民国年间争取残疾人参政议政权述论

郭卫东

(安徽理工大学 人文社会科学学院,安徽 淮南 232001)

民国建立之初,教育部曾转发“万国聋哑大会”决议,其中载明向来聋哑者“不得享法律上应有之权利,如选举权及被选举权等。现既有新法教育,能使聋者不聋,哑者不哑,与常人平视。故设此议案”。(1)《公文》,《政府公报》(第105号)1912年8月23日,第6页。时光荏苒,转至民国即将完结之时,有“国大代表”循名责实:“盲哑同属国民,国民接受教育机会与一切福利,应该均等”。(2)凌铁庵、李仁甫、程永言等:《凌代表铁庵等四十人提请积极提倡盲哑教育确定盲哑专业迅定实施计划并制定法令以保障其福利案》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第14页。平权共治,政权为要,参政议政即全体公民有权加入国家治理,参与政府政策、法律、行政的制定、执行、监督。此乃政治文明近代化和国家命运共同体的标志性体现,既是公民应享的基本政治权利,又是位阶最高的民主权利。据调查世界12亿残疾人口里中国占0.85亿。这是新近的统计。回溯共和国成立之前的旧中国,国家实力、生活环境、经济状况、医疗条件、制度建设要比当今差很多,残疾人在总人口中所占比重也自然更多。观昔知今,以史为鉴,若此众多的中国残疾人的参政议政缘起何时?进步怎样?此事涉及最众弱势群体能否公正共享此项权益,是举关天下涉亿众,委实不可小觑。可惜,对此领域尚未见及专门研究。(3)关于民国时期残疾人的状况,较有代表性的论著有:朱宗顺:《民国特殊教育研究》,湖南教育出版社2021年版;马建强:《中国特殊教育史话》,新华出版社2015年版;陆德阳、[日]稻森信昭:《中国残疾人史》,学林出版社1996年版;姜迎春:《由救恤到保障:抗战时期国民政府伤残军人的服务型抚恤探析——以国统区荣军教养院为中心》,《民国档案》2011年第1期;李常宝:《抗战时期正面战场荣誉军人研究》,人民日报出版社2014年版,等。本文抛砖引玉,意在引起对此重要而又缺乏研究领域的学术关注。

一、基层参政

中国自古即有对残疾人的惠顾,不过,历朝政府主要关注的是残疾人的生活和法律优免,亦即生存权和司法权,乏及其他。正所谓“早年我国一般人士均视盲哑为残废,对之仅抱怜悯和同情,即故当时所设立之机构,如安济坊、救济院等,亦系本慈善之宗旨以收容为目的”。(4)《改进全国盲哑教育案》,顾定倩、朴永馨、刘艳虹编:《中国特殊教育史资料选》上卷,北京师范大学出版社2010年版,第70页。清末民初,对残疾人的关照扩延到更多方面(5)谢振民编著:《中华民国立法史》上册,中国政法大学出版社2000年版,第521页;教育部编:《教育法令汇编》第1辑,商务印书馆1936年版,第298页;教育部社会教育司编:《社会教育法令汇编》第2辑,商务印书馆1940年版,第15页。,从生活底线抬升到环境改造、观念更新、加强管理、法制建设诸层面。但残疾人的政治权利仍遭遇漠视。

既谓“民国”,国家的各种权利为国民均享是中华民国高悬于世的立国初衷。1912年颁行的《临时约法》便凸显此宗义,第一章“总纲”第一条“中华民国由中华人民组织之。第二条,中华民国之主权属于国民全体。”第二章“人民”第十二条“人民有选举及被选举之权”。(6)《中华民国临时约法》,《时报》1912年3月13日,第2版。延至1947年公布的民国最后一部“宪法”仍重申“中华民国人民,无分男女、宗教、种族、阶级、党派,在法律上一律平等”;“人民有应考试、服公职之权”;还规定“国大”代表产生方式,“每县市及其同等区域,各选出代表一人,但其人口逾五十万人者,每增加五十万人,增选代表一人”。(7)《中华民国宪法》,《中央日报》1946年12月26日,第3版。借系列煌煌国宪,个人从皇权、宗法、地域关系中以法的形式脱出成为国家公民,在法权上,每位公民均享有平等权利(包括政治权利)。但因属宪法,只能原典性阐述。虽没有片言只语提及广大残疾人,但历次宪法中无不彰明昭著的“国民全体”条文自应毫无疑义地包括残疾人在内。这是近代立法精神的要旨所在。(8)1946年12月,胡适与朱经农等204人向“国民大会”提交议案《教育文化应列为宪法专章》。经修正,纳入12月25日通过的民国宪法第十二章第五节第158至l67条。提案第3条(即后来的民国宪法第160条)提出“国家应实行教育机会均等”。所谓“均等”,在胡适等人看来,应该是不论贫富、种族、才赋,抑或残疾,均应接受教育。参见袁东:《胡适的特殊教育思想》,《现代特殊教育》2000年第5期,第5—6页。另按:胡适此间关注盲哑问题,或与老友陈寅恪恰值双目失明不无关系,胡适1946年4月16日的日记:“百忙中请人去银行办汇票乙千美金,请汉升带给寅恪。寅恪遗传甚厚,读书甚细心,工力甚精,为我国史学界一大重镇。今两目都废,真是学术界一大损失”。季羡林主编:《胡适全集》第33卷《日记》,安徽教育出版社2003年版,第576页。至于适应不同人群不同需要的具体例规,一般采用专项立法或细化法规予以补充诠解。但入民国很长一段时间,针对保障残疾人政治权益等的建章立制可以说是完全缺失(仅举一例,1912年,教育部曾向黎元洪副总统暨各省都督通报国际聋哑教育会来函调查中国“组织聋哑学堂情形”,尽管教育部一再要求各省“详加调查,倘已设有此项学校,无论公立私立,报告本部”。(9)《公文》,《政府公报》(第105号)1912年8月23日,第5页。文件发出后,除广东等个别省份外,绝大多数省份都渺无回音,广东都督胡汉民也只是将文件转发教育司,也就没有了下文(10)《学事一束:聋哑教育之调查》,《教育杂志》1912年第4卷第7期,第45页。),残疾人参政议政如何践行更是无从谈起,“现聋哑在法律上所有之地位若何,实一饶于有讨论之价值,但现历来研究者,类皆各综其是,聚讼不一”。(11)戴病龙:《聋哑在法律上之研究》,《残不废月刊》1948年第2卷第14期,第1页。

