数字贸易中的跨境数据流动

国务院发展研究中心对外经济研究部、中国信息通信研究院课题组

提 要：数据是数字经济时代重要的生产要素，跨境数据流动是开展数字贸易的前提条件。2022年，全球跨境数据流动规模保持高速增长态势，区域流动的多中心化趋势凸显，亚洲和金砖国家带宽容量和增速表现亮眼。在数据本地化政策多维交织的复杂态势下，全球跨境数据流动政策制定和国际合作势头不断增强，多边、区域等国际机制持续深化核心议题讨论，提升国际政策的协调性和包容性成为各方关注重点。

夯实数字贸易发展基础，拉动全球经济增长。一是跨境数据流动使得数字服务贸易可跨越地域限制实現远程线上交付，如数字医疗、在线办公、在线教育等。二是数据通过数字平台在各国生产者和消费者间流动，支撑跨境电子商务蓬勃发展和在线市场高效运营。三是跨境数据流动对数字贸易及经济增长具有明显拉动效应。据麦肯锡估测，数据流动量每增加10%，将带动GDP增长0.2%。预计到2025年，全球数据流动对经济增长的贡献将达到11万亿美元①。

扩大全球化参与主体，提升国际贸易包容度。一是数据要素推动的数字全球化已成为区域间重要的联系纽带，是数字贸易范围扩大和频次提升的重要原因。二是跨境数据流动可以降低中小企业参与跨境业务所需的最低规模和边际成本，提升其数字贸易参与度，使其能够“生而全球化”。同时，帮助跨国企业建立并维护复杂的全球价值链，有效协调人力资源、研发、生产、销售和售后等流程②。三是助力更多欠发达国家和地区更广泛融入全球贸易网络并从中获益。麦肯锡研究认为，以跨境数据流动为基础的数字贸易对欠发达经济体的经济增长具有显著促进作用①。

深刻改变全球化轨迹，重塑全球价值链分工。一是跨境数据流动在传输信息流和知识流的同时，支持商品、服务、资本等的全球流动，促使全球进入超级互联时代，深刻改变参与主体、跨境交易方式和经济利益流向等全球化轨迹。二是推动全球价值链中高端向具有数据要素和数字技术优势的地区和企业转移，形成新的“全球数据价值链”②，增加全球化收益新维度，进一步影响国际利益分配格局。三是促进全球产、学、研等创新主体之间的知识共享和协作创新，通过跨境交流信息、研究成果和应用实践，不断推动技术创新突破，进而改变全球价值链分工。

全球跨境数据流动规模大幅增长，流动增速持续稳定在高位。进入21世纪以来，随着数字全球化深入推进和数字技术的发展及广泛应用，全球跨境数据流动规模持续扩大，总体保持高速增长。从流动规模看，2005-2022年，跨境数据流动规模从3554GBPS扩张至997301GBPS，增长超280倍。从增长速度看， 近三年，平均规模增速超30%，总体处于高位。其中，2020年由于疫情对跨境数据流动需求的刺激放大作用，增速突破34%，其余时间段相对比较平稳，2022年小幅回落至约27%（如图1所示）。

北美容量规模仍全球领先，但中心地位有所下降。从区域间连接的国际带宽容量看，北美地区的份额明显缩小。2022年，北美的容量规模虽仍位居全球首位，但其区域间国际宽带容量的份额从2013年的38%持续下降至2022年的28%。欧洲地区的份额逐步接近北美，2022年达到26%。非洲、中东的全球占比则明显扩大，其中非洲占比从2%增长至5%，中东则从6%增长至11%。从连接北美的国际宽带容量看，主要大洲连接北美的宽带容量在其自身中的占比均在持续下降。2018-2022年，亚洲连接美国的国际互联网宽带容量在亚洲总国际宽带容量中的占比由27%下降至20%，拉丁美洲和大洋洲分别由84%和59%下降至77%和46%，欧洲和中东也均有小幅下降（如图2、图3所示）。

