政府数字化转型中数字公正的实现路径和保障机制研究

袁红 赵剑 王焘

作者简介：袁红，教授，博士，硕士生导师；赵剑，硕士研究生，通信作者， E-mail： 1027722102@qq.com；王焘，硕士研究生。

收稿日期：2023-04-03        发表日期：2023-10-17        本文责任编辑：刘远颖

摘要：[目的/意义]政府数字化转型是数字治理的重要组成部分，对于实现数字红利的普惠性，促进数字经济的发展有着重要意义。[方法/过程]基于TOED分析框架和数字公正的内涵，构建政府数字化转型中数字公正实现路径的影响因素分析框架，并利用模糊集定性比较分析方法对影响数字公正的必要性条件以及实现路径进行具体分析，据此提出相应的保障机制。[结果/结论]环境—组织驱动型路径、技术—数据协同型路径为政府公正数字化转型的两条实现路径，保障机制包括提升公民数字素养、增强组织参与程度、细化倾向性政策指引、深化应用包容性设计、强化数字基础设施建设、促进数据开放共享6个方面。

关键词：数字公正；政府数字化转型；定性比较分析；实现路径；保障机制

分类号：D63；G203

引用格式：袁红， 赵剑， 王焘. 政府数字化转型中数字公正的实现路径和保障机制研究[J/OL]. 知识管理论坛， 2023， 8（4）： 365-381[引用日期]. http：//www.kmf.ac.cn/p/358/.

当前数字技术的发展使得全世界互联互通成为可能，加上新冠疫情的影响，数字化转型对于政府而言，不是一种选择，而是应对危机的必然。政府数字化转型是国家治理现代化的重要组成部分，为数字经济的发展提供了保障，促进了公共服务的高效化、政府决策的科学化和民主化，是政府解决危机的重要手段[1]。《2020联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务全球排名已经从2018年的第65位跃升至45位，实现了数字政府建设水平的飞跃。然而，数字政府建设取得进展的同时，不可忽视的是仍有部分群体并没有享受到数字化带来的时代红利。党的二十大报告以“发展是党执政兴国的第一要务”作为开场，强调中国的主要问题仍是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，呼吁要更好地满足人民对美好生活的向往。以此为指导，数字技术发展应更加注重效率和公平的平衡。

政府数字转型之于实现数字公正的作用和意义首次在世界经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development， OECD）发布的《发展合作报告2021：塑造公正数字化转型》（以下简称《报告》）中被提出，其内涵在于实现所有国家、地区、人群之间的数字公正，在数字机会、数字基础设施、数字产品设计等多方面保证普惠性[2]。在我国政府数字转型取得了初步成效的前提下，保证数字政府建设过程中的数字公正，促进数字化发展成果的普惠共享有着重要意义，这也是我国政府以人为本的执政理念在数字化转型过程中的映射，即以数字化的路径更好地促进人人平等。

学界针对数字公正的研究主要遵循内涵阐释、问题分析以及对策提出的研究逻辑，定量研究较为缺乏，鲜有的政府数字化转型实现路径研究仅探讨了单一因素和政府数字化转型之间的线性因果关系，而政府数字化转型实质上是一个受多个因素共同影响的复杂系统，即具有因果非对称性。定性比较分析方法兼顾定性与定量的优势，以多因素的组态视角为缺乏定量分析和缺乏多因素考量的政府数字化转型研究搭建了桥梁。此外，政府数字化转型与数字公正交叉领域的研究还未完全开展，政府数字化转型中如何实现数字公正？基于实现路径，该如何构建政府数字化转型实现数字公正的保障机制？这些都成为亟待探索的研究问题。

1  文献回顾

1.1  数字公正的相关研究

数字化时代的到来，加剧了原有的社会公正问题，并产生了新的公正问题。一方面，随着数字环境的发展，原有的社会公正问题愈演愈烈。最为突出的问题就是城乡数字鸿沟的进一步加剧，早在2006年就有学者提出城乡数字鴻沟的问题[3]。之后，不同区域间的数字鸿沟、传统代际差异所导致的老年人数字化适应等问题成为国内外数字鸿沟研究的重点[4-5]。另一方面，数字化时代带来的新的公正问题延伸了原有的社会公正问题，其中最为突出的是技术工具主义掩盖人性化的问题，技术工具主义压制人性化的现象表明技术赋能不能代表技术万能，单纯的技术嵌入并不能解决现实中的所有问题，且过于强调技术的作用反而会压制人的自主性[6]。此外，美国高等教育信息化协会发布的《2022年EDUCAUSE地平线报告（教学版）》结合新冠疫情大背景，讨论了当前高等教育发展的4大趋势，在新增的技术趋势中数字时代的教育不公也成为亟待解决的新问题[7]。