直到民国建立二十年后,残疾人的参政权才随着基层管理人员遴选的推行而成“疑问”被提出。1931年11月,北平市自治委员会向市政府请示“瞽目失明可否充当区坊自治职员”。市府认为区以下的基层单位职员虽然“级别”有限,但人员众多,是各地普遍存在的“国家问题”,绝非地方政府所能解答,于是转呈中央内政部,请求解释。次年,内政部咨复:应区分盲人情形,能胜任者可以出任。(12)《据内政部呈准北平市政府咨请解释瞽目之人能否当选区长疑义》,《司法行政公报》1932年第22期,第86页。自治职员大多不属政府公职人员编制,放宽资限可以理解。

由此及彼,事情推演。1932年,部分省市举行区长选举,盲人能否当选区长等公职的问题被提出,提问方援引“残废人等是否为禁治产者一案”之先例,说明经济权属与政治权属应当同等看待。但私产与公职究竟不同,何况,这还涉及到残疾人“公民权”的宪制,如此一来,“宪法”的含糊法条须得明晰;而且,“市组织法第四十六条已有明文规定,无论选举区长、委任区长,均须具有此项资格。而此项资格均非瞽目之人所易取得”。按此辨析,如是“自幼盲目者”当然不易取得规定“资格”,但对取得资格后才盲目的人,即取得“区长候选人各项资格在先,而失明在后,应否准其当选充任?”推而广之,不止“中途盲哑”者,还有“中途疯癫时发时愈者”等多种残疾类别,各有不同,“既无明文规定,如停止其当选,势必引起种种纠纷;如认为合法,事实上恐不免种种流弊”。实在两难。鉴于申请释法的北平市人口在百万以上,“此种人士不能断其必无。现在区坊选举亟待举行,究应如何办理之处,理合呈请钧府转咨解释,俾资遵行”。咨请涉及国家大法,兹事体大,内政部自觉不具释法资格,由是转请司法院“核示”。同年10月21日,司法院对此释义:“瞽目之人,法律上既无明文限制,即不能不许其当选,若当选后不能执行职务,自应依市组织法第五十二条规定办理”。即依据法无明文规定即可行的通则,盲人的当选权不应被褫夺;万一遇到当选在先,失明在后的情况,若是“殊难执行公务”,也只能是当选后再以法律为准绳以事实为依据免除职务。(13)《据内政部呈准北平市政府咨请解释瞽目之人能否当选区长疑义》,《司法行政公报》1932年第22期,第86页。司法院还感到自己只是司法专管机构,而非执行机关,又于1932年10月14日以“第二九二号”文呈交行政院征求意见,行政院表示同意。(14)⑥行政院:《司法院咨喑哑或疯癫者于选举区长有被选举权》,《法令周刊》1933年第144期,第1页。

同年,南京市府也就盲人是否“具有区长候选之资格”提出咨请,内政部将前准北平的咨文转述,特别提出除了“转咨司法院解释在案”外,还呈请行政院示下,“兹奉行政院第四三九五号训令”及司法院“统一解释法令会议议决”,要求各地根据上述行政与司法最高机构确定的办法处置。(15)《解释瞽目之人能否当选区长疑义案》,《南京市政府公报》1932年第120期,第81—82页。江西省政府也发出询问函,得到相同答复。此次主要是基层政权选举,为免多地重复请示,赣省索性将有关内容转发各区行政督察专员和各县政府。(16)《解释瞽目之人能否当选区长疑义》,《江西省政府公报》1932年第35期,第29—30页。

1933年,又将此专对盲人当选权的释义扩大到聋哑和疯癫者,事情缘出于南京市府等要求与盲人并案解释。其实,北平前咨已经提及聋哑和疯癫者,但中央部院的答复却只及盲人。职是之故,地方政府有此再问,要求明确各种残疾类别。司法院的答复比较省事:“喑哑或疯癫者与瞽目之人情形相同,自可查照本院前咨办理”。(17)《转知喑哑或疯癫者候选情形与前释瞽目之人相同案》,《南京市政府公报》1933年第128期,第90—91页。行政院的回复同是“官样文章”:几种残疾类别可比照办理,“毋庸另行解释”。 ⑥以为南京方面多此一举,言词表露不满,内中却有掩饰对前此咨复疏漏的嫌疑。时任南京市长石瑛将相关答复转发有关方面,并刊载于《南京市政府公报》。(18)《转知喑哑或疯癫者候选情形与前释瞽目之人相同案》,《南京市政府公报》1933年第128期,第90—91页;《令知喑哑或疯癫者应否停止当选疑义照解释瞽目之人能否当选区长案办理》,《江西省政府公报》1933年第50期,第12—13页。此种处理方式,当说合情合理合法,既从法律上保障了残疾人群的选举等项公权力的神圣不可侵犯,又关照到某些残疾人确实无法执行公务履行职责的突发实情。(19)凌铁庵、李仁甫、程永言等:《凌代表铁庵等四十人提请积极提倡盲哑教育确定盲哑专业迅定实施计划并制定法令以保障其福利案》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第14页。民国建立后,政府对残疾人的生活、就业、教育、法律保护等方面颁发了诸多法令(20)参见《残废军人教养院条例》,《军医公报》1931年第23期,第91—94页;《法规:军政部残废军人敎养院考核伤员兵奖惩规则》,《军政公报》1933年第154期,第4页。,但对其政治待遇绝少述及,在这方面“国家的法令实在是有限的很”。(21)左国祥:《抗战荣军应有合理的组织》,《残不废月刊》1947年第1卷第11期,第2页。自兹开来,残疾人明确获得了参政权,是举意义殊大,为残疾人依法参与国家治理开辟了通道,对因残疾而无法实在执政的情形作出了既富有人性关怀又考虑实情且具可操作性的规范。近代法理有两项通则,一是平等,在法的设定中每个人拥有相同的权利,无论贫富尊卑,无论健全残疾;再是差异,为了实现真正的平等,势必对社会弱势人群进行格外的倾斜补救。当然,治国理政关乎国计民生,影响万千百姓,理应慎之又慎。故,此时虽为残疾人参政开启了门扉,但即或从法律层面论,对大部分残疾人也仅只是相当有限地开放了区级以下的基层职位,有些还是民办机关。从实践层面看,遗憾更多,尚乏见及所列残疾人士的参政实例。

