财政支出结构变迁与优化：国际经验及中国定位

2023-12-13胡绍雨李雪霞

财会研究 2023年11期

■/ 胡绍雨李雪霞

一、引言

长期以来，调整和优化财政支出结构是我国财政工作的重要目标和前进方向。当前，我国处于加快完善社会主义市场经济体制的新阶段，较之以前的社会经济体制发生了巨大变化，相应的财政运行模式也应该随之改变，以更好地优化财政支出结构，促进经济发展。但是我国的相关财政政策和财政支出结构不能有效满足社会主义市场经济体制在新时期的发展需要，仍然存在着较多不合理的地方，只有通过进一步优化财政支出结构，才有利于促进我国社会的全面健康可持续发展，解决我国行政管理费用过高、社会保障水平低、财政支出效率低等问题。多年来我国经济能够取得巨大的进步与发展，离不开财政支出发挥的杠杆推动作用，因此优化财政支出结构对于我国经济的全面高质量发展具有至关重要的作用。

国外学者认为财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展水平的制约。Keynes（1936）认为，在经济萧条时期，政府财政支出结构中加大公共性服务支出，有利于恢复经济，增加就业。Buchanan &Musgrave（1999）认为，财政支出的选择受国家职能变化的影响，提高社会福利性水平有利于财政支出结构的优化，通过优化财政支出结构又能有效引导资源的合理利用。Goldsmith（2008）把政府支出分为生产性支出与非生产性消费支出两大类，通过研究发现增加生产性支出能够促进经济增长率的提升，增加非生产性消费支出则会挤出私人投资进而对经济增长率产生负面影响。

我国学者认为，优化财政支出结构是减少贫富差距的有力举措，能使财政支出在促进经济发展的同时统筹社会效益，维护社会和谐。冯素水（2008）提出，我国目前的财政支出结构在行政管理方面的支出过大，应该对行政管理支出进行适当地削减；而社会公共事业方面的支出却远远不足，应该加大对社会公共事业的支出。孙淑英（2011）研究发现，制定相关的财政政策应该符合目前中国实际，要科学合理地界定财政支出范围，对于财政支出的各个方面不能采取“一刀切”的做法，而是要有的放矢，有所侧重。华炎、张敏新（2019）利用因子分析法研究分析了全国各省份的财政支出结构，结果表明财政支出结构受地域和经济社会发展水平的影响，进而提出应按照当地的实际情况对财政支出结构进行配置的建议。

综上，国内外关于财政支出及财政支出结构的理论和实证研究在不断丰富，但对于从纵向和横向比较的视角研究中国财政支出结构的文献相对不足，而对于财政支出“增质提效”的研究则更为少见。

二、我国财政支出结构的变迁及问题分析

财政支出是政府发挥主导作用的一个重要方式和有效手段，财政支出结构能够反映出地方政府履职的政策导向、支出倾向及职能分层等情况。改革开放以来，我国财政支出结构存在的问题部分得到解决，但是其中仍然存在着许多不合理的地方，之前落后的不科学的分配思想仍然在人们心中根深蒂固，不利于各项产业的均衡发展。随着上世纪八九十年代中国的市场经济体制改革，政府逐步减少对经济的干预，市场对资源分配日益起到基础性作用，投资主体越来越多样，使我国落后的民生产业得到了较大发展。同时我国的财政支出结构也发生了很大变化，社会服务支出占比正式超过经济建设支出占比，说明我国财政支出结构已发生转型，经济发展侧重点由大力开展经济建设转向发展服务经济。但是，我国对各行业的财政支出结构仍然失衡，不利于经济的可持续发展。

本文通过1978-2018 年我国财政支出结构的纵向比较，能够更加全面直观地了解我国财政支出结构的变化发展趋势。此外，我国在2007 年对财政收支科目进行了改革，统计口径发生变化。1978-2006 年,财政支出结构是按照功能性质划分的；2007 年之后,财政支出结构相关数据的统计口径，采用的则是国际分类方法。本文根据国家统计局和《中国统计年鉴》的数据，将我国1978-2018年的财政总支出数据和各项目的财政支出数据进行了整理，结果见表1-4。