面对新旧问题，如何实现数字公正便成为了值得深思的问题。在教育领域，针对城乡学生数字接入和使用的差距，政府的政策指导和社会管治的双重提升对弥补差距有着重要意义[8]，有学者指出文化、技术和经济3方面的原因影响着西南少数民族乡村数字鸿沟的形成，并提出了包括政府加强技术基础设施、教育信息平台建设以及加强家长和子女的数字设备使用意识在内的对策[9]。针对老年人数字鸿沟弥合的研究，政府引导、市场主动、社会联动等5个方面共同作用成为老年人适应数字生活的解决之道[10]。在实现数字公正的政策领域，多数研究引介新加坡、英国等发达国家的政策经验以促进我国的数字公正政策的完善，还有学者从公共图书馆职能和使命的角度切入，对数字技术的培训与数字基础设施的建设等方面提出建议[11-12]。以上成果均强调了政府在实现数字公平中发挥的主体作用。

1.2  政府数字化转型相关研究

在对政府数字化转型概念的认知存在多元视角。一些学者从治理的角度出发，认为数字化转型使得精确治理和使公民政治参与成为可能，并且方便了政民之间的互动[13]。另有研究从数字政府功能的角度出发，聚焦数字政府在推动公共利益的实现、公共服务精准化和效率提升的作用，阐述政府数字化转型的概念[14]。此外，政府数字化转型实现路径的相关研究是当前政府数字化转型研究的热点。学者们运用动态能力理论提出政府数字化转型的动态能力形成路径，包括价值引领、激发组织活力、塑造新的组织制度以及释放数据潜能4个方面[15]。还有研究者从数据治理、法制化等9个方面提出推动数字政府高质量建设的对策[16]。政府数字化转型实现路径的相关研究多基于国内外的先进案例展开。有学者针对英国“数字政府即平台”的推进战略提出了强化协同整合，破解协同困境以及强化技术应用的3条路径，挪威数字化转型的案例也引人深思[17]。还有学者借鉴美国、丹麦、日本以及韩国的实践做法，提出了我国数字政府建设的发展建议[18-19]。浙江政府“最多跑一次”的数字政府改革战略以及广东政府的“粤省事”的政务APP设计成为我国地方政府数字化转型的模板[20-21]。有学者结合数字化转型领先省份的数字政府改革模式，从法规建设、完善领导和组织及咨询系统、人才队伍建设3个方面提出对策[22-23]。

1.3  文献述评

综上，数字公正领域的研究大多以社会热点问题作为切入点，可见学界对于社会热点问题的追踪，在数字鸿沟的测量、老年人融入数字生活的对策以及教育的数字化公平实现路径等方面取得了成果。但现有研究存在两方面的不足：①在研究对象方面，近年来学者们关注的对象多是老年群体，对除此以外的数字边缘群体，如残障人群、赤贫者、经济不发达地区群体的关注较少。②在研究方法上，现有研究多采用理论阐释方法，从政府数字化转型的内涵阐释到现状探究，再到提出实现路径，少数定量研究仍无法从多因素相互作用的角度阐明政府数字化转型的影响因素。政府数字化转型研究自2017年作以来呈现出逐年增加的趋势，现有研究的重点在于数字化技术在政务服务提供方式的改造，更多从效率的角度强调数字化转型在政府形态的重塑中发挥的重要作用，而忽视了政府数字化转型在实质上也应保证数字公正的实现。在研究方法上，现有研究多采用理论演绎，包括政府数字化转型的意蕴阐释、现状探究以及实现路径，而为数不多的定量研究仍未从多因素相互作用的角度阐明政府数字化转型的影响因素。近年来，政府数字化转型与数字公正相结合的研究已见端倪，学者们注意到促进数字化公共服务普惠性的重要意义，同样政府的作用也在解决数字鸿沟的对策中被广泛提及，但是政府公正数字化转型专门研究还有待拓展。

2  政府数字化转型中数字公正实现路径的影响因素分析框架

公正是人类社会具有永恒价值的基本理念和基本行为准则。公正理念具有丰富的社会内涵并且贯穿于社会的运行与发展。随着信息与通信技术（Information and Communication Technology， ICT）对于社会形态和发展方式的重塑，公正有了新的特点和表现形式。数字公正是新时代公正理念的发展与延伸，与其他公正理念共同构成社会公正的整体内涵。因而数字公正理念与公正理念存在着共性，意味着在基本原则和要求上，数字公正同样注重公正理念所倡导的几个方面：基本权利的保证，亦即保证的原则；机会平等，亦即事前的原则；进行必要的一次分配后的再调剂，亦即调剂的原则[24]。面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，政府职能的重要侧面同样包括着实现社会的数字公正。新公共行政理论强调，政府公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值[25]。正因如此，政府的重点改革内容之一的政府数字化转型需把握转型效度和公正实现双方面的有机统一，做到创造数字化价值的同时与实现数字公正相衔接。作为系统性工程的政府数字化转型，其不仅意味着技术的发展和技术和组织机构的双向互动关系，而且表明政府数字化转型处于广泛的社会环境内盘活数据、应用数据、挖掘数据从而释放普惠性、非排他性的数字红利，促进数字时代中的人人获利。上述政府数字化转型在实现数字公正的4个方面与技术-组织-环境-数据（Technology-Organization-Environment-Data， TOED）影响因素分析框架不谋而合，可以实现将政府数字化转型中的数字公正置于TOED分析框架内。

