城市规划管理存在的问题及对策

2023-12-11张蕾

建材与装饰 2023年34期

关键词：城市规划规划过程

张蕾

（忻州市规划事务中心，山西忻州 034000）

0 引言

改革开放以来，我国经济快速增长，城市化建设持续推进，但中西部城市发展不平衡，甚至差距很大，其中之一的因素是城市规划管理。城市规划管理不仅是进行城市空间以及各类资源的利用和统筹，还具有公共利益重新分配的重要作用，是政府城市管理的重要手段。

1 城市规划管理概述

1.1 城市规划管理内涵

城市规划管理就是在一定的地域范围和社会制度下，以政府为核心的公共管理部门为了促进城市经济、社会全面协调可持续发展，制订实施城市规划，通过法制、经济、行政等手段，整合社会力量促进各种要素的相互配合，对城市规划区内空间资源和各项建设活动进行领导、计划、组织、控制的动态过程[1]。简而言之城市规划管理是指从宏观层面做出决策，并认真落实政府关于城市建设的规划编制管理、规划实施管理以及规划监督管理。

1.2 城市规划管理的意义

城市规划管理能指导城市各项基本建设，指明城市的发展目标和规模，促进城市用地和建筑的效益，保障和提高居民生活质量，提供政府依法行使职能的依据，实现城市协调可持续发展。作为国家城市的管理者，各级政府部门要确保政策的正确性和公共性，保障社会和人民的公共利益。但由于我国建国以及改革开放时间较短，城市规划管理过程还缺乏对城市整体空间的把控，不能较好地对城市空间资源进行优化配置利用，制约了我国实现公共利益的最大化。基于此，研究提高城市规划管理水平，对实现空间资源的合理配置，城市发展实现政府管理目标具有重要意义。

2 当前城市规划管理实践中存在的问题及其原因

2.1 城市规划编制过程中的问题

（1）城市规划编制队伍存在不足。我国城市规划编制中具有高级别资质的专业队伍较少，尤其兼备理论、实践、经验的高水平人才也较少，而且目前城市规划范畴逐步过度到国土空间规划，范畴的扩大也需要从业人员水平的不断提高。

（2）城市规划编制结合地方实际不够。我国城市规划学科和行业多是学习国外理论、案例，缺乏我国特色理论；在编制过程中，许多资质单位对城市历史价值挖掘不深入，而且存在盲目追求大、新、洋，缺乏对城市特有资源的调查、分析。

（3）城市规划编制预见性不够。由于我国城市总体规划编制周期和近年来城市化快速发展的不匹配，城市规划编制的预期和城市建设实际出现不一致，指导引领作用正在逐步失效。

（4）城市规划编制衔接性不够。不同主管部门的不同规划侧重点不一样，相关标准、概念不完全吻合，会在后续工作中产生一些矛盾，而且由于城市规划本身和其他一些因素的发展性，可能会在后续实施中出现一些刚性约束不够[2]。

2.2 城市规划实施过程中的问题

（1）城市规划实施中的不确定性。当前我国人员、资本、物资、技术等的流动不确定性影响到城市发展的用地规模以及规划实施，从而导致规划实施过程中需要不断调整修改城市规划。

（2）城市规划实施中的各方干扰。城市规划实施过程中涉及开发方、管理方、编制方三方平衡，在追求商业利益和公众利益以及技术要求过程中，各因素的干扰会对规划实施产生影响。

（3）城市规划实施中的沟通不足。主要是城市规划管理部门虽然按照程序推进，但与相关利益群体沟通不足，后续仍会产生社会管理问题，即规划实施控制性不强。

（4）城市规划实施技术问题。由于城市规划带有很强的专业性和地域区别性，主管部门工作人员面临技术水平和行政管理两重压力。

2.3 城市规划监管过程中的问题

（1）城市规划管理部门监管体制的不足。城市规划管理部门由于机构、职能、人员数量等规定，以及内部审批监管职能的分环节分部门，面对近年来城市快速开发建设情况，无法对每一个项目做到完整细致跟踪监管。