二、高层议政

抗日战争是中国有史以来规模空前的国际大战,中华民族万众一心抵御外侮,残疾人在其间也有令人刮目相看的贡献。战事惨烈(22)冯子超:《中国抗战史》,正气书局、广益书局1946年版,第6页。,伤残者众。抗战结成最广泛的民族统一战线,全体动员,大众的民主意识随之高涨。胜利之日,最高统治者信誓旦旦:“在抗战发动之初,我们预期抗战胜利与宪政实施,毕其全功于一役,今当抗战胜利结束之际,我们认为宪政实施愈早愈好,因此召开国民大会不可再事迁延”。(23)《庆祝胜利薄海腾欢》,《申报》1945年9月4日,第1页。但统治者的话音未落,实际行状却呈现两歧(24)即或在抗战时期,国民党政府也仅只关注残疾人的“经济”问题,而刻意漠视“政治”问题。1940年4月8日,国民参政会召开五届七次会议,通过了审查委员会初审完毕的提案,其中由张伯谨参政员等23人联名提交的第21案专议残疾人,内容也只是“提请筹设残废军人教养院及工厂,并通令各公私机关团体在可能范围内,雇用残废军人案,决议通过,送请政府酌量施行。”《参政会七次大会通过议案卅六件》,《大公报》(香港版)1940年4月9日,第3版。,就连在抗战中伤残的“荣誉军人”亦遭政坛冷落,“抗日为民族生死圣战,荣军为战时生死最烈者”。(25)祁之晋:《对抗战荣军安置商榷》,《残不废月刊》1947年第1卷第8期,第1—2页。如今,当局转而警告荣军“最好不要参加政治活动,不要从事竞选”。(26)《流血又要流汗,他们已在战场上流尽了血,到后方仍有人吸他们的残血》,《大公晚报》1945年9月4日,第1版。

1947年, “行宪国大”召开前夕,残疾人参选呼声一浪高过一浪,以“荣军”的声音最为强烈。概因他们“血溅沙场,身成残废,对国家民族贡献最大,所受的艰难痛苦亦最深,而对国家民族之认识,亦更为真切。……河山光复,召开首次国民大会,公布宪法,定期实施宪政,全民均有参与行使政权的机会”,但检视选举规程,竟然没有荣军产生代表名额的定例,“各地风起云涌竞选,也没有我荣军的踪影,好像我们没有参政的资格,不独没有被选举权……几乎连参加选举的资格也无形的取消了,这实在使我们感觉到惶恐和失望!”(27)杨开劼:《为荣军争取国大代表戍寒代电》,《残不废月刊》1947年第1卷第12期,第18页。对此战时战后的巨大待遇落差,有人打抱不平:“在中国抗战时,是谁把日本打走的?当然是中国的军人,在我们这般后死的国人里,是那种人战时牺牲最烈呢?当然是抗战荣军。……那么在抗战胜利,国家行宪的今天,为什么国大代表、立法委员和监察委员,却都没有抗战荣军的份呢?”鉴于有人认为荣军参选会带来麻烦,对此,亦有讥讽者提出了解决办法,诸如籍贯:战残军人分处各地,难以返回原籍竞选,“今后荣军的籍贯,也许就是各种教养院”;诸如职业:“社会和政府给荣军的职业,就是马路旁的纸张里”;诸如列入社会贤达参选:“荣军要当了社会贤达,下次日本侵略中国,恐怕就没人替你们打仗了”;诸如荣军的代表性:“十室之邑,必有忠信;十步之内,必有芳草;十万抗战荣军,难道还产生不出几位国大代表、立法委员和监察委员吗?”诸如荣军能否产生合适人选:“请问谁敢断定,将来民主竞选时,建国史上,真没抗战荣军当一任大总统吗?千万放开眼光,不要只把大学毕业、海外留学归来的,才算是人才。再退十万步说,抗战荣军,最低限度,也能代表他们十万人的利益!”(28)云:《荣军与行宪》,《残不废月刊》1947年第1卷第11期,第2—3页。