TOED分析框架基于由L. G. Tomatzky和M. Fleischer于1990年提出的技术—组织—环境（Technology-Organization-Environment， TOE）分析框架[26]。TOE框架将影响一个企业或组织技術创新实施的因素归纳为技术、组织与环境3个层面。其中，技术一般指应用主体现有技术以及尚未被引进利用的技术；组织一般涵盖组织范围及规模、管理结构特性；环境一般包括组织所在行业以及相关合作者、竞争者。与TOE理论框架不同的是，TOED框架注重数字政府建设过程中数据发挥的赋能作用，以及数据作为资源和生产要素的重要性，将数据方面纳入整体框架内，TOED框架比TOE框架更适合于数字政府的相关研究[27]。鉴于此，基于TOED影响因素分析框架，从技术、组织、环境以及数据4个层面政府数字化转型促进数字公正的影响因素进行梳理。

2.1  技术因素

国际电信联盟（International Telecommunication Union， ITU）发布的《最后一英里互联网链接解决方案指南》指出，全球数十亿人尚处于缺乏可接入网络基础设施和可使用互联网服务的状态，数字鸿沟的接入沟和使用沟正在成为数字公正的阻碍因素[28]。数字技术的介入和使用对于实现数字公正的重要性不言而喻。数字基础设施的接入在不同的时代有着不同的特点，在数字化早期，西方学者将电脑和因特网接入的差距称为“第一道数字鸿沟”，此时较多关注的是互联网的接入[29]。我国早期的数字技术接入同样强调互联网接入的重要性，主要表现在宽带和电缆等数字技术基础设施的建设方面。随着以5G为主要代表的新兴技术的出现，数字化的绝对水平已经不再局限于互联网接入和宽带等设施的安装，5G网络通讯技术大发展的背景下，5G基站量成为了衡量区域发展是否平衡的直观指标。

与数字接入相比，接入后的使用从某种程度上来说更为重要。数字技术要能为所有人使用，需要应用的包容化设计。目前，在政务应用服务设计领域中存在着显著的“拉图尔分歧”（Latourian divide），即更多关注技术本身的因素而忽视人的自主性。《报告》指出在数字基建、数字服务、数字产品等关键领域都应构建充分的包容性，如网络覆盖和承载能力、在线公共空间、监管体系等，这将有助于社会弱势人群免受数字化带来的潜在风险和伤害。因而在弥合数字鸿沟的过程中，人性化的技术设计需要得到足够重视，如企业应在技术设计中创造性地开发出更具人文关怀的APP以便老年人能够使用[30-31]；政府应呼吁和引导更多的软件设计者针对老年数字弱势群体进行适老化设计和无障碍改造等。综上，笔者选取“5G基站万人均数量”“应用包容性设计”作为技术因素的代表变量。

2.2  组织因素

OECD认为公正数字化转型的实现迫切需要发展中国家设计可提升全社会参与度的数字化转型策略，以便更好地吸纳社会与民间力量的参与[32]。故政府数字化转型不仅要求政府自身的变革，还要求社会、市场等多元主体的共同参与。在转型过程中，政府应创新与市场、社会等主体的技术供给侧合作方式，如地方政府依托当地高校、科研机构的专业优势，成立数字政府研究院；借助专家队伍力量，齐心协力做好数字政府建设方案及数据开发研究工作[33]等。这样的案例在实践中有很多，如阿里巴巴在浙江省政府数字化转型中就平台构建与政府形成了有力的合作、广东省政府与华为企业携手数字经济的建设等。此外，社会组织的参与程度同样表现出公民社会和国家对比关系范畴中的公平理念发展，在适应社会主义市场经济的变化同时，公民社会和私人部门的自主性也在发展壮大。因此，政府数字化转型中参与的组织类型和数量对于推动社会的数字公正有着很大的影响。综上，笔者选取清华大学《2021数字政府发展指数报告》中的一级指标“组织机构”作为代表变量。

2.3  环境因素

数字公正的实现需要加强政策的选择和设计，要经过启动阶段、初创阶段、扩展阶段、巩固阶段4个时期的发展，构建成熟的数字公正相关政策体系。在具体实践中，世界各国政府都有意识地以公共政策为抓手推动数字包容的實现，如英国通过提出“千兆计划”推动建设覆盖全国的千兆数字连接[34]；美国提出“下一代互联网计划”，旨在改善、增强和革新互联网及其后端网络和基础设施[35]；我国政府2017年颁布了《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》，从政策规划的层面为互联网与养老产业的融合指明了方向。在新冠疫情的大背景之下，鉴于老年人使用健康码、行程卡等防疫信息化应用的困难的客观实际，我国政府颁布了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》以帮助老年人摆脱技术应用困境。由此可见，政策是政府提高公众的数字素养、解决数字鸿沟的重要抓手，也是实现数字公正的有利工具，而政策数量的多少则表明了政府对于该议程的关注程度。

