重大突发事件背景下川渝地区应急联动机制建构研究

吴 涵（重庆财经学院，重庆 401320）

0 引言

我国自然灾害种类多，具有分布广、发生频率高的特征，造成损失重，我国应急管理体系及能力建设，任重而道远。若重大突发事件发生，很难依靠某一行政区域及其所属部门应对，急需多方协调联动甚至举全国之力加以协调处理。川渝两地水域相通、地域相接、空域相连，由于特殊的地质与气候条件，地震、洪涝等重大灾害频繁发生。例如：2008 年汶川大地震、2017 年九寨沟大地震，2022 年重庆北碚山火，严重危害人们生命及财产安全，亟待构建优化协同高效的格局。共建川渝地区应急联动机制，是应对各类重大突发事件的迫切需要，更是切实保障人民利益的现实需要。

1 文献综述

1.1 突发事件

国外学者从多方视角对突发事件进行相关研究。Franke认为极端事件与一般性突发事件有极大的不同[1]；Comfort 以“美国911 事件”为例，剖析了政府在极端事件中的功能，并提出措施；Baudians 以2011 年英国伦敦的突发暴乱事件为例，研究了突发极端事件在处置响应过程中的问题[2]；Gontariuk Marie 以COVID-19 为例，建议在地方、区域、国家和欧盟层面进行强有力的卫生改革[3]。

我国易发生重大突发事件，如新冠疫情、山西暴雨、郑州特大暴雨，汶川地震等，加强应急管理能力体系建设，是紧迫且需长期坚持的任务。当前学术界对于突发事件的研究较为丰富，李维安等集七位管理学者之系统思考，为国家治理现代化建言，为企业解决危机提出建议[4]；林蓉蓉基于合作结构、过程和结果的分析思路考察应急管理合作研究的现状和发展趋势[5]；钟开斌认为特别是在突发事件情形下，不确定是突发事件最大的特征，信息不对称问题是决策者需要面对的困境[6]；李雪峰分析了我国卫生应急管理体系发展现状以及存在的不足之处，提出了健全国家突发公共卫生事件应急管理体系的总体目标和具体建议[7]。

1.2 应急管理

国外学者对应急管理领域研究较早。在国外文献中，很多学者将应急物流称为人道主义物流，认为是从源头到消费点的快速、有效而经济的物资流动过程，目的是为了应对救灾的需求[8]；美国、加拿大、澳大利亚等国都已构建了符合本国国情的应急管理体系，构筑了独具特色的应急管理体制与机制[9]；20 世纪60 年代欧美学者在社会科学领域对灾害以及危机管理进行了相关研究，至20 世纪80 年代，研究拓展至公共管理相关领域[10]。

应急管理机制是以相关法律、法规和部门规章制度等为基础的应急管理制度和方法的具体流程。联防联控机制是指为了突发事件应急管理的总体目标快速高效的实现，在政府的统一领导下，遵循属地原则，建立起的分工协作应急机制[11]；因为应急管理的主体涉及到多主体参与，国内学者们开始关注应急联动相关问题，应急协同则至关重要。有学者基于应急联动多主体协调、组织设计等问题进行了相关研究[12]；严小丽认为多部门应急联动协作机制基本框架，应包括组织机构整合机制、多元主体整合机制、信息沟通与共享整合机制等[13]；吴涵等以新冠疫情为例，将应急物资协同作为研究对象，通过K-means 聚类分析进行实证研究，建议将物资优先保障分为四个等级[14]；姚晨等分别从政府部门间关系、府际关系及非政府组织间关系视角出发，剖析应急信息协同的掣肘因素，提出优化应急管理多元主体参与协同机制的策略选择[15]；吴涵从应急医药物资筹措视角，对现存问题进行了分析，提出了相应的对策[16]。罗盛楠等基于区块链的工作原理，阐述了煤矿应急信息的联动模式[17]。

综上所述，应急保障是关系国家治理能力体系建设与国家应急“民生工程”的大课题。国内学者关于应急管理的文献较为丰富，在应急协同方面做了大量工作，由此也可证明协同、联动在应急管理中的重要作用，但关于应急联动机制的研究，我国整体上还处于起步阶段，应对于跨省应急管理领域的合作机制进行有益探索。

2 川渝应急联动机制建设的现状

2021 年4 月1 日，川渝两地气象部门将在7 个方面重点合作，川渝两地将协调联动，合力防灾减灾，建立川渝重大气象灾害联防与应急联动机制，共同做好重大天气过程和相关流域地区监测预报预警工作；共同筹划构建精密监测一张网、气象大数据共享应用一线图；进一步推动江津国家级农业气象试验站、成都国家级农业气象试验站建设[18]。2021 年10 月11—13 日，在第32 个国际减灾日到来之际，由重庆市卫生健康委、四川省卫生健康委、四川省军区动员局主办的“2021 年度川渝卫生应急暨国防动员联合演练”在广安市举行。本次演练是在防疫情况下开展的川渝两地地质灾害紧急医学救援，模拟7.0 级地震（震源深度10 公里）灾难现场，同时在广安市广安港、华蓥火车站两个地点开展水上联合救援、批量受灾群众核酸筛查与安置、伤员收治、传染病定点医院患者救治以及轨道医疗救援等相关科目[19]。