荣军也自动请愿,先是第5教养院呼吁民主的制度到来,“荣军同志,不问你是官或是士兵,不问你知识能力的高低以及可能贡献劳力的多寡,你都……具有平等的绝对的立法权、管理权、发言权和表决权,这种权利表现在制度上、选举上、会议上,你是主人,你不是雇工和奴隶”。(29)马溥荫:《荣军第五临教院的生产事业(附照片)》,《残不废月刊》1947年第1卷第8期,第10页。第6教养院更发出令人动容的通电:“全国爱护我们的袍泽,决不会忘记我们,遗弃我们的。必能重视我们牺牲的代价,宝贵我们伤残的人格,而愿提高我们的身份和地位。……俾得有参与讲席贡献一点的机会”。他们请求全社会“力予匡助,一致声援为感”。(30)杨开劼:《为荣军争取国大代表戍寒代电》,《残不废月刊》1947年第1卷第12期,第19页。通电发出后,得到响应。第21教养院全体人员致电“国民政府”并“全国父老兄弟诸姑姊妹”:自辛亥革命以来,“血水成渠尸骨堆山,攻坚击锐陷阵冲锋,这种歌泣鬼神荣军的正气”已被写在“国史的首页”,现如今“国格已提高,华族已变强,列强业易鄙视眼光,……似此史实,孰能忘却了革命军人——荣誉军人”。(31)荣军二十一临院全体:《响应荣军第六教养院杨开劼等戍寒代电》,《残不废月刊》1947年第1卷第12期,第19页。

“国大”“立法院”“监察院”都是一应国家最高层级机关,人们的关切点从基层移注高层。强大呼声下,终于有盲人凌铁庵当选国大代表。(32)《国民党候选人名单》,《申报》1947年11月11日,第2页。凌氏早年毕业于江北陆军学堂,后加入同盟会。(33)《盲目国大代表凌铁庵》,《电报》1948年第185期,第9版。“二次革命”时为皖省讨袁军参谋次长兼第五师师长,中华革命党成立时系驻沪主盟代理人兼中华革命军淮南司令,中国国民党成立时是安徽筹备委员。(34)公亮:《与凌铁庵摆龙门阵》,《新闻周报》1947年第10期,第7页。当然,凌铁庵当选,最重要的因素并非因其政治履历,而因其为残疾人,这是他最突显的身份符号。所以,报章均称其为“盲目代表”。(35)《盲目国大代表凌铁庵》,《电报》1948年第185期,第9版。

凌铁庵在国大十分活跃(36)贝叶:《凌铁庵刚毅不屈》,《罗宾汉》1948年4月26日,第2版。,“国大代表,衮衮诸公,男、女、老、少,高、矮、肥、瘦,极形形色色之致。其中最为出色引人注目者,除所谓‘国大之花’外,要算盲目代表凌铁庵”。(37)《国大闭幕余音嫋嫋:盲代表凌铁庵被控》,《星期日画报》1948年第24期,第2页。他与会时“由其女公子庶华随侍扶持,晨间曾谒陵(中山陵),并出席开幕礼”。(38)《国大花絮(五)》,《申报》1948年3月30日,第1页。凌氏风骨铮铮,斥责大会主持人“独裁”。(39)《国大代表凌铁庵花絮集》,《残不废月刊》1948年第2卷第16期,第2—3页。1948年4月7日大会,“谷主席没看到立起来要发言的盲代表,正待把各种意见进行表决时,又被凌铁庵摸索着立在发言台,责备了一番”。(40)本报特写:《国大纪程:窒息性的疲劳》,《申报》1948年4月8日,第1页。其敢于为民请命,会场有人吵闹,凌铁庵说“‘不要吵罢,老百姓都要死了。我们太对不起自己的良心’”。(41)《国大代表凌铁庵花絮集》,《残不废月刊》1948年第2卷第16期,第2—3页。并无畏权贵,在大会上公然提出“总统、副总统应在国民大会堂中就职,并向全体国大代表宣誓, 因已超出所讨论提案之范围,主席未付讨论”。(42)《国民大会廿二日继续讨论提案》,《申报》1948年4月23日,第1页。凌氏试图以此抬高国民大会地位,形成总统向国大负责的事实,进而约束统治者。(43)《国大代表凌铁庵花絮集》,《残不废月刊》1948年第2卷第16期,第2—3页。

国民大会乱象丛生,“在开会期间有代表上吊,代表打人,代表被撞负伤,代表绝食,代表失踪……一连串出自代表的新闻不断传出”,尤其耸人听闻的是在“大会闭幕之后,代表们纷作归计之时,这种余波却仍在南京荡漾,闹出很多花样”。余波中心便是“这位最出风头的盲目代表却也成了被告”。原告黄伦书也是安徽定远县“国代”竞选人,指控被告吸食鸦片;其代表资格是贿选得来;其选票系伪造。南京首都地方法院接到控状后,认为国民大会已然闭幕,有关选举纠纷的控诉已经逾时;同时选举诉讼案件不归地院受理,惟有吸食鸦片一项由检察官受理侦查,证明受诬。“黄伦书的这一举动,完全是竞选失败后的一个报复手段”。(44)《国大闭幕余音嫋嫋:盲代表凌铁庵被控》,《星期日画报》1948年第24期,第2页。

三、建议要项

从字面看,“国代”可理解为“国民”代表,实际上,多数是“官方”代表,他们多由官方指定,不能奢望名符其实的民选、普选,在国民党高压统治下,“代表”选民为民履职成了末位考虑或不考虑,许多“国代”只是政府的传声筒而已,所谓的“国民政府”从来就不具人民性。相形之下,处在官场外围的残疾“国代”虽然人数个别,反倒“不识时务”地积极议政,议题集中在以下方面。