现有研究认为，公众数字素养的缺乏是数字鸿沟的重要成因。数字鸿沟的第二道沟为技能沟，特指难以通过数字技术的使用来实现自身利益的弱势状态。熟练掌握数字技术要求公民具有较高的数字素养[36]，提高公众的数字素养对实现数字公平以及消弭数字鸿沟有着促进作用。学者认为公共文化机构应当更多地承担起提高公众素质素养的时代使命，进而实现数字公平[37]。国外学者在其研究同样指出，提高政府雇员的数字素养对于推行数字政府的建设具有关键的意义[38]。因此，笔者认为“倾向性政策数量”和“公众素养”可以作为环境因素的衡量指标。

2.4  数据因素

数据所引致的不公正现象普遍贯穿于数据的获取、加工与出等流程。首先，数据的获取壁垒妨碍数据来源主体行使数据获取的权利，数据来源的最广泛群体是普通社会公众，然而由于多数原始公共数据为政府和大型企业所把持，人为构建的获取壁垒致使小型企业及公民难以逾越，无法保证公众获取数据的基本权利。其次，数据的加工的隐蔽性和不透明性不可避免产生“数据作为真相”的倾向，数据是对于客观世界的反映，对数据的分析有利于协助人们了解客观世界从而进行科学决策，但数据并不意味着现象的本身，数据加工任何环节的失误，都可能导致错误认识现实事件的可能性，因之可能会造成对广大“被施策者”利益的损害。最后，数据输出的互动表现为强自上而下的灌输和弱自下而上的反馈。强自上而下的数据输送在数据互动过程中处于主动状态，随着数字经济在社会整体经济结构占比的不断提升，大数据技术赋能下的公民需求的精准捕捉引导着公众进行被动选择，微观上会引致公民的非理性和过度的消费，而宏观上其实质是公民选择权的缺失。此外，弱自下而上的反馈是数据传输产生的不公正现象成因的另一侧面，公众在数据传输中往往处于被动状态，对于政府信息开放的反馈需要被动地等待政府的回应，一旦出现回应性不足的情况，公众应用数据便无法实现自身目的。

《中国地方政府数据开放报告—省域（2021年度）》认为“默认开放”是政府公正数字化转型的必然选择，数据开放是实现数据显性和潜在价值的基础，同样也是消除上述数据不公正现象，进而保证数据使用公平的重要手段，因而数据开放的程度在一定程度上决定了数据资源获取和使用的公平性，基于此，笔者将“数据开放程度”作为数据因素的代表变量。

通过以上分析，基于TOED框架构建政府数字化转型实现数字公正的影响因素分析框架，如图1所示：

从图1可以看出，技术、环境、组织以及数据因素共同推动着数字公正的实现。其中，技术因素是实现数字公正的关键，数字化基础设施的建设弥合了区域数字不公正的鸿沟，应用包容性设计则在应用前端保证了数字化转型的普惠性。环境因素为政府数字化转型实现数字公正提供了良好的外部条件，有效可为的政策对于扶持数字弱势群体、激发各主体参与数字公正相关活动具有重要的意义，此外，公众素养为政府数字化转型过程中实现数字公正提供了驱动力，全体公众数字素养的提升可以更有力地服务于数字公正的实现。组织因素则是政府数字化转型的内在动力，不同类型的组织参与到数字化转型中，打破了政府单方面垄断数字政府发展权的限制，这本身也体现了一定程度的公正，多种组织的参与更是为数字化转型提供磅礴的动力。数据因素则是数字公正的基础，默认开放下的数据共享才能使数据资源更好地为所有人便利运用，达到数字面前人人平等的状态。

3  研究方法与变量测量

3.1  定性比较分析方法

定性比较分析方法（QCA）由社会学家Ragin C教授创立，作为一种研究方法，QCA将社会现象看作属性的复杂组合，并依照集合关系将其概念化，能够清晰地探寻出哪些条件组合会导致结果的出现。笔者选用的是模糊集定性比较分析法（fsQCA），其兼顾了定性与定量的优势，能够判断集合之间的隶属关系，分辨集合间的隶属程度，并且较好地适用于中等样本数量（10—40个）的研究。在样本选择上，笔者选取了我国31个省份及直辖市（香港、澳门、台湾除外）作为研究样本，旨在探究各变量对于不同省份政府公正数字化转型水平的影响。

3.2  变量确定

根据第3章政府数字化转型中数字公正实现的影响因素分析框架，笔者将从技术因素、组织因素、环境因素及数据因素方面确定fsQCA方法所使用的变量。其中，在结果变量上，选择数字政府建设指数变量；在条件变量上，技术因素选取5G基站万人均数量、应用包容性设计，组织因素选择组织参与程度，环境因素的代表变量选择倾向性政策数量和公众素养，数据因素选择数据开放程度。

3.2.1  结果变量

政府数字化转型水平的提高能够带动整个社会治理效能的提升，对于治理体系和治理能力现代化有着重要意义，然而治理现代化不仅意味着治理效能的提升，还强调着社会公正的实现，因此，政府数字化转型的成效影响着促进数字公正的成效。笔者选取清华大学数据治理研究中心发布的《2021数字政府发展指数报告》中各省的数字政府发展指数得分作为结果变量。该报告总结了年度省级政府和重要的市级政府的政府数字化转型的发展状况，并且从组织机构、治理效果、治理能力、制度体系4个维度构建了数字政府评估的一级指标，根据一级指标的概念内涵设置二级指标以构成数字政府发展指数的整体指标体系，具有权威性，可以作为结果变量。

