建设工程综合监督模式下的履职风险与工作标准化研究

欧阳新

当前，我国建设工程政府监督还没有形成成熟的、能够全面融合工程质量、安全及建筑市场监管职能的综合监督管理模式，也尚无可借鉴的成熟经验。国内部分城市的质量、安全监督机构已进行整合，但绝大部分监督机构内部质量、安全及建筑市场监督管理工作仍然各自独立开展，还没有实现机构整合后预期的监督效能提升。推行综合监督管理关键在人，而目前具备高素质的综合性监督管理人才还比较缺乏，人才队伍建设任重道远，为解决这一核心问题，需要进行多维度、多层次的系统研究。本文拟从分析履职风险的视角，探索综合监督模式下的工作优化措施。

1 建设工程综合监督模式下的履职风险

1.1 工作方法陈旧

1.1.1 工作人效不高

在综合监督管理模式下，每项业务都有相应的法律法规和规范标准要求，而且涉及到的法律法规、规范标准数量庞杂，要同时胜任所有业务工作，必须要有综合性的专业知识和丰富的实践经验。而实际开展工作过程中，因综合监督人才紧缺，各业务部门对同类问题的处置口径或处置方式方法不一致，对监管项目不同阶段的工作侧重点把握不一致，导致开展综合监管工作效率不高，影响了综合监督管理改革成效的发挥[1]。

1.1.2 工作痛点改进缓慢

在综合监督管理模式下，存在着很多工作的痛点，这些痛点极大地阻碍了工作效率的提高。如综合监督管理模式与上级条线管理要求的重复与冲突、监督用语标准不统一、业务工作程序不统一、政策文件的要求与落地操作的冲突、监理单位的不作为和乱作为、问题工作导向和目标工作导向混淆、部门管理职能交叉、社会监督缺乏有序引导。

1.2 疏于学习改进

1.2.1 学习时效性不足

建设工程领域相关的法律、法规、规范、标准、规范性文件等数量非常多，归口管理部门也很多，且每年都有大批量的替换、更新、出新。这么多的新内容，如不及时进行宣贯、培训和学习，一线工作人员很难准确把握最新的要求，对工作必然造成负面影响。

1.2.2 学习系统性不足

从单位层面来说，每年都有安排年度培训计划，培训内容、培训对象、责任部门、计划时间等都有列举。但从最近几年的实践来看，培训的实际效果并不是很理想。原因有以下3 个方面：第1，培训计划时没有考虑动态因素，内容不全面；第2，培训计划中负责具体培训的责任部门，本身承担着日常工作任务，对于培训的内容的课件准备也多是基于本部门的工作经验和工作方法，但并不一定是最科学、最通用的；第3，很多培训内容并不能直接转化为工作新技能，学习实效不高[2]。

1.3 缺乏实践创新

1.3.1 工作总结提炼不够

在综合监督管理模式下，实行了工程质量、施工安全、建筑市场管理的职责一体化、报监一体化、监督告知一体化、日常监督抽查一体化、监管系统一体化，在这样的模式下对工作人员的综合素质要求提高到了前所未有的高度。在没有成熟经验可以借鉴的情况下，工作的阶段性总结提炼、改进措施试水就显得尤为重要。在实际工作中，一线工作人员、相关的部门负责人、甚至单位领导并没有在这方面引起足够的重视并采取具体措施。

1.3.2 实践创新缺乏方法和引导

监管体系和监管能力现代化，不是随便说说、随便想想就能实现。在实践中，大胆创新举措很少，容错机制缺失，同时对实践创新缺少科学引导和激励，未形成以问题为导向或以目标为导向，一步一个台阶式的“实践⸺创新⸺再实践”的良性发展循环。

1.4 行政伦理失范

1.4.1 缺乏责任心和担当精神

在实际监管中选择性检查，特别是针对一些比较敏感的监管内容，即使发现问题也本着“多一事不如少一事”的原则视而不见。在实际检查中放宽标准，针对一些法律法规有明确要求检查内容，在实际检查中降低标准。对新闻媒体曝光、人民来信来访，不敏感、反应迟缓或拖延调查处理。

