水产养殖用药的法律问题研究

王颖 裴兆斌

摘要：我国具有较好的水产养殖条件和政策，水产养殖行业在蓬勃发展的同时也带来一定的问题。水产养殖户为提高水产品产量进而提高经济效益，在水产养殖过程中使用渔药，但往往因不科学用药等操作致使水产品出现质量安全问题并对生态环境造成污染。为促进我国水产养殖行业的可持续发展，同时带动社会经济发展，文章从法律、监督管理等层面对问题进行分析。目前我国水产养殖用药在法律制度、生态环境保护、监管、休药期制度以及各部门分工等方面均存在现实的问题。从法律角度出发，结合我国现状以及其他国家的经验，建议从明确处罚标准及其规定、建立健全水产养殖环境生态保护法律体系、加强渔药监管、完善休药期制度和管理模式以及提高管理效率等方面，切實解决水产养殖用药产生的相关问题。

关键词：水产养殖业;养殖用药;法律责任;生态环境保护;监管责任

中图分类号：S96;P74 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）10-0114-06

0 引言

近年来，我国水产养殖行业迅猛发展，促进社会经济的发展。随着水产品养殖规模愈来愈大，养殖对象的疾病问题逐渐显露，渔药成为水产品养殖过程中必不可少的投入品。在水产养殖过程中使用适当的渔药可预防和控制养殖对象疾病以及提高养殖水质，进而达到提高养殖水产品产量和质量的目的。渔药的使用不仅关系到我国水产品的安全质量，而且关系到我国水域环境的污染和保护。

由于我国对于水产养殖规范用药的指导工作起步较晚，许多水产养殖户对于用药并不熟练，在水产养殖过程中的用药不规范、用药过多等操作产生大量药残超标问题，导致水产养殖水域遭到污染，且水产品中含药过多易对人体健康产生危害。近年来，我国不少城市陆续开展水产品质量整治活动，加强对水产养殖的监管，严厉打击违法违规行为，但仍存在水产养殖户滥用药、凭经验用药的问题。目前对于因水产养殖用药污染水环境以及危害人体健康的法律规制的研究以及相关法律文献较少，本研究从法律制度的角度出发，针对目前我国水产养殖用药存在的问题，提出相应的解决方法和规制措施。

1 问题的提出

在水产养殖过程中使用渔药可预防并控制养殖对象的疾病，但药量使用不当即会对人体健康和环境造成一定程度的损害。目前我国水产养殖用药不规范与水产养殖户技术水平较低、国家指导工作起步较晚等因素有一定的联系，但缺乏相应的法律法规也是重要原因之一，因此采取法律手段解决因水产养殖用药不规范而产生的问题是确有必要的。

1.1 缺少明确的处罚标准及其规定

虽然使用违禁药品或过量使用药品可以很好地解决养殖对象的疾病问题，但会对水产品自身造成一定程度的损害，其负面影响即使在短时间内无法显现，长期来看也会慢慢显现[1]。水产养殖户用药不规范会使渔药残留在水产品中甚至污染养殖水域，不利于我国水产养殖行业的可持续发展。

目前我国针对水产养殖过程中的不规范用药没有明确的处罚标准，主要体现在2个方面。①根据我国《水产养殖质量安全管理规定》，可依照《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）、《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规对相关违法行为进行处罚。然而《渔业法》和《饲料和饲料添加剂管理条例》中并没有详细的处罚条款;《兽药管理条例》虽有部分处罚条款，但过于简单粗略，不能适用于实际水产养殖过程中的所有违规用药行为，且仅责令立即改正，对于责令对象和具体赔偿等情况均未说明。②《中华人民共和国水污染防治法》第五十七条、《中华人民共和国农业法》第十六条第五款和第六十三条第一款、《中华人民共和国环境保护法》第四十九条第一款等仅对水产养殖行为设定概括性的保护环境、规范用药等内容，均无法使执法人员采取相应的法律措施对违法行为进行处罚。

1.2 保障生态环境安全的条款尚未完善

水产养殖户对养殖对象用药后，药物经养殖对象自身消化以原型或代谢物的方式随粪便等排泄物进入养殖水域，或直接残留在养殖水域中。这些残留的药物对于水域环境中的其他生物而言具有一定的危害，久而久之很有可能造成某种低等水生物种的消失。在水产养殖过程中滥用药物会导致所在养殖水域被污染，致使水生生物大规模死亡。

若用药过量至养殖对象无法吸收，药物中包含的重金属等会对水质造成一定程度的污染[2]。在水产养殖过程中最常用的药品是抗生素，很多水产养殖户为提高养殖对象的抵抗力而过度使用抗生素，长时间使用或滥用抗生素非但不会达到想要的效果还会适得其反，如提高养殖对象的耐药性甚至产生免疫力，其耐药基因不仅存在于养殖水域环境中，还会通过水环境进行演化和散播[3]。近年来我国对于水产养殖行业的可持续发展越来越重视，但由于仍未完善保障水产养殖生态环境安全的条款，导致水产养殖生态环境持续受到破坏。