一是修宪。“制宪国大”与“行宪国大”间隙,凌铁庵便以答记者问的形式阐明修定宪法应是国大的重要任务,“本人添膺代表,深感责无旁贷,……坚决提出修宪主张,……这样恰好可以把制宪时候的漏洞修补起来”。并提出两点修改意见:其一,认为既有宪法规定当选地方长官年满23岁的年限过于年轻,根据现行教育制度修满大学学业的年龄少则22岁,以一个刚刚跨出校门,毫无从政经验和社会阅历的青年,“一步登天地当选了省、市或县长,殆必贻误政事无疑”。为防范这种可能的漏洞引起的不良后果,应该把省长和直辖市长的被选举权规定为须年满35岁者,普通市长和县长的被选举权规定为须年满30岁者,“这一点关系地方政治的成败”。其二,认为立法院不应单独享有宣战、媾和、议结条约的大权。这些权力“应该属于代表全国国民行使政权的国民大会”,因为缔约等往往牵涉领土疆域等国之大端,而宪法第四条规定:“中华民国领土,依其固有之疆域,非经国民大会之决议,不得变更之”。由立法院决定上述事项直接与宪法抵触,“影响国民大会和立法院的职权混淆不清,缺乏详确解释的地方。因此关于宣战、媾和、缔结条约的大权究应谁属,我们不能让它似是而非”。(45)凌铁庵:《本届国大任务答客问》,《中央周刊》1948年第10卷第17期,第12页。另按:胡适也以残疾人为例反证这次“普选”的“不合理”,“宪法规定普选,不分性别,不分教育程度,不计财产,只要满二十岁就有选举权,这是世界上最进步的制度,我们是迎头赶上了。但是我们选民的‘能’不够”。胡举例曾见一位瞎子来投票,外国记者忙着替他照相,但他不知道选谁。有人建议他用手在候选人名单上任指一个,但盲人连指的能力都没有,结果由他的小孙子在名单上随便点了一个。胡适以此证明“候选人应该加以限制,应该要他负责。……我们绝不能让一个人随便去登记一下就成为候选人”。胡适:《我们能做些什么》,季羡林主编:《胡适全集》第33卷,第653—654页 。按照当时的国策设计,“国民大会”闭幕,也就完成了使命。而战和、缔约随时可能发生,凌氏此议有将“国大”变成常设的背书潜意。

二是国家主权。凌铁庵素具爱国情感,曾任北洋政府交通部航政司长。时为东北边防督办的张作霖大权在握,为了从日本手里多得金钱武器,于1925年冬,命陆军总长吴光新、交通总长叶恭绰与日方代表在天津草签《垫款修筑四路密约》,把东北的吉敦、四洮、打通、吉会四条铁路的路权出让,日方应允张作霖在筑路之前先付600万日圆,并若干军火,但四路筑成后,需由日本人掌管。凌铁庵因为职务关系,看到了密约,于是发出通电揭破阴谋。次日,凌铁庵潜赴天津租界,张作霖发通缉令,将凌的八弟捕去,家产抄没。“虽然如此,四路密约终于搁置了起来”。(46)虚舟:《盲目老人凌铁庵》,《人物杂志》1947年第2卷第11期,第34页。按:上引内容是事隔20余年后的忆述,不免些许演义。“密约”被搁置,在随后签订的相关条约里,中国的利权确实有所挽回。详参:1925年10月24日由中华民国政府交通总长叶恭绰与日本南满洲铁道株式会社代表理事松冈洋右在北京签订的《吉敦铁路承造合同》及附件,1927年5月30日由中华民国政府交通总长潘复与南满洲铁道株式会社北京公所所长古仁所丰在北京签订的《吉敦铁路承造合同增加工程费日金六百万元凭函》等。王铁崖编:《中外旧约章汇编》第3册,生活·读书·新知三联书店1962年版,第574—582、617—622页。继后,凌铁庵持续不断地为保护国家权益奔走呐喊,其曾应邀参加1947年6月25日在上海体育馆举行的“新疆问题座谈会”,“在水银灯闪烁放光的一千五百多人的大场面子,我们听到了凌氏沉痛激奋的演讲”,“要求中央对外抵抗侵略”。(47)《自外蒙军入侵新疆省以来,国人深表愤慨》,《申报》1947年6月25日,第4页;公亮:《与凌铁庵摆龙门阵》,《新闻周报》1947年第10期,第7页。

三是难民、青年、农民问题。凌铁庵长期生活在民间,对普通百姓的疾苦身同感受。抗战爆发,他由安庆溯江而上,滞留江津,“难民船、大轰炸等等的苦,他都吃尽了”。冯玉祥发起“献金运动”,凌尽力协助,江津成了“打破献金记录的第一个城市”,冯感慨“铁庵哥,要是你的眼睛没瞎可多好,但是你还是比我强得多。……冯先生还送给凌铁庵一付轴子,上面写着:盲于目不盲于心”。抗战胜利,凌又替难民“筹妥了一批复员的基金,成立了协助复员的办事处”。战后遗存江津的“义民公墓”“赈济工厂”,“都是他一手筹设的”。(48)虚舟:《盲目老人凌铁庵》,《人物杂志》1947年第2卷第11期,第35页。凌铁庵深感“现在执政的人,书都读得太少,所以未把国家治好”,积极提倡青年“多多读书”,以“读书救国”为题到处宣讲。中国是一个农业国,“三农”历来是中国的首要问题,战乱境遇下的农村加剧残破,凌又力倡“救乡运动”。(49)公亮:《与凌铁庵摆龙门阵》,《新闻周报》1947年第10期,第7—8页。

