菏泽市老旧小区改造实施策略研究

李邦岭，李红霞，王敬佩，陈柱

（菏泽学院，山东菏泽 274000）

1 研究背景及现状

1.1 研究背景

随着城市发展和人口增加，我国许多老旧小区面临着配套设施老化陈旧、环境脏乱差、物业管理跟不上等问题。为改善居民生活品质，提升城市层次，国家开始实施城镇老旧小区改造工程。2015 年习近平总书记在中共中央城市会议中提出“加快老旧小区改造”。在此之后，中共中央、国务院高度重视这项工作，每年都陆续出台相关政策文件和召开相关会议，持续推进老旧小区改造工作。

1.2 研究现状

老旧小区改造是对城市中历史悠久、建筑老化、设施陈旧、环境脏乱差的小区进行综合改造，旨在提升居民生活质量和小区居住环境的过程。1989 年，吴良镛[1]在对北京旧城居住区整治途径中提出了城市有机更新的概念。2007 年，李倢[2]首次提出了老旧小区改造的相关概念。随后，蔡云楠等[3]、仇保兴[4]、蔡淑频等[5]一些国内的学者在老旧小区改造方面进行了研究和探索，上海、广州等一些国内热点城市也进行了一系列老旧小区改造的试点，均取得了不少的经验和成果。

据统计，截至2022 年底，我国5.3 万个老旧小区已完成了改造。今年，这个数字还在持续增长，最近住建部又发文明确了2024 年的老旧小区改造重点。根据国家和省要求，2020 年，菏泽市开始深入推进城镇老旧小区改造工作，结合菏泽市实际情况，制定《菏泽市城镇老旧小区改造实施方案》，编制全市老旧小区改造5 年规划（2021—2025 年），计划利用5 年时间菏泽市改造老旧小区276 个，2815 栋单元楼，78873 户，改造面积约447.28 万m2，全市符合改造条件的老旧小区基本改造完成。2022 年[6]，菏泽市完成改造90 个项目、约3.1 万户、321.4 万m2，涉及9 个县区。2023 年[7]菏泽市计划完成153 个、3.6 万户的老旧小区户改造提升任务。

2 菏泽市近两年进行老旧小区改造情况调研

2.1 菏泽市老旧小区存在的问题

菏泽市老旧小区存在如下问题。

（1）基础配套设施落后，老化损坏严重，有些设施已经与现代化的城市不配套，一些建成较早的小区地势低洼，大雨后容易积水。

（2）小区环境差，有些小区无物业管理，小区内道路破损严重，无景观绿化，停车杂乱无章，电线私搭乱扯，安全风险突出。

（3）楼内无暖气天然气，生活不方便，房屋外墙无保温，居住舒适度差。

2.2 菏泽市老旧小区改造实施策略

针对这些问题，近两年菏泽市在老旧小区改造过程中聚焦“三个革命”。①“楼道革命”，消除安全隐患，有条件的加装电梯。②“环境革命”，完善配套设施、整修路面、加装路灯、解决线杆线缆问题等，改善小区居住环境。③“管理革命”，通过引进专业化高质量的物业服务公司，持续保持改造效果，让居民享受高品质生活。围绕群众关切问题和民生所需，菏泽市因地制宜，坚持一个小区一个改造方案，进行分类实施，统筹推进，对实施小区的雨污分流、弱电入地、供水、供电、供热、外墙保温、屋面防水、道路更新、绿化、消防等改造应改尽改。

2.3 菏泽市水利花苑小区改造回顾

菏泽市水利花苑小区是一个24 年前建成的老小区，随着时光的流逝，小区日益老化的问题日益凸显，配套设施老化、私垦菜地、私搭乱建、停车位紧张、小区环境脏乱差等问题突出，小区因规模小无盈利而无物业管理愿意入住，小区居民居住品质较差。

针对水利花苑小区的情况，菏泽市牡丹区北城街道积极探索治理模式，通过街道干部和社区工作者成立专班，逐户调研走访，广泛征集问题征求意见。并根据走访调研情况制定了本小区的改造实施方案。