表1 1978-2006年各项财政支出结构表

（一）财政支出结构变迁

1.1978-2006 年财政支出结构。从表1、图1可知，1978-2006 年我国的财政总支出和各项目的财政支出均呈增长趋势。经济建设费、行政管理费、社会文教费、国防费、其他支出，分别从1978 年的718.98 亿元、52.9 亿元、146.96 亿元、167.84 亿元、35.41 亿元，增长到2006 年的10734.63 亿元、7571.05 亿元、10846.2 亿元、2979.38 亿元、8291.47亿元，增幅分别为13.93 倍、142.12 倍、72.80 倍、16.75 倍、233.16 倍。其中，增幅最大的是其他支出，其次是行政管理费支出，而增幅最小的则是经济建设费支出。

图1 1978—2006年我国财政支出变化趋势

从表2、图2 可知，1978-2006 年我国经济建设费支出占财政总支出比重、国防费支出占财政总支出比重整体呈下降趋势，分别由1978年的64.08%、14.96%下降到2006 年的26.56%、7.37%；行政管理费支出占财政总支出比重、社会文教费支出占财政总支出比重、其他支出占财政总支出比重呈上升趋势，分别由1978 年的4.71%、13.10%、3.16%上升到2006年的18.73%、26.83%、20.51%。

图2 1978—2006年我国财政支出结构比重变化趋势

表2 1978-2006年各项财政支出占财政总支出比重

2.2007-2018 年财政支出结构。从表3 可知，2007-2018 年，我国医疗卫生支出增幅最大，为685.12%，由2007 年的1989.96 亿元增加到2018 年的15623.55 亿元，其次为城乡社区事务支出，增幅是581.86%；一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、武装警察支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、环境保护支出、农林水事务支出、交通运输支出增幅依次为115.81%、172.37%、217.32%、295.32%、351.67%、289.88%、293.69%、395.89%、532.40%、583.86%、519.31%、489.06%。

表3 2007—2018年我国各项财政支出结构表

从表4 可知，2007-2018 年我国一般公共服务支出、外交支出、国防支出、文化体育与传媒支出、其他支出占财政总支出比重整体呈下降趋势，分别由2007 年的17.10%、0.43%、7.14%、1.81%、5.93%下降到2018 年的8.32%、0.27%、5.11%、1.60%、1.05%；医疗卫生支出、环境保护支出、城乡社区事务支出和农林水事务支出等占财政总支出比重呈上升趋势，分别由2007 年的4.00%、2.00%、6.52%、6.84% 上升到2018 年的7.07%、2.85%、10.02%、9.55%；公共安全支出、科学技术支出、社会保障和就业支出等占财政总支出比重呈先降后升趋势，而教育支出和交通运输支出占财政总支出比重则呈先升后降趋势，增减幅度不明显。此外，对外援助支出、武装警察支出、车辆购置税支出和地震灾后恢复重建支出占财政总支出比重，由于财政支出分类统计口径发生变化，存在部分年份数据缺失、数据不完整的情况，但就整理出的数据而言，对外援助支出、武装警察支出以及地震灾后恢复重建支出占财政总支出比重呈下降趋势，而车辆购置税支出占财政总支出比重则先降后升，呈U型趋势。

（二）财政支出结构存在的问题

改革开放以来，我国经济稳定发展，人民的生活水平日益提高，改变了以前不科学的财政统收统支局面，但是传统的分配思想仍然根深蒂固，中央与地方财政支出的供给范围和供给规模不明确，不能高效地利用好财政资源，财政支出结构中仍然存在着一些问题，阻碍了城乡差距的缩减，影响社会稳定，也不利于经济的可持续发展。

1.行政管理支出占比过高。在我国各级政府机构中，行政人员数量日益庞大。随着我国人口的增加，行政人员也在增加，财政对行政人员的薪资开销大，行政费用高，这虽然符合当前我国经济发展、社会进步、政府职能转变的社会实际。但是，多年来，我国的行政管理费用的年均增长率均高达10%-20%，增长快速，超过了我国的经济发展速度，因此国家必须要控制好行政成本，以减少行政管理费用支出。