四是特殊教育。这是“盲代表”议政用力最勤,也是得到社会呼应较多的方面。凌铁庵领衔联合多人共同呈请的《积极提倡盲哑教育确定盲哑专业迅定实施计划并制定法令以保障其福利案》被“国大”列为第59号提案,时论誉之为“震撼残废世界的一件堂堂提案”。(50)戴病龙:《论盲代表凌铁庵先生在国民大会提请积极提倡盲哑教育等提案及教育部答复之我见》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第9页。该提案申述中国仅只盲聋哑者“当在千万人左右,殊属骇人听闻”;而中国时有特殊教育学校不过四五十所,“较之世界各国,实属瞠乎其后”。“况教育为立国根本大业,盲哑占诺大数字,以国际地位计,为国家建设计,为救济事业计,政府的盲哑教育,自应积极提倡”。还具体开出改革“处方”:由中央设国立模范特殊学校,省设相应中学,县设小学;特校学生一律公费待遇;资助特校经费;设立特殊教育师范学校培养师资,在大学附设特殊教育系,中学附设特教科;盲哑分别立校;厘定特教制度组织法,规范课程标准;奖励兴办特殊学校和终身从教者,译印外文、盲文书籍;政府委派督学或辅导专员;送留学生出国研究特教,国外有关盲哑教育的教具、书籍、文化用品等免税进口;对残疾儿童普及义务教育;召开全国特殊教育会议,组织盲哑教育协进会;确定乐师、电话、打字、织造等为盲人专业,摄影、广告、画师、打字、制笔等为聋哑人专业,若残疾人从事“专业”,政府予以免税等优待;鼓励尽先雇佣残疾人就业的单位;完善残疾人保障法制,在“违警法”“交通法”等法规中体现对残疾人的特殊照顾。(51)凌铁庵、李仁甫、程永言等:《凌代表铁庵等四十人提请积极提倡盲哑教育确定盲哑专业迅定实施计划并制定法令以保障其福利案》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第15—17页。

四、几点分析

参政议政是公民的基本政治权利,是人类政治文明与时俱进的划时代标志,是国家民主制度建设中极重要的领域。残疾人系与身俱来最为众多的弱势群体,该社群的参政水平显明地体现出人民当家作主的广度与深度。公民参与国家治理的主要方式有选举、协商、提案、听证、监督、查办、抗议等。中华民国残疾人的参政议政依照法序流程有如下表征。

遴选机制。民国年间,近代民主政治制度初步建构,颇不完备。转至民国后期,国内政治生态甚至有“逆民主化”的走势,专制与民主的较量趋于白热,国民党疯狂推行“党化”政治,以意识形态定罪,厉行白色恐怖,将诸多人员排除在“一党专制”的政体之外,迫使中共及民主党派退选,遴选门槛多有设限,所谓的“国代”中能够真正代表民意的人为数甚少。(52)荣军二十一临院全体:《响应荣军第六教养院杨开劼等戍寒代电》,《残不废月刊》1947年第1卷第12期,第19页。加上缺乏明确的残疾人代表或委员的候选人提名和选举名额配比,残疾人无论按照选举法规定的界别或团体均未被纳入序列,即或劳苦功高的“荣军”也被排除,“考察法规,默观现实,各级民意机构之组成,除区域产生代表外,各职业团体亦均有代表名额,而我荣军团体竟无产生代表名额之规定”。虽经“荣军”抗议,“竭尽荣军的天职,我们不得不争取国大代表的名额”。(53)杨开劼:《为荣军争取国大代表戍寒代电》,《残不废月刊》1947年第1卷第12期,第18—19页。乃至各界吁求“政府与社会人士,重新考虑,设法补救,于这十万抗战的荣军里边,也产生出合理人数的代表来”。(54)云:《荣军与行宪》,《残不废月刊》1947年第1卷第11期,第3页。但是,面对汹涌呼声,言者谆谆,听者藐藐,反民主而动的当局始终置若罔闻,竟然没有一个党国政要出面理睬。(55)谷正纲:《推行虽残不废运动应注意的三件事》,《残不废月刊》1947年第1卷第6期,第16页。末了,荣军当选国大代表终成泡影。为国族战伤成残并与当局关系密切的荣军政治待遇尚且如此,遑论一般的残疾人。由是造成残疾人遴选机制未能建立,残疾人的选举权缺乏法律保障,从而严重影响国家民主政治的质量与水平。选举是实行议会政治的前提和初步,残疾人连“入门”都异常困难,现代民主制度中不可或缺的后续环节——资源共享、自由诉求、多向监督、执行落实等等愈发无从谈起。1947年11月选出国大代表2691人,盲人只有凌铁庵一位,因为残疾人没有专列遴选界别,只好从国民党界别产生,名实不恰成为十足的孤家寡人。(56)《国民党候选人名单》,《申报》1947年11月11日,第2页。