主要区域内部数据流动加强，欧洲、亚洲区域内国际带宽连接超越区域间国际带宽连接。从国际宽带容量规模和增速的排序看，排名最高的均为区域内的国际宽带连接。2022年容量最高的方向分别是欧洲内部（442TBPS）和亚洲内部（149TBPS），明显高于任何区域间国际宽带容量。欧洲作为国际带宽容量最大的区域，2022年其73%的国际宽带容量集中在本区域内部，主要原因是欧洲内部国家众多、互联需求大，且是中东和非洲连接全球互联网的重要转接地①。 2013-2022年，复合增长率最高的方向分别是非洲内部（54%）和大洋洲内部（52%），也高于任何区域间的国际宽带容量增长率。从区域内国际宽带在自身中的占比看，多数大洲呈现持续上升态势。2013-2022年，亚洲内部国际互联网带宽容量增长迅速，占其总国际带宽的份额从37%上升至60%。拉美、中东、非洲、大洋洲内部的国际带宽也在逐步增长，占自身总国际宽带容量的比重分别由2013年的14%、6%、9%和7%提高至2022年的23%、8%、17%和27%（如图4、图5所示）。

金砖国家宽带容量和流量增速均显著超越美德等发达国家，同时新加坡等亚洲国家表现亮眼。从各国总国际宽带容量的增速看，金砖国家增速显著高于美、德等主要发达国家。2013-2022年，金砖国家中，中国增长约14倍、印度增长约23倍、俄罗斯增长约10倍、南非增长约36倍、巴西增长约10倍，远超美国的约7倍和德国的8倍。从各国实际使用的数据流量规模增速①看，三个亚洲国家增长最快。2018-2022年，全球年均复合增长率最高的前3个国家均是亚洲国家，依次是新加坡（42%）、日本（36%）和中国（33%），它们作为亚洲最大的国际带宽枢纽，其数据流量规模增速明显高于美国（26%）和德国（23%）等传统流量大国（如图6、图7所示）。

全球跨境数据流动规模快速增长，同时数据本地化措施多维交织，亟须数据跨境国际政策的协同增效。多边机制持续深化跨境数据流动政策讨论，推动数据跨境国际合作从概念化阶段向机制化阶段迈进。在发达经济体引领核心议题走向的同时，更多发展中经济体积极参与规则构建，各国通过政府间对话、多元主体参与等不同形式，着力推动全球跨境数据流动政策更具协调性和包容性。

数据本地化政策多维交织，亟须促进全球数据治理协同增效。一是全球数据本地化呈现加强趋势。OECD报告显示，目前至少有92项数据本地化措施在39个国家实施，其中一半以上是于近五年制定①。而麦肯锡报告显示，75%的国家已经实施了一定程度的数据本地化措施②，措施类型包括要求数据存储在境内但不禁止跨境流动、要求数据存储在境内并附加跨境流动条件、要求数据存储在境内并禁止跨境流动等不同情形。二是各国数据本地化政策错综交织，总体限制程度有所提升。从数据类型看，各国通常对个人信用数据、财务数据、健康数据等特定类型数据施加数据本地化要求；从监管目的看，维护网络和数据安全、保护个人隐私、反洗钱等是各国采取数据本地化措施的主要考量。受网络攻击、数据泄露等风险因素影响，全球网络数据安全关切进一步加强，各国数据本地化措施总体更趋于限制性。