1.3 水产养殖用药监管不严

我国水产养殖户以个体户为主，生产规模较小，技术水平不高，且法律意识和产品质量意识淡薄。渔药对于水产养殖具有不可取代的作用，但很多药物难以避免存在一些违禁成分，水产养殖户在不知情的情况下使用，导致水产品和水产养殖环境中的残留药物超标，继而引发水产品质量安全问题和水域环境污染问题。因此，在水产养殖行业中，对于渔药的监管十分重要。目前我国尚未建立渔药监管机制，相关部门在水产养殖用药监管方面权责不清，导致监管工作的有效性不足[4];此外，在渔业执法中出现以罚代处、以罚代管的问题，严重影响执法队伍的形象[5]。

1.4 休药期制度存在漏洞

休药期也称消除期，针对水生动物来说是指从停止给药直到水产品上市的最短间隔时间，也可理解为从停止给药直到水产品所有可食用部分的药物残留降到安全浓度以下所需要的最短时间[6]。虽然部分渔药允许在水产养殖过程中使用，但这些药物在养殖对象体内被吸收、分解乃至消除需要一定的时间，故须在停止给药的一段时间之后，这些水产品才可以上市并被食用。由于每种药物的用法以及效果不同，其休药期也是不同的，须按照药物在水产品体内的消除时间来精准确定，进而保障水产品质量安全。目前市场上的渔药种类繁多，但关于各种药物休药期的管理制度并不完善。现行兽药标准明确规定化学药品类的休药期，却并未明确生物制品类和中药类的休药期，可能引发一系列的违法违规用药行为[7]。

1.5 权责和分工尚不明确

目前我国对于水产养殖实行多头管理模式，其中相关证件发放由渔业行政主管部门负责，渔药和饲料由农业行政主管部门负责，产品质量由工商、经贸、质量技术监督、卫生和渔业等行政主管部门负责。这样的管理模式必然导致各部门之间的权责和分工交叉混乱，甚至对于违法行为出现“无部门去管”或“多个部门争抢去管”的极端现象，致使执法效率低下，无法达到预期目的。当水产养殖活动造成水域环境污染时，各地方政府通常优先考虑当下地方经济的发展而选择牺牲生态环境，当短期内未引起严重生态环境问题时往往采取不作为的态度。此外，水产养殖往往涉及跨行政区域的水环境，《渔业法》第七条第三款针对这一现象设定解决条款，但由于各地方自身需求不同，管理水环境的具体情况也不同，又缺乏较好的区域协调机制，对于跨行政区域的水产养殖环境管理往往存在矛盾与冲突。

2 问题产生的原因

2.1 法律层面

我国水产养殖用药管理的关键在于法律责任的落实。水产养殖用药之所以会对环境造成一定的污染，首要的原因是缺乏统一和全面的法律制度体系。我国涉及生态环境保护的法律法规大多作出一般性规定，对于水产养殖环境保护的单行法律法规尚未完善，进而在实际管理中存在操作性较差等问题。此外，对于水产养殖用药造成水域环境污染的法律条款极少，且对于行政处罚责任主体的行为、责任等缺少深入的探讨。例如，我国《水产养殖质量安全管理规定》第十六条明确规定在休药期内禁止养殖水产品流入市场且禁止使用违禁药品，但对于违法行为并未设定全面、细致的处罚条款，使得水产养殖户心存侥幸，同时导致在实际执法过程中无法可依和效率降低。

2.2 监管层面

水产养殖户往往不能自觉遵守水产养殖管理规范，盲目依靠养殖经验和习惯，一味重视经济效益而不断增加养殖品种，忽视对养殖水域环境的保护，无形中增加养殖水域环境的负荷。然而我国尚未建立完善的水产养殖用药监管体系，加剧不规范、不科学乃至不合法的水产养殖用药行为[8]。我国《水产养殖质量安全管理规定》未划分管理对象，对于在中华人民共和国境内从事水产养殖的单位和个人采取单一的管理模式，设定过于笼统[9]。此外，我国很多水产养殖区由村委会工作人员担任水产养殖监督管理员，经过相应培训后负责监督管理并指导辖区的水产养殖活动，并定期向上级渔业行政主管部门进行情况汇报;这种监管方法可在一定程度上减少违法行为，但往往以保障水产品安全质量为出发点，而忽视对水产养殖环境的保护。真正关心水产养殖生态环境的群体是水产养殖区周边居民，但由于相关监管体系尚不完善，居民通常在水产养殖活动已经对水域环境造成一定程度的污染时才意识到维护自身的权利[10]，往往为时已晚。