3.2.2  条件变量

（1）5G基站万人均数量。根据省级政府官网发布的5G基站数量和第七次全国人口普查的各省及直辖市的人口数量，将两者相除得到万人均5G基站数量。

（2）应用包容性设计。《关于进一步抓好互联网应用适老化及无障碍改造专项行动》等一系列政策文件强调政府官网、APP等政府服务应用的包容性设计对于提升数字弱势群体数字融入的重要性。政府服务应用的大字体显示、色盲色弱模式、中英文切换以及人工智能咨询服务4项包容性设计便是多数省级政府推动应用包容性的有益尝试。笔者根据以上4个应用包容性设计项目对省级政府公共服务平台和APP分别打分。

（3）组织参与程度。组织参与程度选取《2021数字政府发展指数报告》中“组织机构”这一指标，指标内涵是各省政府机构以及社会组织的数字化转型的参与程度，用以测量数字化转型中多元主体的参与。

（4）倾向性政策数量。本研究以“数字鸿沟”“数字技术培训”“数字包容”“数字公平”“数字素养”以及“智能手机应用”作为检索词在北大法宝数字库进行全文检索，查找政府对于数字公正的倾向性政策，为避免遗漏，辅以各省级政府官网检索。最后，统计各省级政府颁布的倾向性政策和工作文件的数量。

（5）公众素养。公众素养对于促进数字公平有着双向作用，一方面，社会全体公众数字素养的普遍提高可以缩小不同区域之间、城乡之间的数字鸿沟，保障数字公正的实现。另一方面，数字素养的提升意味者数字技术应用水平和数据处理能力的提高，有利于公民获取数字化利益，在结果上消除数字化差异。笔者选取《中国大数据区域发展水平评估白皮书（2021年）》中的“智力保障”指标测量公众数字素养，该指标从高校人才培养、区域人才聚集以及从业规模差异3个方面对各省份大数据人力资源的情况进行评价，体现了不同省份之间公众素养的差异，有着较好的解释力度。

（6）数据开放程度。选取复旦大学数字与移动治理实验室联合国家信息中心数字中国研究院发布的《中国地方政府数据开放报告—省域（2021年度）》中的“综合评价指数”作为数据开放程度的衡量指标，该指标从准备度、平台层、数据层以及利用层4个方面评价了省级政府的数据开放水平，能够较好地反映各省级政府数据开放程度的差异。

上述变量及其数据来源如表1所示：

3.3  数据准备

笔者选择我国31个省级政府作为研究对象，各省份政府公正数字化转型的原始数据如表2所示：

基于集合理论的模糊集定性比较分析方法将原数据转换为在集合基础上的隶属度，主要有两种国际提倡的校准方法：第一种是将锚点定为0.95、0.5、0.05，第二种是将锚点定为0.75、0.5、0.25。笔者选取第一种校准的方法，校准结果如表3所示：

4  数据分析

4.1  必要性条件检验

fsQCA提供了检验前因条件重要程度的分析工具，通过必要性条件分析可以检验出必然导致结果出现的前因条件，有利于政府在实现公正的数字化转型的过程中把握重点。在二进制情况下数值大于等于0.9，则认为该前因条件属于必要性条件。必要性条件的检验结果见表4。其中，覆盖度是前因条件覆盖结果案例的比例，条件变量前的“～”表示该条件变量的非集。

由上表可知，没有条件变量在二进制的情况下大于等于0.9，即没有任何一个条件变量可以直接决定结果的存在，这意味着高的应用包容性设计、高的公众数字素养、高的数据开放程度、组织机构的高参与度等单一的条件变量无法导致公正数字化转型成功这一结果的出现。值得注意的是，在6个条件变量中，数据开放程度和5G基站万人均数量的数值与0.9极为接近，说明相比其他变量，数据开放程度和5G基站万人均数量对于政府公正数字化转型更具有不可或缺性。

4.2  充分性条件检验

在完成必要性条件检验后，需要进行充分性条件检验以考量多条件组合对于结果变量的影响。多条件变量的不同组合都有导致结果变量出现的可能性，这凸显出定性比较分析方法的典型特征，即“殊途同归”。同时，单一结果变量有着不同的条件组合与之对应，这又体现出该方法的另一典型特征，即“一果多因”。通过fsQCA 3.0软件进行真值表分析，可以得出3個不同的解，依次是简单解、中间解和复杂解，现有研究一般以中间解为主、简单解为辅进行分析。表5和表6分别为本研究的简单解和中间解。

简单解中有两个条件组态，分别是“倾向性政策数量*人员素养”和“应用包容性设计*数据开放程度”。原始覆盖度是条件组态在结果集中所占比例，唯一覆盖度指扣除不同条件组态的交集部分在结果集中的比例。两个条件组态的原始覆盖度分别为0.62和0.67，换言之，在较高水平的公正数字化转型的省份中包含这两个条件组态的比例分别是62%和67%。两个条件组态的唯一覆盖度分别是0.10和0.16，表明近30%结果变量的出现因这两个条件组态引起，它们与其他潜在条件变量可以通过“组合”导致结果变量的出现，体现出fsQCA“一果多因”的特点。简单解的覆盖度达到0.78，表明两个条件组态覆盖了近八成的样本。