“可信数据自由流动”探讨持续深化。2023年，世界经济论坛（WEF）发布白皮书《从碎片化到协调：跨境数据流动的制度机制方案》提出，2023年是“可信数据自由流动”实施过程中的重要里程碑，建议从G7成员国开始建立一个永久性的新机制，以弥补现有国际机制的不足。七国集团（G7）聚焦数据跨境流动的机制性安排，以推动可信数据自由流动概念落地。在“G7数字贸易原则”、《可信数据自由流动路线图》和《可信数据自由流动行动计划》基础上，G7数字和技术部长会议宣布成立新的“伙伴关系制度安排”，并在G7广岛峰会上予以批准。该制度安排强调以原则为基础、以解决方案为导向，加强数据领域监管合作和数据共享，标志着“可信数据自由流动”进入机制化阶段。二十国集团（G20）数字经济工作组将“可信数据自由流动和跨境数据流动”列为三大核心议题之一，《巴厘领导人宣言》提出将继续致力于进一步实现数据的信任自由流动。2023年数字经济部长会议重申在尊重适用法律框架的前提下，通过信任实现跨境数据流动的重要性。经济合作与发展组织（OECD）先后发布《跨境数据流动相关政策和举措盘点》《促进可信数据跨境流动》《推动可信数据自由流动：商业经验的新证据和分析》等报告，对跨境数据流动已有政策、机制和工具进行梳理、分类和评估，为数据跨境监管协调与合作提供政策建议。多边机制之间建立联动路线。可信数据跨境流动等议题在G7范围内形成基本共识，并委托OECD围绕共识落地的可行性及具体方案进行研究，此后在联合国等传统多边机制下向更多国家宣传推广。

政府获取个人数据国际规范机制取得明显进展。一是达成首个政府间协议。2022年12月，OECD数字经济部长会议通过并发布了《关于政府访问私营部门实体持有的个人数据的声明》，为成员国政府在遵循各国现有法律框架的前提下基于执法或国家安全目的获取私营实体所持个人数据设定了共同规范框架，确立了适用法律标准、监督和救济措施等七项原则，是解决数据跨境管控分歧的第一份政府间协议。二是美欧重新弥合分歧达成新的数据隐私框架。2023年7月，欧盟委员会通过了关于欧盟-美国数据隐私框架的充分性决定，个人数据可以安全地从欧盟流向参与该框架的美国公司，而无需采取额外的数据保护措施。欧盟-美国数据隐私框架引入了新的具有约束力的保障措施，包括将美国政府部门对欧盟数据的访问限制在必要范围内，并建立数据保护审查法院。

互操作性相关技术工具和合作模式不断推进。一是“数据空间”创新工具逐渐兴起。国际数据空间协会、欧盟委员会、数据交换协会等国际组织积极推进“数据空间”创新工具，打造以开放和透明标准共享数据的系统，降低数据跨境传输壁垒并促进创新。二是隐私增强技术得以推广应用。2023年G7《实施可信数据自由流动的愿景及其优先事项》提出了增强监管方法和工具兼容性的技术配套措施，包括支持发展隐私增强技术（PETs），推广隐私保护数据应用新范式。三是互操作性标准实践逐步清晰。2023年G20数字经济部长会议强调应开放应用程序编程接口（API）及其支持标准，以使不同数字系统进行通信。东盟与欧盟于2023年2月发布《标准合同条款联合指南》，以帮助企业简化数据传输流程，提高業务效率。四是互操作性国际合作范围持续拓展。 2023年，英国加入APEC全球跨境隐私规则论坛（CBPR），成为该论坛自2022年4月成立以来的首个非APEC经济体。阿根廷成为第23个批准欧洲委员会隐私和数据保护条约（“108公约”）修订议定书的国家。

多利益攸关方对话机制双轨并行。多边层面，2023年5月，联合国贸发会议（UNCTAD）第六届电子商务和数字经济会议呼吁改变全球数据治理体系的分化现状，强调多利益攸关方参与规则制定，在促进数据自由流动的同时实现可持续发展目标。双边层面，2023年3月，欧盟与拉美和加勒比地区启动建立数字联盟，核心目标之一为促进多利益攸关方和私营部门在数字领域的合作创新，实现两地区域内更具包容性的数字化转型。

（课题组成员：国务院发展研究中心对外经济研究部：陈红娜、刘铁志；中国信息通信研究院：张春飞、石立娜、马兰、朱雪婷）

① McKinsey Global Institute

② OECD

① McKinsey Global Institute

② Nguyen， D. and M. Paczos

① 中国信通院。

① 包含区域内部产生的跨境流量，表示为使用数据流量平均值。

①OECD

②McKinsey & Company