1.4.2 官本位和官僚主义作风

对综合监督管理过程中遇到的问题，不深入建筑工地一线调查研究，无视实际情况，想当然、过于依赖个人经验和主观判断。另外还有过分注重工作留痕，导致工作效率降低、工作效果也不佳[3]。

1.4.3 权力寻租

在综合监督模式下，监管人员都被赋予了一定的检查权力，那么就有存在着一定的权力寻租可能。在建设工程领域越来越内卷的环境下，有些工程建设参与方，也可能利用体制内人员的行政权力明示或暗示去影响市场竞争结果。

2 工作标准化研究

2.1 工作标准化对履职风险防范的相关意义

2.1.1 提升工作能效，促进人才梯度培养

在综合监督模式下，对监管人员的综合素质要求高，是当前工作中遇到的最大痛点。建设工程综合监督过程中，会遇到各种新老问题，需要监管人员准确快速判定、果断正确处理。但是在个人知识体系不完备、工作规范性不强、过多依靠经验处置的情形下，工作实际能效不高。而工作标准化，通过对专业工作内容进行详细的分类、固化程序、提炼要点、明晰处置方法，对监管人员的实际工作能效提升将有很大帮助，同时在工作标准化的带动下，个人工作能力也将迅速提升。

2.1.2 规范工作尺度，限制自由裁量范围

在综合监督模式下，每一项监管内容，涉及的法律、法规、规范、标准的规定，都不可能面面俱到、言甚详明。换句话说，在处理具体问题的过程中，监督人员是有一定的自有裁量权的。如果工作没有标准化，那么个人的专业水平、个人的主管倾向、甚至外来影响，都可能使工作的尺度发生很大波动，影响工作实际质量。

2.1.3 便于工作评价，避免行政伦理失范

在综合监督模式下，如果工作没有标准化，那么即使相同的工作内容，在不同的监督人员及相同监督人员在不同时期，都可能发生工作尺度不同的情况。而更坏的结果是，即使上述情况发生了，只要没有明显违反法律、法规、规范、标准，对于工作的质量将很难评价。随之，行政伦理失范就很可能会慢慢出现。通过工作标准化，能最大限度防止此类情形发生。

2.2 工作标准化的实践探索

2.2.1 加强学习引导，提升综合能力素质

有计划的系统性学习。在综合监督模式下，对在建项目进行监督检查，本身也是碎片化学习的过程。在遇到的具体问题的处置过程，调用到相关的法律法规、规范标准、设计图纸、工程资料，再采取适当的动作。这种碎片化的学习过程可以增加工作经验，但不易形成可复制的思维逻辑。系统性学习的优势是知识和技能要素集中呈现，容易形成较完整的个人知识体系，对学习者易形成可复制的思维逻辑。在综合监督模式下，对监管人员的综合素质要求极高，如果不能进行系统性学习，那么就容易出现知识面断层，影响整体工作质量。

针对新要求及时学习。在建设工程领域，每年都有法律、法规、规范、标准的更新和更替，新技术、新工艺也不断涌现。这就要求监管人员主动、及时进行知识更新，这是综合监督模式下做好工作的前提和基础。反之，知识就会老化、思想就会僵化、能力就会退化，就可能在工作中因循守旧、盲目行动，就会导致新的要求落实不力、执行尺度出现偏差、甚至引起不良社会反响。

2.2.2 综合监督标准化体系建设

如图1 所示，综合监督标准化体系建设主要有以下5 个方面：

图1 建筑工程综合监管标准化体系建设构思（来源：作者自绘）

1）综合监督用语标准化。在综合监督管理模式下，每项业务都有相应的法律法规和规范标准要求，而且涉及到的法律法规、规范标准数量庞杂，要同时胜任所有业务工作，必须要有综合性的专业知识和丰富的实践经验。制订地方标准《建设工程综合监督用语标准》，有利于解决建设工程一线监督人员力量不足、综合监督管理专业知识不全面、监督尺度不统一、监督文书规范性不足等问题，将有助于加快把城乡建设综合行政执法体制改革试点由机构和人员简单的“物理合并”向各项监管职能融合的“化学合并”推进[4]。

