全生命周期管理在高速公路投资项目中的应用

刘玥蕊,陈安群

（葛洲坝集团交通投资有限公司, 湖北 武汉 430030）

0 引言

“全生命周期管理”理念源自现代企业运用中的管理理念，是将管理目标视为一个动态且不断成长的生命体，通过管理使得整个系统由前期接入、中期应对、后期总结组成为有机闭环，达到彼此配合、高效运行、有机生长[1]。全生命周期理论已逐渐被投资项目管理所普遍接受和广泛应用，通过将项目划分为若干阶段，由始至终地将这些阶段相互串联整合，以构成项目的全生命周期。

在高速公路投资项目中，全生命周期包括：项目规划、立项、决策、投资、建设、运营、维护和退出等阶段。投资项目全生命周期管理则突出投资主导，以“投资收益最大化”为目标，确保投资风险受控可控，从项目全生命周期各阶段做细做优投资全过程全要素管控，梳理不同阶段投资管理工作内容，建立完备工作机制。

1 当前高速公路项目投资管理中容易出现的问题

高速公路建设具有资金投入大、工程规模大、施工期长、技术要求高等特点。当前，高速公路行业整体面临着建设管理成本偏高、项目投资收益不及预期、投资管理体系混乱、投资风险不断扩大等诸多问题和困难，特别是高速公路建设和管理成本与投资效益的不平衡，成为阻碍高速公路可持续发展的瓶颈。

1.1 投资成本控制不力

高速公路项目总投资超概算、超预算现象严重，投资成本控制难度大，造成这一现象主要有两方面的原因。

在高速公路前期项目立项决策阶段大多依据工可估算，受工可设计深度不足、估算指标偏低或编制时间较早等因素影响，加之地方政府为吸引社会资本，有意降低项目总投资，导致工可估算大多情况下偏低。结合高速公路项目建设周期长、政策性强的特点，项目征地拆迁费用、材料调差费用波动性强，且存在缺项漏项情况，使得项目总投资在概预算阶段也会存在一定偏差。

在高速公路项目实施阶段，建设单位管理理念大相径庭、管理水平也参差不齐。一是设计主导意识不足，设计管理能力欠缺。建设单位在设计变更、施工变更、技术变更等方面标准程序管理不严谨，迁就施工单位、设计单位较多；设计优化处于被动状态，对投资控制作用不明显，既增加了投资，又增加了后续工作量[2]。二是成本管控力度不够。高速公路成本控制涉及的项目多、范围广、影响因素也多，在项目实施过程中工程造价未及时锁定；运营维护成本、财税成本等缺乏系统性规划；资金支出的监管力度不足等导致建设投资难以下降、运营成本敞口较大。三是对施工单位管控能力不强。不能严格执行合同约定，出现工期严重滞后、施工质量不达标等问题，导致项目不能按期投产。部分建设单位重建设轻结算，以通车为目标，导致项目通车后遗留大量商务合同问题，竣工决算一拖再拖，项目总投资无法锁定。

1.2 投资收益不及预期

高速公路项目前期规划立项由政府行业主管部门主导，难免为了获取国家相关部委批准和吸引社会资本而对项目进行包装，使得在项目准备阶段对于项目工程可行性分析研究报告、实施方案，物有所值评价，财政承受能力论证等，偏向以实现项目审批为目的，而非关注项目本身的经济性评价，项目财务评价偏差较大[3]。其主要表现在：一是项目交通量预测过于乐观。工可对现状路网交通量影响因素考虑不全、预测交通量增长率偏高、车型构成不合理等，加之后续规划路网密度增加，实际交通量远低于工可预测。二是收费标准的假设与实际批复不符。工可预计收费标准偏乐观，部分项目收费标准设置调价（调增）机制。而因高速公路项目具有一定的公益性质，收费标准普遍维持在较低水平，或有下调和减免趋势。

另一方面，目前全国高速公路主要干线网道已经基本建设完毕，高速公路投资业务逐渐紧缩，竞争日益激烈。新建的高速公路均为现有路网的加密线、连接线，项目本身区位优势不明显，交通量不容乐观，受收费标准和收费期限的限制，投资收益较差，项目自身收益难以覆盖经营成本。

1.3 投资管理体系混乱

高速公路项目投资管理也应覆盖项目全生命周期。虽然目前大多数企业已经建立了全生命周期投资管理体系，但在相关配套的规章制度、各管理主体间的职能与权力等方面并未理顺。项目实施过程中投资主体、建设主体、运营主体之间的衔接和界面不明确、不清晰，尤其是在“投、建、营”分离的模式下，导致各阶段主体的管理目标不一致，项目管理责任无法压实，考核奖惩机制难以落实。部分单位投资管理意识不强、重建设轻投资，对投资论证、投资控制、投资回收、投资风险等方面的职责分工不明确，出现实施推进缓慢、总投资失控、收益率指标降低、投资回收困难等重大问题和风险。