在2021 年10 月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，规划纲要提出：增强重庆和成都中心城市的辐射带动作用，奋力抓好双核引领、区域联动，加快成渝双城经济圈建设速度，推动高质量发展，使其发挥重要增长极和新的动力源作用。健全应急管理联动机制，强化公共安全风险防控标准监督与执行，加强应急处置能力建设，推进防灾减灾救灾一体化，建成投用西南区域物资储备中心[20]。

2021 年12 月10 日，四川省粮食和物资储备局会同四川省应急管理厅、重庆市应急管理局，在四川省泸州市召开川渝救灾物资协同联动保障会议，共同签署《川渝救灾物资协同联动保障协议》[21]，这标志着川渝两地正式建立并启动应急物资协同联动保障机制。《协议》提出，川渝两地将对救灾物资进行资源优化，提高救灾物资储备与产能，让其发挥出最大优势，有效提升两地重特大自然灾害救助物资保障能力。

3 川渝地区应急联动机制的建构思路

3.1 建立应急信息共享协同联动机制

大力推进川渝区域应急管理平台信息的资源共享。一是要解决跨区域信息不对称的问题，有效信息对于应急救援占据至关重要的地位，实时共享信息可以有效减少损害；倘若发生重大突发事件，共享有价值的信息，有效的信息资源能够让政府做出更精准、更科学的决策。二是编制联合应急预案，包括综合应急预案、专项应急预案、行动指南等，推动制定和修订一批应急管理法律法规和应急预案。三是落实“以共享为原则、不共享为例外”的共识，明确川渝地区应急信息资源建设的总体要求、工作目标和标准规范，在多阶段多主体差异化的信息需求驱动下，建立必要的信息表达机制、反馈机制，调节不同主体在理念、目标、绩效上的差异，通过信息共享最大限度发挥应急管理信息化效能。

3.2 建立应急物资协同联动保障机制

一是完善应急物资储备体系。认真落实《成渝地区双城经济建设规划纲要》，优化川渝地区应急物资资源，发挥整体优势，确保区域内发生重大突发事件后，及时有效保障人民群众的生命及财产安全，川渝地区应健全应急物资协同联动保障机制，优化应急物资管理，提升联动救援的应急物资保障。二是提高应急物资产能保障能力。打造应急物资全产业链，形成产业集聚效应，提升竞争优势，提高重大灾害事故应急物资需求预测准确度，不断完善应急物资储备机制以及集中生产调度机制。三是物资保障联动。随着川渝地区交通运输一体化推进，有利于应急物资保障联动机制的建设，按需进行高效资源匹配，实现最快速度将应急物资运输到需求地。

3.3 建立预警技术联动机制

科学技术渗透应急管理全过程。一是试点先行，全面铺开。按照“试点先行，有序推进，全面铺开”的指导思想，专项推进试点项目，以技术创新为引擎，快速推动川渝地区预警平台建设，推进试点全面铺开。二是加强内外合作、跨行业合作，确保创新动力。鼓励川渝地区科技企业、科研机构等社会力量协同形成自主创新的预警技术，同时，加强国际合作，学习先进的技术与管理经验。三是实现应急救援装备技术智能化。夯实应急管理科技创新能力，为实施对重大灾情的救灾救助提供良好装备技术支撑，为更加快速精准地开展应急救援赋能。

3.4 建立重大项目建设联动机制

一是将重大项目、重点工程作为建立川渝地区应急联动机制的重要抓手。由省级领导牵头按照“清单制+责任制”务实推动，川渝地区共同打造一批联动建设的重点工程。例如，开展川渝长江流域联防联控联调、水库联合调度演练项目；开展地震安全联合保障工程等。二是建立重大项目的前期谋划机制、重大项目的资源优先配置机制、重大项目的审批联动机制、重大项目的联合推进机制、重大项目的信息共享机制、重大项目联动的监管机制等，实现重大项目实施过程中各项审批手续的快速办理，保证重大项目加快推进。

3.5 建立风险防范联动机制

坚持源头治理、预防为主。健全风险防范化解机制，同时，建立完善风险评估制度，川渝地区切实加强重大风险联防联控，坚持预防为主原则，做好事前控制，最大程度避免重大安全风险的出现。各牵头单位切实承担主体责任，充分发挥牵头协调作用，结合工作实际，建立健全相关领域风险隐患防范处置工作联动机制，使人民的生命财产安全能够及时得到有效保障。

3.6 建立军地应急力量协调联动机制

军地一体联动，让守护川渝人民以及西部地区的平安更加牢固、更加坚实。做好民兵应急力量与地方应急管理保障体系有效衔接进行安排部署，形成川渝地区应急联动衔接机制，确保在开展突发事件应急救援过程中，形成救援力量、装备设备联动调用机制，确保应急救援处置有力有序开展。军地应急力量协调联动机制需对联席会议、联合演训的组织的内容和频次，以及信息通联、应急物资管理和保障系统等建设标准都需作出详细的规定，建议可将联合指挥机构区分为平时、应急、战时三种不同状态设立。

4 结束语

重庆与四川山水相连，人文相通，面临共同的突发事件的威胁，需坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心，以人民安全为宗旨，始终秉持巴蜀一家亲，双方携手是应对各类重大突发事件的现实需要，更是保护川渝及西部其他地区人民群众生命财产安全的需要，四川与重庆共建“经济圈”，唱好“双城计”，全力保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定，为实现国家发展战略，推动成渝地区双城经济圈建设，打造西部高质量发展的重要增长极提供应急服务保障，充分发挥我国应急管理体系特色和优势，在新时代新征程中，积极推进我国应急管理体系和能力现代化，为加快推进中国式现代化提供必须的保障。