2.3.1 引入物业公司，让失管小区有人管

小区所属街道党工委班子、社区干部、党支部成员深入小区，召开“马扎议事会”，传达物业公司入驻开展服务理念，现场交流管理模式，得到了与会群众的理解与支持，国有物业公司入驻后，小区党支部和业主委员会，建立定期坐班制度，收集群众问题，进行归档分类，按照轻重缓急、难易程度，制定销号清单，逐个解决。

2.3.2 小区配套设施提升改造

根据制定的老旧小区改造方案，通过政府招标选定施工队伍，对小区实施全面提升改造。

实施雨污分流项目，更换新下水道盖板，优化管网铺设，通过改造，加快了污水收集率，有效解决了小区下雨内涝的问题，同时也避免污水污染河道和地下水，提升了城市水环境治理能力；将菜地和饲养的家禽等全部清理，清理出来的地面全部硬化，规划成停车位，通过统计小区共有车辆120 辆，通过治理，规划出136 个车位，从根本上解决了小区的停车问题；对小区楼房外墙增加外墙保温板，并粉刷统一颜色的外墙涂料，提高了楼房的保温性能，节省了能源，提升了居住的舒适性，同时又美化了住宅外观；在小区内增设快递保险柜和直饮水机，居民只需投币或购买水卡后刷卡就能获取直饮水，给居民带来了实惠和便利。

2.3.3 提升小区文化内涵建设

社区通过与住建部门协调，帮助小区建设支部活动场所，使小区党支部有了活动室，业主自己也有了“议事厅”；打造小区文化墙，号召居民参与，开展“画作汇展”活动，发动小区居民提供书画作品并展览，切实提升居民小区共建参与感，营造小区浓厚文化氛围；在每个单元门口张贴了“红色公示牌”，详细指明小区所属支部、所属网格、小区党群服务驿站的具体位置以及联系方式；将“共产党员户”标牌张贴在党员家门口醒目位置，一方面亮明党员身份，更好地为居民服务，在工作、生活等各方面争当“排头兵”。

3 当前形势下菏泽市老旧小区改造过程中面临的现实困境

3.1 资金来源单一，政府压力大

目前，菏泽市老旧小区改造资金筹集渠道主要包括中央、省地方财政配套资金，政策性贷款，小区专项维修资金，社会资本投入和居民直接出资等方式，老旧小区改造是一项投入大、周期长、收益不确定性高的工程，社会资本参与的积极性普遍不强。在实际改造过程中，基本都是靠政府财政资金，在近期新冠肺炎疫情影响、国际国内经济形势下行等多重因素的综合影响下，各级政府都面临着较大财政压力，老旧小区改造完全依靠政府财政资金，政府财政不堪重负。从整体上看，充分激发市场活力、吸引各类社会资本参与、破解“资金筹措”困境是菏泽市老旧小区改造急需解决的一道难题。

3.2 改造内容改造形式单一

目前，菏泽市老旧小区改造形式主要是小区环境提升，路面硬化，雨污分流等配套基础设施的提升改造，形式较为单一。对于老旧小区后续发展的关注不足，对改造后小区的商业设施和公共服务方面的考虑较少，对小区居民更深层次的需求考虑不足，如小区配套社区养老、幼儿托管、商业空间预留等。

3.3 群众参与度低，一定程度影响了改造进程

菏泽市老旧小区改造过程中，一般是政府承担主导角色，政府制定改造方案后，由于参与渠道、激励机制、参与能力等方面的原因，社区居民参与度较低，一些群众的需求和心声无法完全表达，一定程度影响了改造的进程。

3.4 改造后维持产业欠缺，后续乏力

通过老旧小区改造使小区空间环境得到了更新提升，但改造完成后小区后期运营缺乏盈利产业，后期运营管理成本压力大，一旦没有了政府财政资金支持，小区可能会陷入运营的困境，缺乏可持续性。