1.4 投资风险不断扩大

当前我国经济下行压力较大，财政形势严峻，高速公路投融资建设面临较大障碍和考验，加之新建高速公路本身区位优势不明显、投资收益较差，导致高速公路投资项目市场问题逐渐显现、投资风险不断扩大，具体表现如下。

融资环境收紧，融资渠道单一。高速公路建设项目的资金来源主要是政府资金、社会资本和项目公司债权融资，其中债权融资多为银行贷款，融资渠道十分单一，高速公路行业整体资产负债率也处于较高水平。“十三五”时期，全国各地高速公路建设速度突飞猛进，地方政府债务发行额度逐年上升，债务规模迅速扩张，政府财政形势严峻。并且随着国家加大对地方政府隐性债务的监控，项目融资环境越发紧张，融资难度进一步加大。

政府履约能力不足。在PPP 项目中，多存在政府参股、建设期及运营期补助、税收优惠等的合作模式。在建设实施过程中，部分项目由于政府负债率高、财政能力弱、政策调整等情况，政府方存在资本金注入滞后、建设期、运营期补助未足额及时支付、税收优惠政策无法落实等问题。

保障机制不完善。近年来，国家出台一系列交通基础设施投资建设和高质量发展相关政策，为高速公路投资建设和规范管理提供了基本方针和行动纲领，但对于社会资本方面缺少制度保障。

2 开展全生命周期管理的重要性

投资项目全生命周期管理是指对投资项目实施全过程的管理，从项目开发、论证策划、项目决策、项目投资建设运营到退出的各个环节，以达到明确投资目标、加强过程管控、防范投资风险的目的。一般来说，投资项目全生命周期管理主要发挥以下几个方面的重要作用。

2.1 有助于项目的系统策划

投资项目全生命周期管理，从项目市场开发阶段就开始对项目全过程进行策划，能够加强企业对自身投资方向和投资能力的进一步把控，有助于企业可持续发展，为企业投资发展战略提供有力支撑和引导。在项目推进阶段进行充分的研究论证，有助于提前开展风险识别并采取相应风险控制措施，减少投资冲动。由于高速公路投资项目具有规模大、复杂度高的特点，也有助于企业提前统筹项目实施过程中的所需各方面资源配置。

2.2 有助于项目的全方位管控

高速公路投资项目实施周期长，覆盖投资、建设、运营和退出四大阶段以及设计、施工、采购、商务、合同等多个方面。全生命周期管理不仅贯穿项目实施的各个阶段，同时也注重对项目各个专业维度的管控，实现各个环节的动态有效连接，以更好地监控项目投资进度、施工质量、运营维护情况等，确保项目在每个环节风险可控，防范招投标、项目变更、超预算等不必要的风险，最终达到项目建设质量可靠、投资收益有保障的目标。

2.3 有助于推进投资管理机制不断完善

高速公路投资项目涉及的业务层面和职能部门较多，各管理主体之间很容易产生权责不清、多头管理和缺失管理的现象。通过提前开展项目全生命周期管理策划，理清项目各阶段重点工作任务和管理主体，辅之以信息化数字化手段，有助于企业细化投资管理流程，提高管理效率。

3 全生命周期管理在高速公路投资项目中的应用

根据高速公路项目投资建设各阶段重点工作和主要目标入手，纵向上通过项目开发阶段深度对接、评审决策深度论证、实施阶段深度策划等关键环节的协同融合管理，拉通投资、建设、运营各环节，构建从投资计划、投资决策、投资实施、投资回收、投资评价构的全过程管控体系；横向上通过投融资及财务管理、建设管理、运营管理、风险及合约管理、绩效考核等，形成贯穿项目全生命周期、全过程管控的系统化投资项目管理体系，确保项目的投资收益最大化[4]。

3.1 投资决策

严格履行投资决策程序。根据企业投资管理要求、完成内部审批流程，包括项目立项、相关文件的评审、与政府方的谈判等，杜绝未经企业决策批复擅自投资建设的情形。

加强项目财务效益评价。财务评价指标是影响项目投资决策的最重要因素，精准预测评价指标尤为重要。财务效益指标边界条件选取包括总投资、通行费收入、财务成本、运营成本等涉及项目全生命周期的多个方面，合理选取边界条件是影响财务效益评价结果的关键。因此，要在全面复核投资估算，充分调查项目投资建设条件的基础上，通过合理预测收入成本、建立高速公路业务各环节的收益成本测算模型，系统测算项目全生命周期投资收益。

全面评估项目投资风险。树立投资全生命周期风险管理理念，市场开发阶段重点关注政府履约能力、项目收益能力、项目可融性、项目合规性、投资可控性等风险。建设阶段重点关注投资总额控制、报批报建、征地拆迁、建设进度、建设成本、工程质量等风险。运营阶段重点关注政策变化、宏观经济与区域经济形势变化、政府履约能力等风险。资本运作阶段重点关注国家政策、项目收益等风险。

3.2 投资预算计划

建设项目投资预算计划，是根据项目投资控制目标和项目建设总进度计划、工程施工计划、概预算文件、招投标文件和工程承包合同、设备采购合同等相关资料，依据项目投资收益模型系统，按照投、收两条线详细分解得出项目全生命周期内各阶段、年度投资总额，形成阶段性和年度管控目标而编制的阶段性、总体投资控制预算计划。