简单解和中间解相重合的部分作为核心条件，其余则为边缘条件。比较表5和表6的条件组态发现，表5中的“应用包容性设计*数据开放程度”在表6中的第1条路径和第2条路径中均有出现，可以认为“倾向性政策*公众素养”是中间解中第1条和第2条路径的核心条件。同理可知，“倾向性政策数量*公众素养”可作为中间解中第3条与第4条路径的核心条件。依照核心条件的相近程度，将上述4条路径合并，最终形成两条实现路径。具体如表7所示：

4.3  稳健性检验

通过fsQCA进行充分性条件检验后，还需要进行稳健性检验。本研究通过调整校准交叉点的做法进行稳健性检验。具体地，将结果变量数字政府建设指数，条件变量应用包容性设计、数据开放程度、5G基站万人均数量、倾向性政策数量、公众素养、组织参与程度的校准的交叉点由0.5调整到0.55，其余处理方式保持不变。根据分析可知，核心变量没有发生显著的变化，仅增加了5G基站万人均数量作为核心变量。条件组态由4条增加到了6条，但是在总体上仍可以将6条条件组态划分为技术—数据协同型以及环境—组织驱动型。因此，核心变量以及条件组态尽在数量上有所改变，而并没有影响整体上的分析结果，可以认为本研究结论具有稳健性。

5  政府数字化转型中数字公正的实现路径与保障机制

5.1  实现路径

5.1.1  技术—数据协同型实现路径

技术—数据协同型实现路径对应表7中的路径一，分为两个条件组态，主要是指依靠技术因素和数据因素的协同并且搭配其他因素实现数字公正。路径一中两个组态同时包括技术和数据层面的所有变量，即高5G基站万人均数量、高应用包容性设计以及高数据开放程度。其中，组态1表明通过高应用包容性设计、高数据开放程度以及较高的倾向性政策数量，配合高5G基站建设数量能够出现结果，其主要的代表省份及直辖市包括浙江、天津、福建、重庆。组态2表明高应用包容性设计、高数据开放程度以及较多的5G基站人均数量，加上高的组织参与程度也能够促进数字公正的实现，主要的代表省份有江西和贵州。

以两者的代表省份浙江和贵州为例，在应用包容性设计方面，浙江省政府和贵州省政府表现优异，在各省份的排名中分列第4名和第5名。在数据开放程度方面，《中国地方政府数据开放报告－省域（2021年度）》显示浙江省排名第一，贵州省排名第五，两省促进数据开放的手段和方法有着一定程度上的相似性：都有着较为先进的数据云；都较早地设立了专门的数据管理机构。5G基站建设方面，浙江和贵州都走在全国前列，在5G基站万人均数量的排名中，浙江省排名第四，贵州省则排在第6位。根据《浙江省互联网发展报告2021》，截至2022年4月底，浙江已建成5G基站12.16万个，率先实现乡镇全覆盖和行政村基本覆盖，每万人拥有基站数达到18.8个。目前贵州建成5G基站6.2万个，已实现700M 5G网络“乡乡通”。5G移动电话用户达1 141万户，5G用户渗透率达到26.3%。

在技术—数据协同型路径中，通过技术和数据的协同促进数字公正的实现。具体而言，技术中数字基础设施是一切数字化应用和服务的坚实底座，而数据开放通过创新应用释放数据潜能，进一步驱动新一代信息通信技术及各类数字平台的不断迭代更新。同样的，技术中应用包容性设计和数据开放相互影响，应用包容性设计能够帮助数字弱势群体更易于接触和使用数据开放的渠道，是数据开放的普惠性得以发挥的保证，而以数据开放为代表的数字化应用和服务也倒逼政府和企业更加注重应用包容性设计。数据开放程度的扩大保证了公众对数据的使用，促进了数据价值的发挥，从本质上保障数据面前的人人平等，是政府数字化转型理念的题中之义，而加强数字基础设施建设和应用包容性设计将全方位赋能数据创新实践，是促进数字政府实现数字公正的基本条件和推动力量。因此，以数据为核心，以技术为手段，两者相互促进、相辅相成，推动着政府数字化转型朝向普惠化、均等化的方向发展。

5.1.2  环境—组织驱动型实现路径

环境—组织驱动型实现路径对应表7中的路径二。环境—组织驱动型路径主要是通过外部条件的驱动实现数字公正的结果，包括环境因素和组织因素的全部变量，即高的倾向性政策数量、高的公众素养以及高的组织机构。其中，条件组态3表明通过高倾向性政策数量、高公众素养、高组织机构以及高数据开放程度能够达到数字公正；条件组态4则表明较多的倾向性政策数量、较高的人员素养、高的技术包容性设计和高的组织机构的建设以及高5G万人均拥有基站数也可以达成较好的结果。