代言机制。从政不似从事生产那样为人们维系生存所必需,参政是需要一定主客观条件的,非许多人所具备或所乐从。即或在最民主的制度下,参政议政也只能由少数人“代办”(普选期间短时例外),不可能“民胞物与”地“万民理政”,那只是圣人们的理想境界。代言人即为“代表”,因而形成一种“代表政治”模式,这一模式有其存在的必然性和发挥优劣的不确定性,如果代言人的个人行为与代表群体行为有机统一,就能让参政议政质量趋于优化;如果其组织功能没有健全,代表与被代表大众间缺乏有效沟通,参政议政质量和效果就会受损。民国年间,多数“国代”看似选举产生,实则官方指派,根本漠视人民诉求;代表与政府之间、“国代”与“国大”之间、代言人与被代言人之间的联系机制远远谈不上搭建,民众哪怕是有限但有效参政的局面不可能形成。不过,凡事皆有例外,即或在最严酷的专制统治下,在“莫谈国事”的厉声警诫中,也的确有极少数社会精英勇于为民发声。当选的盲人国代凌铁庵是其中“敢说话”的例子(57)荣军二十一临院全体:《响应荣军第六教养院杨开劼等戍寒代电》,《残不废月刊》1947年第1卷第12期,第20页。,其不畏权势,不被利诱,他与国民党元老张继是数十年的老友,1945年应张继聘为党史编纂委员会纂修。但在编纂中华革命党党史时,和张继发生抵牾。张继恼羞成怒,以主任纂修资格,命凌铁庵退休。凌退休后迟迟不领“数目相当大的养老金”,张继挽人劝说领取,并称愿聘凌为名誉纂修,被凌坚拒,“这就是他的耿直处”。(58)虚舟:《盲目老人凌铁庵》,《人物杂志》1947年第2卷第11期,第35页。凌氏以自身残废,同命共情,“因为残废者比健全者更需要人性的温暖”。(59)公亮:《与凌铁庵摆龙门阵》,《新闻周报》1947年第10期,第8页。其身体力行触发公众的同情心,“惟同病者始相怜,固于此大会中提及此案。无论其于公于私,已极尽仁者之心”。(60)戴病龙:《论盲代表凌铁庵先生在国民大会提请积极提倡盲哑教育等提案及教育部答复之我见》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第9页。既为代言,要有文化,懂得专业,方能不说外行话,凌氏曾“创设盲心学校,著有《盲人之路》等书”(61)《国大代表中有一瞎代表凌铁庵在皖当选》,《残不废月刊》1947年第1卷第12期,第26页。,书稿在抗战烽火中失落,他“想仍旧补全,用凸凹刺洞纸出版,散发盲人,鼓励并恢复他们的生存意念”。(62)公亮:《与凌铁庵摆龙门阵》,《新闻周报》1947年第10期,第8页。凌铁庵所提议案得到应和,胡适等在第八届全国教育会上,便专门提出对精神或身材有缺陷者施行匹配教育的意见。(63)袁东:《胡适的特殊教育思想》,《现代特殊教育》2000年第5期,第5—6页。

反映机制。这是“民”向“官”的告诉机制,是议会政治或国会职能的重要方面。国大理应成为民众反映心声、提出议案、抗辩不公的场合。凌铁庵在其间有所表现。国务方面,提出了宪法修改建议,“本届国大有这权力,也有这义务。时代在向前不断地涌进,我们却这样拘泥保守不敢迈步。”修宪固然重要,改善行宪环境更为切实,而况宪法业已公布,本届国大的任务并非“制宪”,而是“行宪”。《中华民国宪法》“开宗明义第一章告诉我们‘中华民国基于三民主义为民有民治民享之民主共和国’”。(64)凌铁庵:《本届国大任务答客问》,《中央周刊》1948年第10卷第17期,第12页。结果“在这部宪法上很显而易见地三民主义已被割得残缺不堪,五权宪法的精神几乎已经渺不可寻了,其中最令人触目的是‘以法律定之’的字句,多到叫人难以胜数,充满了以法律来限制宪法的痕迹”。(65)《荣誉论坛:谈“虽残不废”运动》,《残不废月刊》1948年第2卷第19期,第2页。届1948年,国民党统治败像毕露,此时召开“国大”不过是一出欺哄世人、争取“美援”、打压中共、对抗民主的骗局闹剧,“这在民穷财尽的今天,耗费如此庞大的一项开支,难道仅仅为了召开一个投票选举,有名无实的国大吗?”(66)凌铁庵:《本届国大任务答客问》,《中央周刊》1948年第10卷第17期,第12页。专务方面,凌铁庵当选后所提建议也侧重残疾人自身,显示出很强的专业性。(67)公亮:《与凌铁庵摆龙门阵》,《新闻周报》1947年第10期,第8页。凌铁庵联合多名代表向国大提案,依法对政府主管部门提出质询,对社会部,“根据社会救济法明文规定,社会部应迅予筹设盲哑学校,不应视救济法为具文”。对教育部的问责尤其凌厉,教育部专司一切特殊教育,现状却是“即此一轻而易举之事业,尚与其他各国相差甚远,亦足贻四大强国之一者之羞”,“社教两部应将盲哑事业与一般事业齐类并进,不要视盲哑为特殊而有所偏废忽略”。(68)凌铁庵、李仁甫、程永言等:《凌代表铁庵等四十人提请积极提倡盲哑教育确定盲哑专业迅定实施计划并制定法令以保障其福利案》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第14—17页。