2.经济建设支出比重较大。尽管改革开放以来，经济建设支出占财政总支出的比重呈连年下降趋势，但是长期以来，经济建设支出一直占据着我国财政支出的主要支出项目地位。经济建设支出的内部分配严重失衡，用于基本建设的资金占比低，而大量的资金主要是集中在竞争性私人品的生产领域，这会影响我国经济结构的转型，政府对经济的过渡干预，导致市场不能很好地发挥在资源配置中的决定性作用。

3.文教支出比重偏小。虽然社会文教支出总体呈现出稳定增长的趋势，是贯彻落实好“科技强国”战略的有力措施。但是，社会文教支出结构出现地区失衡局面，不利于平衡我国的教育资源，如城市的教资力量雄厚，教学设施完善，在农村地区，教育水平低，不利于提升我国全体公民的科学文化素养。其次，我国的财政教育支出主要集中在高等教育方面，而对基础教育的投入相比较少。我国人口众多，大量人口只能享受到初级教育和中等教育，只有较少部分人能够接受高等教育。因此，为了提高全社会的文明素养，首先需要推动初级教育和中等教育的发展，这样才利于促进高等教育的发展，让更多人享受到优质的教育。

4.社会保障支出总量不足。社会保障能够为人民群众的基本生活提供保证，促进社会的稳定和谐，提高人们的幸福感。2007-2018 年我国的社会保障和就业支出由5447.16亿元增长到27012.09亿元，增长了4 倍左右，国家对社会保障投入力度加大，说明了我国逐步重视民生领域。但是，我国贫富差距大，城乡地区之间发展失衡，由于城市的经济发展水平高于农村，使得城市居民能够及时获得社会保险的稳定保障，而农村居民大多数仅仅只能依靠救助性保障，加剧了社会保障的失衡。此外，我国的社会保障水平低，覆盖范围小，远未达到市场经济发展对建立社会保障制度的要求。

5.财政支出效率低。不同的财政支出项目对于促进我国经济社会发展的力量是不一样的，在财政支出结构中，要加大对重点领域的项目支出，同时对非重点和国家控制的项目支出要有所削减，这样才能发挥好财政支出的价值，提高财政支出的效率。目前我国在社会保障、医疗卫生、教育、科技等方面的投入明显不足，地区之间财政支出不平衡。我国的财政支出结构要适应当前的经济发展水平以及社会发展的需要，使各项财政事业协调发展。

三、国外典型国家优化财政支出结构的经验与启示

（一）国外典型国家优化财政支出结构的经验

各个国家的经济发展水平、社会制度是不相同的，财政支出项目划分的标准也不一样，财政支出结构存在许多差异。但是，各个国家在追求优化财政支出结构的方法上存在相同之处。因此，我们可以了解并参考外国经验，更好地优化我国的财政支出结构。

从表5 可以看出，英国作为最早的“福利国家”，国家财政支出结构中的社会保障支出比重较大，形成了制度化的社会保障支出分担机制，相较于美国和以色列，英国也是一个十分注重教育和环保事业发展的国家。教育、环保投入大，能够为经济发展提供源源不断的人力资源，减少企业生产制造活动对环境的污染与破坏，有利于实现经济的可持续发展。

表5 部分国家中央政府各项支出比重（2018年）

美国十分明确地界定了财政部门职能的界限，以“市场失灵”为标准，只有市场不能够解决的事项，才会让财政介入。在美国的财政支出结构中，社会保障支出占据了较大的比重，但与其他发达国家相比，美国的社会保障制度相对较为保守，更强调个人责任和自助；行政开支占总支出的比重较低，行政人员能够使用的经费也比较有限，美国的政府采购制度能够有效提高财政支出的效益，降低政府采购的成本。

以色列是一个自然资源匮乏的国家，财政支出结构中大量的支出用于资源的开发和利用，通过加大对农业的投入，让以色列能够发展具有特色的农业经济，重视农业生产的精耕细作和对农业的管理；财政支出结构中对社会保障、文化教育的支出比重较大，提高了该国的社会稳定和教育水平。