两个条件组态的代表省份分别是广东和北京。在政策层面，广东针对数字政府建设以及促进数字公平实现做出了有益的尝试，早在2003年，《广东省人民政府办公厅印发广东省国民经济和社会信息化“十一五”规划的通知》就已提及弥补数字鸿沟的实践做法，这表明广东省政府对于弥合数字鸿沟的关注一以贯之，同时广东全域关于促进数字公平的政策数量也最多，位居全国第一。北京同样也注重以政策作为抓手实现政府公正的数字化转型，特别在近两年的数字化进程中，北京市政府主要将数字鸿沟主体设定为老年人，进行政策帮扶上的“量身定制”，切实解决老年人上网难等问题。在公众素养方面，政府数字人才和企业的技术人才乃至整个社会中的公众数字素养，依赖于高校的人才培养和全社会的数字氛围，广东和北京的公众素质处于全国前列。在组织机构上，广东和北京在数字政府建设过程中呈现出多元主体双向互动模式，这在一定程度上凸显数字政府建设过程的共建共治共享，反映了政府—社会关系中的公平。

環境—组织驱动型中，通过参与数字化转型的组织和影响数字化转型的外部环境的内外交互促进政府公正数字化转型。具体地，环境因素中的倾向性政策提供了组织机构采取共同行动的方向与目标，规定了组织活动的内容与方式。参与数字化转型的组织也在实践活动中影响着倾向性政策的产生，组织数量的增加可以促进倾向性政策产生过程的民主性，也保证政策制定结果的科学性和合理性。环境因素中的公众素养和组织机构同样相互作用，公众素养是组织机构发挥作用的前提，组织机构供给数字化相关服务需要考虑公众的接受能力，公众素养的提高为组织机构提供了稳固的人力资源保障。组织机构则通过制定数字素养行动规划促进公众素养的提升。组织机构是政府数字化转型的内在动力，倾向性政策以及公众素养则是实现数字化转型必要的外部条件，通过内在动力的发挥以及外部条件的保障推动数字公正的实现。

5.2  保障机制

5.2.1  技术—数据协同型实现路径的保障机制

公众素养的欠缺是條件组态1和条件组态2面临的共同问题，同时也是制约技术—数据协同型路径的主要问题，阻碍着政府数字化转型实现数字公正的成效。提高公众的数字素养则成为推动技术—数据协同型路径更趋完善的重中之重，推动公众数字素养提升应将其置于技术—数据协同的框架内，以技术保障为主，数据助力为辅。就技术而言，硬件与软件双方面的共同保障是数字素养提升的关键。①应保障硬件设施（如移动手机、计算机、宽带光缆等）的普及，切实做到城乡之间、不同区域之间的相对均等化建设，从技术接入上保证公众数字素养差别不至过大。②在软件设计上，可以开发专注于数字素养提升的APP或PC端应用，并根据软件使用者的年龄、学历、工作背景等针对性地提供个性化服务，帮助使用者了解其数字素养某方面的欠缺，精准地为他们解决问题。就数据而言，应提高政府公开的公共数据的质量和数量，进一步完善数据使用的目录和指南，引导公民应用数据，鼓励公民通过数据的使用创造利益，有助于发挥公众的主观能动性，在分析数据、搜索数据、应用数据的过程中内化吸收相关数据方面的知识，从而提高公民的数字素养。

在条件组态1中，边缘条件组织参与程度缺失，不利于数字公正的实现。提升组织参与程度首先应拓展实现数字公正主体的范围。从狭义的角度，数字政府实现数字公正的主体是政府。而数字公正问题是广泛的社会问题，存在于社会运行不同环节和多种主体的相互关系中，仅依靠政府解决社会性的数字公正问题很难做到效率最优。为解决普遍存在的数字鸿沟和数字不公问题，应从广义上将政府、企业、第三部门作为实现数字公正的主体。其次，政府应加强对实现数字公正的关注度，在数字政府建设的绩效考核中，应将数字公正或解决数字鸿沟问题作为绩效考核的一部分，同时，可以成立相关领导小组，从顶层规范方面落实数字公正的相关工作。最后，加强政府和企业以及第三部门之间的合作，将政府的数字化公共产品进行分类管理，依次可以分为必须由政府提供的数字化产品和政府与企业共同提供的产品，经过分类管理后，政府可以将部分数字公共服务供给中的权力让渡给企业与第三部门，原因在于企业相较于政府而言效率更高且更具备回应性，能够快速响应并提供公民所需的公共产品。

在条件组态2中，核心条件倾向性政策数量缺失，妨碍数字公正的推进效度。为解决倾向性政策不足的问题应从三方面入手：①政府应构建长效的政策体系。在实现数字公正方面坚持长期性的导向，要求政府解决数字鸿沟问题的长效性以及预测未来数字化发展可能出现的问题，前者倒逼政府在推动数字公正的同时，要保证受益群体不间断地获取数字红利，后者要求政府不仅要着眼于现在的问题，更要顾及未来可能出现的诸如人工智能取代人力劳动等数字公正难题。②政府制定政策时应做到价值引领。主要从企业和社会两方面入手，一方面，引导企业在以盈利为导向的同时，兼顾社会公益，帮助数字弱势群体。另一方面，加强社会对数字弱势群体的帮扶，加大力度开展志愿服务以协助数字弱势群体，帮助他们更好地适应数字化变革。③政府应挖掘、发现与吸纳更多数字弱势群体，并做到量身定制相关政策，将政策的明灯照亮更多的潜在群体，当前颇受关注的老年群体仅为数字弱势群体的典型代表，残疾人、经济赤贫者等人群同样需要受到重视。