回应机制。此与反映机制联配,是政府对民意的反馈落实。是时,政府的因应疏于作为。参政议政看似一体,实则有别,参政多在决策实行当中,而议政往往在决策之后。残疾“国代”从未参与官方政策的制定和执行,尽管残疾提案人不愿成为花瓶摆设,而是积极议政,比健全人遑不多让。但政府的表现太差,惯于官场游戏,言行不一,表面文章。凌氏在大会发言时就屡被党国大员打断,所提议案也招到来自政府方面的反对,“现在酝酿中的修宪运动正方兴未艾,舆情已有良好的反响。惜乎,多扼居要津的政府高级官吏,却连续发出反对修宪的论调”。(69)凌铁庵:《本届国大任务答客问》,《中央周刊》1948年第10卷第17期,第12页。残疾人处在社会政治的边缘地位,当局对有关提案大多漫不经心。1947年,参政员徐警予等25人递交“提倡盲哑教育案”,提案经“国民参政会”四届三次大会通过,按照法规流程必得转行政部门执行,但经国务会议决定的处理办法是“交行政院转交教育部参考”。(70)《国民政府令发国民参政会四届三次大会通过提倡盲哑教育案本交参考由》,顾定倩、朴永馨、刘艳虹主编:《中国特殊教育史资料选》上卷,第64—66页。既为“参考”,便非指令,使得教育部交议的计划草案全属遥遥无期的远景,稍微有点现实内容的《盲人学校及聋哑学校规程(草案)》却连公布施行的日期都是空格。(71)顾定倩、朴永馨、刘艳虹主编:《中国特殊教育史资料选》上卷,第70—81页。此案典型地反映出政府各部门相互推诿不办实事虚应故事能拖则拖已成流风习气,“踢皮球”的公文行走一遭也就完成了使命。随后,凌铁庵联名40人的相关提案的遭遇愈发不如前,教育部收到提案后,大而化之地声称“本部对于盲哑教育之推进,系负全国该项教育之计划与督导实施”;但对具体计划有何策划?督导实施怎样落实?都以“拟于”“以期”“尽量”“今后”等漫无边际的衙门习用词敷衍;(72)《教育部答复凌代表铁庵质询案》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第18页。付诸行动的只是请几个名流召开一次谈话会交差了事,此谈话会还不见邀请提案人参加,会后发布的消息也看不出与国大提案有何关系。(73)《本报南京十九日专电》,《大公报》(上海)1948年7月20日,第2版。至于社会部的回应更是“不着边际具文批示”,结果如何?“当可断言‘公文旅行’而已”。(74)戴病龙:《论盲代表凌铁庵先生在国民大会提请积极提倡盲哑教育等提案及教育部答复之我见》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第11页。诸多提案缺乏政府跟进和落地安排,反动统治者的关注点在如何统驭人民,而非给他们以实实在在的所需所求。就连政要也承认残疾人权益保护委实不成体统,“政府亟应于法律上文明(明文)规定特别予以保障”。(75)谷正纲:《推行虽残不废运动应注意的三件事》,《残不废月刊》1947年第1卷第6期,第16页。国民党政府的倒行逆施,使其届中国大陆的统治终结时,残疾人事业非但没有得到发展,反而益形萎缩。提供一组数据佐证:1936年,中国特殊教育学校有52所;(76)TheChineseRecorder,March,1937,Vol.68,No.3,p.192.1948年,只有40所。(77)《教育部发表全国聋哑学校统计:共四十校一百五十七级,学生人数共二三二二人》,《残不废月刊》1948年第2卷第18期,第2—3页。时光展延,特校减少。难怪,业内人士要作出判定:“我国的盲聋教育在无形中倒退了二十年”。(78)白今愚:《特殊教育的理论与实际(续)》,《中华教育界》(复刊)1948年第2卷第3期,第35页。

监督机制。需从两个层面来分析,一方面,民间监督虽然遇到种种阻难,尚能有限发挥,尽管处在逐渐严控的政治气氛下,仍有业界人士撰文就残疾人状况表示严重不满,要求政府担责。(79)戴病龙:《聋哑在法律上之研究》,《残不废月刊》1948年第2卷第14期,第1页。舆论界也对政府部门将残疾人相关提案束之高阁的作法提出严厉批评,痛斥教育部“极尽空言搪塞的能事”,“至社会部尤为滑稽”,“此种骗死人不偿命的政策,正我国执政者所优为”。(80)戴病龙:《论盲代表凌铁庵先生在国民大会提请积极提倡盲哑教育等提案及教育部答复之我见》,《残不废月刊》1948年第2卷第20期,第11页。另一方面,官方监督较差。“五院制”号称在西方政制三权分立基础上结合中国传统增设了考试院和监察院,惜此监察机构属于官对官的监察,摆样居多,实查甚少,官官相护,不了了之。其间的知与行,官方大大落后于民间,政府方面的政策执行与行为纠错机制,官员操守的客观考评与弹劾机制在在缺失。此亦专制向民主社会转型时的常态,近世中国,此转型拖延日久,在政体近代化的过程中,为了保有既得利益,维持旧有专权,“官”往往落后于“民”,成为民主化进序中“卡脖子”的节点,与蒋介石声嘶力竭宣称的“国民革命的最高理想是全民政治”完全两辙(81)《庆祝胜利薄海腾欢》,《申报》1945年9月4日,第1页。,直是逆行,暴露统治者反人民反民主的本质。

漫长的人类历史,残疾人长期遭到污名歧视,往往成为被社会忽略误解的部分,更毋庸说厕身政界参政议政。民国年间,此种情况有了缓慢却又是重要的进步。突出表现在三个转变:首先,参与主体的转变。1930年代初期关于残疾人参政的讨论不见残疾人发声,是各级机关的健体人代言。经此讨论,虽然从地方到中央均在法律上明确了某些残疾人有参与基层政权的权利,实际上却未见残疾人的参政身影。到1940年代后期的国大,事关主体动员起来,他们从被动到主动,从不自觉到自觉,从外界到本体,从基层到高层,表明残疾人争取平等政治权力意识有了更新换代的觉悟。他们不仅要求狭义的“宪法律”(constitutionallaw)的修改,更孜孜汲汲于制宪环境和行宪机制——“宪制”(constitution)的实践改进。其次,运作方式的转变。早时主要是个人呼吁,片言只语,影响有限。后来多以组织形式出现,形成前所未见的团体力量,尤以荣军表现突出,他们本就有严密强力的组织系统——军队,所以经常以单位“全体”名义现身说法。(82)左国祥:《抗战荣军应有合理的组织》,《残不废月刊》1947年第1卷第11期,第1页。再次,诉求主题的转变。先是1930年代参政权的争取。但如实说来,残疾人实操理政确有难度,而况主掌基层权力机构,既涉及国家大政的在地化,又直接面对万千百姓,千头万绪,日理万机,对于盲聋哑或智障人士来说,很难践行。于是乎,1940年代,诉求从参政转变为议政,相比起来,对于残疾人,议政较易实现,为其力所能及堪以胜任。经由转变,最大社会弱势群体的参政议政有了步步迈进。个中变迁,特殊群体,貌似不显,意义非凡。遗憾的是,处在反动政府恶政劣治下的旧社会,此进展的步伐相当沉重滞后,距应有的理想状态差离过远。中国残疾人政治上的彻底翻身解放,有待已经崭露曙光的新社会的来临。