（2）开发方追求利益带来的监管问题。大多数开发方追求的是个人经济利益的最大化，在实际建设中会尽可能的增加建筑面积，但验收环节测量发现时监管已经有了滞后性；同时过去很多城市政府部门以罚代管也造成了许多历史遗留问题。

（3）城市规划监管中社会公众监管不足。目前，政府管理方式正在从传统行政命令型向服务型转变，但目前监管过程中仍存在公众参与管理不足的问题。

2.4 新形势下城市规划管理出现的新问题

近年来，我国实行了精简政府部门、提高管理效能的行政机构改革，其中国土资源部门和城市规划部门合并成为自然资源部门，但改革初期由于城市规划管理的地方属性以及职能的移交，也一定程度造成了上下级业务政策指导性不强[3]。

2.5 原因分析

（1）法律规定方面。自《中华人民共和国城乡规划法》2007 年制定到现在已16 年，我国城市发展日新月异，城市规划也经历了多规合一和国土空间规划的探索和实践，可以说规划引领作用得到了强化。但总体来看，城市规划管理配套的法规、政策以及组织机构、职能配置方面较弱，实际管理中人治色彩比较浓。同时，机构改革以及国土空间规划的编制，是否对城乡规划法部分内容有影响也需要下一步在实际工作中考量。

（2）意识思维方面。①城乡规划法的宣传力度不够，公众没有认识到城市规划和自身的密切关系，没有进行主动反馈和监督。②从城市规划的编制方和管理方对规划的理念和意义认识的还不够到位，导致对城市规划的超前性、宏观性、控制性、指导性研究的不够深。③从城市规划管理方的角度来看，没有很好的从思想认识上区别开城市规划技术工作范畴和城市规划管理范畴，就会使实际工作更加繁杂。

（3）技术手段方面。在城市规划编制过程中，许多城市应用的还是传统数学计量模型、GIS、RS 等方法，对新兴起的一些大数据分析等技术方法和实践经验的掌握和吸收还不够充分；在城市规划实施过程中，没有大范围依托大数据平台建设智慧决策和规划管理的相关平台、系统，无法应用科学技术实现规划管理的局部突破；在城市规划监管过程中，缺乏对卫星遥感技术以及其他相关测绘技术的了解，暂时无法实现新技术结合外业巡查达到精准执法的水平。

（4）体制管理方面。①机构改革后国土空间规划目前还未形成应用成果，且改革后续的部门职能衔接还需要进一步磨合。②在城市规划管理的过程中，公众参与的体制机制还不够完善，公众发声的方式和平台搭建还需研究，对于一些违反规定程序的处罚措施也还不够完善。③由于过去部分地方城市规划管理部门也没有单独建制，城市规划管理人员综合素质和业务水平也有所欠缺，需要系统性的培训和规范。

3 当前完善城市规划管理的对策

3.1 提高重视程度，不断提升规划编制完整性和合理性

（1）要提高城市规划管理队伍的综合素质和业务能力水平。首先要打造一支复合型城市规划管理队伍，满足未来城市快速发展对城市规划技术和城市规划管理需求，综合整个流程对城市规划编制从源头上提供最科学、最务实的编制方案。

（2）要以管带促倒逼城市规划编制水平的不断提升。城市规划管理过程中要不断总结经验，提高技术能力和管理水平，反向要求城市规划编制单位不断提高自身规划编制水平、结合新技术创新工作方式，提供更加优质的城市规划方案，促进整个城市规划行业链条升级。

（3）要统筹研判城市规划的实践性和预见性。目前的国土空间规划编制中要合理统筹城市规划，牢固树立可持续发展的理念，科学划定基本农田保护红线、城市开发边界和生态保护红线，超前预测城市未来发展的各种变化与可能性，统筹考虑与土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划等的衔接关系，站在区域城市的角度谋划城市发展方向，严格城市规划刚性和留足弹性。