5.2.2  环境—组织驱动型实现路径的保障机制

环境—组织驱动型路径在欠缺之处并不相同。其所包含的条件组态3主要在应用包容性设计和5G基站万人均数量方面有所不足，而条件组态4则是数据开放程度不高。

在条件组态3中，应用包容性和以5G基站人均数量为代表的数字基础设施建设的缺失两者影响着数字政府推动数字公正的效果。应用包容性的建设主要包含网站和政务APP的包容性和人性化设计。应用包容性设计和数字基础设施建设都需要政府和数字企业双方的互动和合作。在应用包容性设计方面，政府可以学习企业软件设计的经验，推崇顾客和结果的双重导向，提高建设效率。同时，吸收借鉴企业全过程管理的取向，将包容性的理念贯穿于网站和政务APP建设的全部环节。数字基础设施建设方面，由于政府处于非竞争环境中，对于外部技术的迭代更新的反应较企业而言灵敏度较低，因而政府可以通过多种方式（如合同外包、共建共营等）让企业加入基础设施建设的行列。再者，基础设施建设低效的另一原因在于政府冗余资源分配欠佳，资源松弛理论认为对于组织而言，随着闲置或未被开发利用资源的增加，即松弛资源的增加，组织往往更倾向于进行变革和创新[38]，然而冗余资源被利用于数字基础设施建设还需注意政府如何分配。因此，数字基础设施建设不足的省份往往更需要为数字基础设施建设赋予更大的优先性，将经济资源、政策资源更多地应用在建设数字基础设施上。

在条件组态4中，数据开放程度的不足导致数据的流转与运用的低效，数据在不同运用主体的效率和获得利益等方面差异显著，很容易产生不公正的问题。而在数据资本主义的演变过程中，不同群体之间的马太效应逐渐加剧。因此，政府理应将其在数字政府建设发展过程中生产、采集和存储的社会公共数据向社会开放共享，提供社会公众利用。为保证数据开放实现，应做到三方面的齐抓并管：①坚持以人为本的价值导向，将数据开放与人民的利益相挂钩，打通数据传输的渠道和使用的壁垒，将数据的价值均衡地给予更多人群，保障人民获取和使用的利益。同时，政府应发挥主观能动性，根据数据使用群体的特征对数据进行分类，识别不同群体对数据的需求，为不同群体提供精细化、个性化的服务，确保数据的易于使用。②针对现今碎片化、零散性的数据开放体系，应建立规范统一的数据开放体系，以整体性的思维完善政府大数据开放体系，保证各层级数据开放体系的整体性；③加强数据开放相关的法制化建设，促进数据开放法规的更新与完善，推动开放数据的获取、存储、使用等的规范化。

6  结语

本研究聚焦于政府数字化转型实现数字公正这一研究议题，丰富了TOED影响因素分析框架的应用场景，揭示了数字政府建设中数字公正的实现路径，并依此提出相关的保障机制。但限于研究水平，本研究尚存在以下不足：①本研究在论述政府数字化转型对数字公正实现的重要意义和推动作用时，突出了数字公正的内涵，但在探析两者关系的论述中缺乏理论切入的视角；②由于定性比较分析方法对案例和条件变量数量的要求，加之统计数据的可获取性，本研究在影响政府数字化转型实现数字公正的条件变量选择上相对保守。后续研究将加强政府数字化转型与数字公正之间关系的理论研究，同时在保证科学性的前提下，根据已有研究扩大条件变量的选取范围。

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作者貢献说明：

袁  红：指导论文选题，提出研究思路，撰写部分内容；

赵  剑：撰写论文，进行数据分析；

王  焘：收集数据，提出论文修改意见。

Research on the Implementation Path and Guarantee Mechanism of Digital Justice in Government Digital Transformation

Yuan Hong  Zhao Jian  Wang Tao

Economy and Management School of Nantong University， Nantong 226019

Abstract： [Purpose/significance] The government digital transformation is an important part of digital governance， which is of great significance to realizing the inclusiveness of digital dividends and promoting the development of digital economy. [Method/process] Based on the TOED analysis framework and the connotation of digital justice， an influence factors analysis framework for the implementation path of digital justice in government digital transformation is constructed， and the fuzzy set qualitative comparative analysis method is used to analyze the necessary conditions and implementation path affecting digital justice. Accordingly， the corresponding guarantee mechanism is proposed. [Result/Conclusion]The environment-organization driven path and the technology-data collaboration path are the two paths for government digital transformation. The guarantee mechanism includes six aspects， such as improving citizens digital literacy， enhancing organisational participation， refining policy guidelines， deepening inclusive design of applications， strengthening digital infrastructure construction， and promoting open data sharing.

Keyword： digital justice    government digital transformation    QCA    implementation path    guarantee mechanism