3 对策建议

3.1 明确处罚标准及其规定

制定并执行明确的处罚标准及其规定才能更好地规范水产养殖用药。目前我国法律针对鱼塘养殖只对2种行为进行处罚：①占用基本农田并破坏土地本身耕作功能的养殖行为，可依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》要求关闭鱼塘以及恢复土地原本作用和形态;②在饮用水水源保护区内的养殖行为，可依据《中华人民共和国水污染防治法》进行处罚。对于水产养殖用药亟须制定处罚标准，且处罚标准不能只通过概括性条款泛泛而谈，而要全面且详细地考察水产养殖户的行为意识（主观层面）以及违法行为的严重程度（客观层面）。对于过量用药、违反休药期规定或使用违禁药物的违法行为，应视情节轻重予以处罚：情节较轻且造成后果较小的，可采取罚款或没收相关药物的处罚;对于情节较重且造成严重后果的，可采取吊销养殖许可证和罚款的处罚，可能触犯刑法的应予以刑事处罚;如对人体健康造成损害，应予以相应的赔偿;对于水产养殖户技术知识不足且并无违法故意的情形，可视情节从轻处罚。

3.2 建立健全水产养殖生态环境保护法律体系

2002年，为加强水产养殖的科学管理以及保护水域滩涂资源，我国制定《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》;2003年，为保护生态环境以及促进水产养殖行业的可持续发展，我国制定《水产养殖质量安全管理规定》;2006年，为促进水产养殖行业合理利用资源以及提高水产品质量，我国制定《水产养殖业增长方式转变行动实施方案》;2007年，为提高对水产养殖活动的监管水平以及构建良好的水产养殖环境，我国开展水产养殖专项执法行动。近年来，我國不断推进水产养殖证发放工作，许多沿海地区针对当地水产养殖特点制定相关规章制度，但仍亟须建立健全相关法律体系。应在《渔业法》等法律法规中补充并完善保护生态环境安全的条款，建立健全水产养殖生态环境保护法律体系，在促进我国水产养殖行业发展的同时使其规范化、科学化。目前我国陆续制定水产养殖环境保护规则，但规则细节仍不够完善。例如：水产养殖许可制度不仅要规定养殖标准，同时要审查和限制养殖条件，并严格制定养殖污水排放标准，减少因养殖用药造成的环境污染;明确制定因违规用药致使养殖水域环境污染进而破坏生态环境的处罚条款，并加大处罚力度。

3.3 加强渔药监管

加强渔药监督管理是规范水产养殖用药的重中之重。①严格按照《兽药管理条例》审查药品销售的合法性，及时更新水产养殖用药名录并进行信息公开，完善渔药监管网络系统，从源头上杜绝违禁药物进入市场[11]。②很多水产养殖户在水产养殖过程中私自添加药物，执法部门应随时检查用药记录、药品批号以及休药期执行情况，在每次检查后制作相关文书，由执法人员和水产养殖户共同签字并确认归档[12]。③建立完善的行政保障制度，加强政府的监督指导，全面建立水产养殖用药监督管理体系[13]，明确各环节的监管责任，加大执法力度。④完善公众参与水产养殖用药监管的制度和程序，保障公众的知情权和监督权[14]，发挥公众力量提高对违法行为的打击力度。

3.4 完善休药期制度

休药期制度可以规范水产养殖用药行为，但对于很多未明确规定休药期的渔药，水产养殖户往往无法掌控用量以及停止给药的时间，影响水产品的质量安全。因此，完善休药期制度十分必要且迫切。一方面，加快完善并及时更新在售各类水产养殖药品尤其是生物制品类和中药类药品的休药期，并要求水产养殖户严格按照休药期用药;另一方面，即使是同一种药物，由于使用方法和用量不同，其休药期有所不同，应明确休药期的适用范围和适用对象。

3.5 完善管理模式，提高管理效率

挪威是世界上最早成立渔业部的国家，对于渔业管理机构并非按照养殖、捕捞、环保等分类进行设置，而是按照辖区进行设置，辖区内的所有渔业事务均由渔业管理机构派驻的官员负责[15]，可以很好地避免各部门之间权责不明、管理混乱的问题。日本设立渔业调整委员会，其成员均为具有专业知识和经验的人士并通过选举产生，负责与渔业相关的所有事务[16]。面对我国水产养殖用药存在的问题，可整合行政资源，在水产养殖区成立专门机构负责水产养殖管理事宜，加大对水产养殖行业的管理力度，提高执法效率。同时，可借鉴其他国家的管理经验成立渔业协会，发挥“自我控制”的管理优势，加强水产养殖户与政府之间的沟通联系，进而促使水产养殖户积极协助政府管理，并自发维护行业秩序[17]。

4 结语

水产养殖业是我国国民经济的重要组成部分之一，合理规范的用药可促进水产养殖业的可持续发展。基于目前我国在水产养殖用药管理方面存在的问题，本研究从法律层面进行探讨，通过完善相关法律体系以及相应的监管制度和管理模式，加大执法力度，促进水产养殖用药的合理化和规范化，进而促进社会经济发展、保护生态环境以及保障民生健康。

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