依据投资预算计划，充分分析项目实现中可能遇到的问题，比如项目合规合法性的解决、设计进度的满足、征地拆迁的进度匹配、融资进度、施工进度等各个方面对项目投资进度的影响，合理编制各阶段、各关键工作的实施进度，确保阶段目标和总体目标的圆满实现。

3.3 投资建设

加强融资管理。融资方案应满足企业相关要求，除此之外还应加强与银行的谈判策略和力度，争取较低的融资成本；综合考虑施工进度计划、资金使用计划、企业回款计划、政府节点付费计划等，制定相匹配的融资放款方案；资金到位计划应结合项目投资计划和现金流情况确定每年融资到位计划，并依据运营及融资条件，制定运营期每年还款本息计划。

重视前期工作手续的办理。加强重大项目前期工作统筹力度、提升问题协调效率、提高项目建设管理效率，为项目建设奠定基础。建设单位应尽早梳理项目前期工作流程、工作要件和常见风险。报批报建进度应与设计进度、征地拆迁、主体开工等工作相匹配，杜绝“未批先建”的现象，避免因项目报批报建工作的不及时，而导致项目建设存在合规风险。

多渠道控制投资规模。首先应坚持设计引领理念，贯彻“全生命周期、绿色公路、设计与施工一体化”的设计理念，做深做细设计工作，推行限额设计，严控投资预算。在实施过程做实项目策划，科学指导项目投资建设管理，加强施工合同管理，明确合同有关各方的责、权、利及法律地位，把投资控制在双方约定的目标值之内。同时要加强征地拆迁工作管理，深度介入征地拆迁全过程，弄准征迁的数量、标准，严密跟踪征迁费用的使用。

加强竣工决算管理。项目公司从筹建开始，即应明确专人负责做好有关资料的收集、整理、积累、分析工作。项目完工，应组织工程技术、计划、财务、物资、统计等有关人员共同完成工程竣工决算报告的编制工作，并委托会计师事务所进行竣工决算审计[1]。

3.4 投资回收

提高收费收入。一是加大引流增流力度。建立交通流量数据库，通过区域网格化分析，掌握人流、物流形态和特征，一路一策，精准制定路段营销方案。推进路路联动、路企联动、路地联动，做好媒介宣传和数字地图引导，采取个性化定制、里程积分制、差异化收费等多元化优惠措施，引车上路，增加车流量。二是积极发展路衍经济。做精传统业务，提升能源、商超、餐饮、汽修服务质量，增加消费粘度。打造特色业务，推行“一路一特色”引导特色消费。开发拓展业务，推进“交通+能源”“交通+文旅”“交通+物流”等融合发展，形成多元经营局面，增加消费深度。

争取政府补贴。提高运营服务质量，做好绩效考核，及时足额获取政府缺口补助。运营期的工作重点是运维管理、绩效考核、资金回收。一是重视绩效考核方案的制定和实施，积极沟通绩效考核条款的编制，将人为因素降至最低，在实施过程中，按照考核方案有针对性地重点关注。二是在申请政府可行性缺口补助付费时，安排专人与政府方做好日常沟通、及时提醒，督促政府方将可行性缺口补助纳入财政预算，形成按期足额付款的局面。三是积极争取政策支持加强高端公关，积极争取税费减免、财政补贴等支持政策，尽量减少通行费政策性减免带来的损失，密切关注并研究差异化收费、后疫情时代相关优惠政策。

3.5 投资评价

投资评价是对投资项目的决策、建设、运营及退出等过程，从投资效益、投资目标、风险管控、可持续性等方面进行对比分析和系统评价，找出与项目投资决策预期值的差距及原因，总结经验教训，提出对策建议，以完善和改进投资项目全生命周期管理，提升投资效益。

根据项目所处阶段的不同，建立分类评价机制，包括年度评价、建设期评价、后评价、全生命周期评价。通过年度评价分析与评估项目实施阶段与决策阶段之间的差异，形成年度评价报告，确保项目执行情况可控。在项目建成后，对项目建设期各项关键指标的达成率进行阶段性评价。对运营满3 年的项目开展后评价工作，项目后评价重点对项目投资收益、投资决策管理、建设实施管理、风险管理、项目管理模式及项目经验教训进行总结评价。后评价结论作为评判投资成败的重要依据。在项目完全退出后，通过全生命周期评价对项目进行全过程的回顾、分析和反思，找出项目成败的原因，总结经验教训。

4 结语

总的来说，高速公路投资项目全生命周期管理更加突出强调全过程、全要素和系统、科学的管理，既涵盖了项目投资管理的阶段性，也体现了管理的整体性，该文在充分结合相关文献研究及工作经验情况下，从高速公路投资项目全生命周期管理思路入手，介绍了投资项目全生命周期管理的关键环节和重点内容，包括投资决策、预算、建设、回收、评价等，以供相关人员参考。