2）内部管理制度流程化。在数字化时代，流程管理比制度管理更重要，主要原因在于流程管理更容易被执行，更容易标准化、信息化、智能化，从而达到管理的精益化。流程化的主要步骤：第1，制度初筛。对内部管理制度进行梳理，初筛适合进行流程化的制度，通过进一步调研、访谈、实践验证流程化的可行性。第2，流程固化。从提高效率与管控风险两方面进行研判，按照隐性流程显性化、显性流程固定化的原则，进行流程梳理、固化。 第3，流程优化。以业务开展逻辑顺序为主线，对部门内部各主要业务流进行关联；以部门职能为主线，使部门职能与关键流程有机结合。简化流程中的冗余环节，实现流程优化的目标。

3）专业工作内容模块化。以现行国家和地方有关法律、法规、规章和工程建设强制性标准为依据，建设工程综合监督主要工作内容可以分为4 个模块，分别是建筑市场行为、工程质量、施工安全和施工扬尘防治。其中，建筑市场行为，依据建筑市场管理的系列文件，结合工作需要，共划分3 个子模块（工程承发包行为、人员到岗履职、农民工工资支付保障）。工程质量，依据《建筑工程施工质量验收统一标准》，以建筑工程的分部工程划分为基础，结合工作需要，共划分10 个子模块（质量行为、地基与基础工程、主体结构工程、建筑结构加固工程、建筑装饰装修工程、屋面工程、绿色建筑工程（建筑节能、建筑环境）、电气工程、给排水及采暖工程、通风与空调工程）。施工安全，依据《建筑施工安全检查标准》、《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》等，结合工作需要，共划分18 个子模块（安全行为、危大工程管理、文明施工、扣件式钢管脚手架、承插型盘扣式钢管脚手、架附着式升降脚手架、高处作业吊篮、基坑工程、模板工程、高处作业操作平台、施工用电、物料提升机、施工升降机、塔式起重机、起重吊装、施工机具、施工现场消防管理）。施工扬尘防治，按照工地扬尘管控六个百分百要求，共划分6 个子模块（工地周边围挡、裸土及物料堆放覆盖、湿法作业、路面硬化保洁、出入车辆清洗、渣土车辆密闭运输）[5]。

4）专业工作内容标准化。在专业工程内容模块化的基础上，对各工作子模块进行研究，对各子模块中的每一项工作内容，按照行为、实物的顺序，梳理出常用的、重要的条目。各条目按照序号、抽查对象、抽查内容、问题描述、违反条文、处置方式等进行设置。对于处置方式，在具体应用中，可结合有关法律法规的要求，采取相应处置措施。初次违规或违规行为轻微，且责任单位及时改正没有造成危害后果的，可不予处罚。通过以上梳理，形成标准化的成套工作清单。

5）综合监督业务平台数字化。一方面，通过探索建立综合监督数字化技术标准，进而建立综合监督数字化业务系统，主动将监督模式改革创新与数字化改革深度融合，建设全面有效覆盖建设工程监管全过程的数字监督工作机制。在数字化业务系统中，强化信息化手段运用，连通“信息孤岛”，消除“数据壁垒”，构建大数据智慧监管预警模型，对所监督领域的工程质量、施工安全、建筑市场行为、工地扬尘管控、城市长效管理、工程质量创优、工程安全生产标准化等数据进行研究分析，依托平台累积原始数据、跨部门数据、跨单位同行数据等多途径来源，加强碰撞比对分析，精准发现监管薄弱环节和重点问题，以数字赋能实现智慧监督、高效监督。

另一方面，加强大数据监督发现预警问题的分析研判，建立“分类处置—反馈追溯—结果运用”闭环工作机制，发挥“上下部门”联动协作作用，推动预警问题精准高效处置，严肃查处预警问题背后的质量、安全和市场行为问题。形成靠信息化监管的长效机制，持续推动数字化聚变效应转化为综合监督工作效能。

3 结语

基于履职风险的视角开展工作标准化研究和尝试是积极推行建设工程综合监督模式改革的重要一环。工作方法的其他创新也已被改革先行者提上议事日程，如推行住宅工程工地开放日、推广使用水印相机、加强多部门工作联动、协调社会力量、发挥党建引领等等。在工作标准化方面，编制地方标准、进行相关课题研究、工作全域标准化等探索也正在持续。