3.2 规范实施，合理应用规划管理城市建设

（1）要严肃城市规划的实施过程，发挥规划引领性。要进一步完善城市规划实施的地方性法规和技术规定等，做到有法可依；要制定科学的实施程序并严格执行，既要防止出现随意审批、过度干预和滥用职权等行为，又要体现政府管理部门对城市规划实施过程的控制性。

（2）要有效建立城市规划管理协调机制，降低行政成本和社会成本。城市规划实施过程中会涉及许多部门，要持续优化部门间配合，坚持问题目标导向，不断降低政府部门内部的行政成本和社会群众的办事成本，从而提高城市规划实施的社会满意度。

（3）要将“互联网+”、大数据、听证制度等新技术、新手段引入城市规划实施过程中。同时在城市规划实施过程中完善信息公开制度、群众参与程序，充分了解有关利益群体的想法，提前解决可能存在的隐患和矛盾。

3.3 加强监管，促进城市规划的共管共监共建

（1）要推进监督执法队伍完善和机制建设。要充实城市规划监督执法队伍，加强思想政治教育、规划和执法业务培训；要推进监督执法过程中的互联互通，在城市规划管理全链条过程中，审批环节各内部科室要与监督执法科室做好信息互通，及时跟进项目建设情况，同时加强和其他监督执法部门的沟通协调，形成执法合力；要畅通社会群众监督和反馈的渠道，充分调动社会群众的积极性，方便城市规划监督执法队伍快速反应到位。

（2）要建立有效严格的监督执法处罚制度。城市规划执行的好坏关键在于监督执法，监督执法队伍要能灵活法律原则与各种执法方法结合，努力做到查处违法行为快速到位、程序到位，对于屡罚屡犯的开发方可以列入“黑名单”，提高违法违规成本。同时加强与公安、司法、法院之间的联系，强化城市规划执法案件的处理。

3.4 综合研判，持续完善城市规划管理的水平和质量

（1）要深化城市规划管理的公共服务理念。要把公共服务理念融入城市规划管理各项政策措施中，协调城市与人的相互关系，保障城市社会、环境、经济的协调和可持续发展；要将理念贯穿到城市规划管理部门、工作人员的社会职责和岗位职责中，唤醒社会群众主人翁意识，共同参与城市规划和市政管理中，促进城市物质、精神文化的共同发展。

（2）要强化城市规划管理的延续性。城市规划是一项涉及面广、内容复杂的发展性科学研究，城市规划管理中需要解决的问题在不断发展变化，需要不断强化城市规划管理的延续性，科学应运大局思维、系统思维，将整个城市发展看成一个有机的、联系的、连续的整体，充分考虑到城市发展各阶段受到的影响，将上一个阶段的城市规划进行评估，作为下一个阶段城市规划的蓝本，保持政府工作延续性，促使城市规划管理脚踏实际的解决城市发展中遇到的公共问题。

（3）要推进城市规划技术服务和公共管理的高位匹配。目前，城市规划管理逐渐由技术管理为主转向政策执行管理为主，为更好的解决城市公共问题，应进一步强化城市规划技术服务和公共行政管理的界限，避免既当运动员又当裁判员的尴尬，也从程序上减少行政干预。可以推行技术审查与行政审批相分离的制度，同时构建审查审批评估监督机制，定期对审查机构以及审批部门进行评估，使城市规划管理过程阳光透明、公平公正。

（4）要突出城市规划对城市特色风貌的引领。在城市规划管理过程中，要不断提高规划鉴赏水平，坚持加强建筑设计管理和保护历史文化风貌。建筑设计管理方面，要遵循“适用、经济、绿色、美观”的原则，并具备国际视野和民族自信，促进我国城市规划中建筑设计理念的交融和升华[4]。历史文化风貌方面，要有序实施城市修补和有机更新，促进建筑物、天际线、街道立面、色彩和环境更加协调、优美，要加强文化遗产保护传承和合理利用，保护古建筑、古遗址、近现代历史建筑，更好地延续历史文脉，展现城市风貌[5]。