4 菏泽市老旧小区改造困境的解决路径探索

4.1 探索“企业主导、政府居民补充”的筹资模式

在老旧小区改造过程中，为破解改造资金筹措难题，须发挥“企业+市场”的作用，探索采取企业主导、市场运作、政府资金与居民资金补充参与的机制。社会企业具有较强的资金能力和技术资源，通过引进社会企业资本资金，按照“谁出资、谁受益”的原则，制定合理的投资回报机制，推动电力、通信、自来水、燃气、供暖等企业参与改造；探索合理参与方式，吸引社会资本参与养老、托幼、便利店、快递等社区公共服务。通过探索新形势的资金筹措模式，既有效缓解了政府财政压力，又提升了小区服务品质，还有利于促进消费拉动内需。

4.2 形成“统筹物质环境与精神建设”的改造清单

在老旧小区改造过程中，应形成统筹物质环境与精神环境的改造清单，在优先满足小区基础类和完善类改造的前提下，再进行内涵品质提升类改造。首先应解决小区道路、停车场、线路管道、绿化、外墙保温等基础设施的改造，解决群众急需的民生问题。其次是小区提升类的精神建设改造，以提升小区内涵品质为目标。例如，菏泽市水利花苑小区将改造前闲置的空间利用建设党群服务驿站，为小区居民提供议事的地方，同时也为小区群众提供了休闲娱乐的场所。通过打造小区文化墙，号召居民参与，开展“画作汇展”活动，切实提升居民小区共建参与感，营造小区浓厚文化氛围。

4.3 搭建“政府引领、多层次联动”的改造平台

老旧小区改造体现了政府的意志和居民群众的诉求，具有“上下联动”的特征。在改造过程中，应提升群众参与意愿，凝聚群众改造共识，应由政府主体转向工作参与，应建立政府引领、企业介入、居民参与的多方合作机制，搭建“政府引领，多层次联动”的改造平台。

菏泽市在老旧小区改造过程中抽调与老旧小区改造工作相关部门的骨干人员，组建领导小组，设立菏泽市老旧小区改造工作办公室，全力推进该项工作的实施，从部门的联合审批，到具体的施工协调推进，再到竣工后的验收，以及之后的运行管理等，让每一件事都有单位管，每一环节都有部门问，每一措施都有人员落实。对于纳入项目储备库的小区，由街道办事处、社区、小区党支部、业主代表深入小区，充分征求群众意见，形成问题任务清单，再结合物业、规划部门、设计部门，共同研讨，多层面论证，确定改造内容，一区一策，一楼一议，做好规划设计，拉出清单，在小区公示，进行意见征集反馈，保障业主的知情权，动员业主的参与权，赢得业主的积极参与和配合。

菏泽市在老旧小区改造过程中，还引入一定的社会力量参与，坚持“保本微利可持续”的原则，充分满足居民的诉求。例如，水利花苑小区在改造过程中成立国有物业公司对小区进行兜底管理，同时对小区视频监控等配套设施建设引入社会企业投入，节省了部分改造资金。

4.4 探索建立社区产业可持续运营体系

在老旧小区改造的规划阶段应考虑制定相应的产业规划，引入社区可持续化运营体系，保障小区后期的可持续运营，持续提升小区品质。例如，重庆市南桥苑老旧小区[8]在改造过程中创新开展了“闲置房屋租赁”业务，小区经营管理者将小区闲置房屋以租赁方式收存起来，投入资金统一装修改造，再委托第三方专业运营机构对外出租。项目装修改造及业主租金均由市场主体投资支付，后续运营维护均由市场主体负责。租赁期间，项目业主可获得250 余万元租金，并还可以根据项目经营情况获得额外的利润分红。在老旧小区改造中应注重盘活小区内闲置房屋及土地资源，通过整合小区闲置土地和房屋，置入社区服务、幼儿托管、小区商店、车位出租等功能业态，通过植入商业功能运营持续获得收益，实现小区后期高品质持续运营。

5 结语

老旧小区改造是菏泽市城市化进程中的重要工作，对提升菏泽居民生活品质、群众幸福指数、促进城市发展质量具有重要意义。通过老旧小区改造在筹资模式、形成“统筹物质环境与精神建设”的改造清单、搭建多层次联动改造平台、建立社区产业可持续运营体系等方面的路径探索，为菏泽市在下一步的老旧小区改造中提供借鉴。菏泽市在后续实施过程中仍需不断总结经验，完善相关政策和策略措施，才能更好更科学地持续做好老旧小区改造工作。