性与及时性。

2.加大监管力度

监管对象上要对中小型外航加大监管力度，特别是在飞行器性能审定、上岗人员资格审查方面。监管周期上要增加检查频次，除常规检查计划外，在市场旺季前期、中期实行大范围检查，强调安全生产是有序经营必要前提的理念。

3.创新监管手段

借助信息化水平的发展成果，应用新兴监管技术，更新迭代监管系统，有效提高监管效能。通过学习归纳航空业内的先进审计理念，利用信息化手段逐步搭建适用于我国民航业的航空安全审计体系，不断革新监管模式。

《“十四五”民用航空发展规划》中提出：要以推进民航行业治理体系和治理能力现代化为目标，创新行业监管和服务理念，按照大平台共享、大系统共治、大数据慧治的思路，全面打造民航智慧监管体系。希望本文的分析思考能对外航监管工作的优化有所帮助。未来，笔者将根据新发展形势下的中外航空公司发展问题，深入研究打造民航智慧监管体系的高质量路径，以期为实现民航强国目标贡献一份力量。（本文系第15 期民航中青年运输业务骨干培训班个人专题研究报告内容，有删减）