（二）国外典型国家优化财政支出结构的启示

虽然我国和英国、美国、以色列这些发达国家的国情不一样，但是通过了解这些国家的财政支出结构，对于优化我国财政支出结构仍然具有十分重要的意义。

1.增加教育支出，重视人力资源的开发利用。优秀的人才是国家发展的重要力量，我国要加大教育的支出比重，促进教育的发展，为国家培养出更多人才，提高全民科学文化素质，减小教育差距。要发挥好智力资源优势，保障义务教育，注重高等教育的发展，这样才有利于促进经济社会的可持续发展。

2.增加社会保障支出，保障社会公平。加大社会保障支出，促进我国社会保障的公平，我国要继续提高社会保障等公共服务产品的支出比重，为人民大众提供更优质的公共服务产品。同时，要加大对贫困地区的社会保障支出，解决好由于地域差异带来的社会保障不平衡的问题。

四、优化我国财政支出结构的政策建议

随着“十三五”顺利收官，全面建成小康社会取得决定性成就，我国也开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。为实现国民经济和社会发展“十四五”规划和2035 年远景目标，需要建立健全有利于高质量发展的现代财税体制，必须构建合理的财政支出结构，适应当前阶段我国经济体制的转轨需要。在政府财政支出中，要侧重教育、医疗、就业、社会保障等方面，重视科技的发展，贯彻落实好科技强国与人才强国战略。我国政府是人民的政府，国家财政也要服务人民，发挥好财政改善民生的基本作用。

（一）加大教育支出

教育能够促进个人自身的发展，为国家培养好人才，提高国家软实力。要重视教育的发展，平衡好城乡之间教育资源，优化初级教育、中等教育和高等教育的结构。制定和贯彻落实好教育改革政策，转变财政在教育领域的范围，加大对基础教育的投入，提高基础教育的质量，改变当前高等教育投入过多，忽视基础教育的发展现状；提高教师的薪资，吸引更多人才加入到教育的行列中去；重视职业教育、成人教育的发展，为国家建设提供好技术型人才，同时，对于家庭经济困难的学生，要落实好资助工作；提高中西部教育水平，促进全国教育的发展，减小城乡之间教育发展不平衡，促进全国教育全面发展。

（二）加大医疗卫生支出

医疗卫生事业关系到人民群众的健康，对医疗卫生的要求也越来越高。政府要加大对医疗卫生的投入，完善医疗硬件，加大对药品产业的监督，保证药品价格的合理，维护好人民利益，提升医疗卫生的服务水平。完善医疗卫生投入机制，政府应该支持筹集资金，加大对大病费用给予补助。另外，要完善地方基础医疗卫生服务机构的设置，加大对基础卫生的财政投入，减少地区间医疗卫生水平的差距。

（三）增加社会保障支出

国家社会保障的完善致力于社会的稳定和谐。从改革开放后，我国对社会保障越来越重视，不断加大财政支出，但是我国社会保障水平与西方发达国家相比还有很大差距，要继续加大对社会保障的财政支出。不断完善新农合制度和城乡居民最低生活保障制度，保障低收入家庭的生活。不断完善我国城镇居民的失业、医疗工伤、养老制度，让人们生活有保障，从社会保障中感受到我国经济发展和社会进步所带来的福利。

（四）重视科学技术的发展

科学技术是第一生产力，科学技术已经深刻地影响到我们的生活。“科教兴国”是我国实施的长远战略，推动现代生产力的发展，每一次科技的重大进步都会引起深刻的经济与社会变革。目前我国对科研投入不足，可以成立“专项科研经费”，为科技发展提供财力支持，优化科学研究支出结构，加大对基础科研的支持，打造科技强国。

（五）调整行政管理支出

中国的行政管理支出一直占据着较大的数额，近年来，虽然国家一直采取举措去控制行政管理成本，但是行政成本控制不够，这其中可能存在行政效率低，缺乏对行政支出的监督，公职人员滥用职权造成财政的铺张浪费等。因此降低行政管理成本势在必行，必须严格执行财政管理制度，按照相关规定办理业务，提高政府的公信力；公职人员提倡节俭作风，不铺张浪费，不以权谋私，减少“三公经费”支出。