政策试点中整体性治理的生成机制研究——以集体土地建设租赁住房改革试点为例

娄文龙 高小平

一、引言

住房问题一直是党中央和国务院关注的重点问题，习近平总书记在党的二十大报告中再次强调“建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度”，培育住房租赁市场成为住房制度改革的主要目标之一。随着我国城镇化进程加快，流动人口愈发倾向聚集于大中城市，导致这些大中城市的住房供需出现较大缺口，租房成为这一群体解决居住问题的主要选择。然而，由于我国住房租赁市场发育不成熟，租赁住房品质不高、“黑中介”扰乱市场秩序、租房权益得不到保障等多种问题的存在，严重困扰着有租房意愿和行为的流动人口。①邵挺：《中国住房租赁市场发展困境与政策突破》，《国际城市规划》2020年第6期。为了解决这一群体的住房问题，政府提出通过利用集体土地建设租赁住房的办法扩大租赁住房的供给和完善住房租赁市场的设想，2017 年8 月国土资源部、住房城乡建设部共同出台《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发，以下简称《试点方案》），将利用集体土地建设租赁住房（以下将“利用集体土地建设租赁住房”简称“集体租赁住房”）上升为一项制度，展开了试点实践探索。政策试点彰显了我国千年治理智慧和经验，是新时期中国共产党治国理政的一项重要制度资源，不仅深刻形塑了具有中国特色的国家治理模式，而且成为理解中国国家治理制度，探寻“中国之治”的重要切口。①郑耀东、武俊伟：《政策试点研究的进展、盲区及若干探讨》，《中国行政管理》2023年第3期。根据《试点方案》，可将“利用农村集体建设用地建设租赁住房”界定为：“在不转变农村集体土地性质和用途的前提下，允许利用农村闲置建设用地建设租赁性住房向社会出租以获取租赁收益，但不得对外出售或以租代售的租赁住房产业”。由此，本文将从整体性治理研究视角，深入分析这一改革试点所面临现实挑战的生成机制，并提出具有针对性对策建议，以推动这一改革试点发展和完善。

目前，学界关于集体租赁住房制度改革的研究主要聚焦于两个方面：其一，试点改革的意义与可能面临的阻碍。集体建设用地进入租赁住房市场有着重要的现实意义，即逐步破除二元土地结构，建立统一的城乡建设用地市场②王林梅、段龙龙：《农村集体建设用地入市改革：基本导向、认识误区与未来趋势》，《财经科学》2018年第12期。；盘活农村闲置的低效用地，优化农村集体资源配置，增加农民的土地财产性收入③耿书文：《利用集体土地建设租赁住房促进城乡融合发展的政策效用分析》，《中国工程咨询》2020年第11期。；通过构建租售并举的住房体系，增加租赁住房供应④卞文志：《利用集体建设用地建设租赁住房意义重大》，《上海房地》2017年第11期。；促进社会资本参与住房租赁市场供应，提高住房供应效率。⑤龙志和、莫凡：《农村集体建设用地进入租赁住房市场的挑战与应对》，《改革》2019年第3期。然而，集体租赁住房仍可能面临宏观和微观上的多重障碍。在宏观方面，《土地管理法》明确规定“集体土地原则上不得进入非农建设用地市场”的法律障碍。⑥叶旺：《集体建设用地发展租赁住房的障碍与对策研究——以北京市海淀区唐家岭为例》，《城市管理与科技》2019年第4期。此外，集体租赁房还可能面临“小产权房”变相合法化的风险以及对国有建设用地市场的挑战。⑦谭荣：《集体建设用地建租赁住房的思考与展望》，《中国土地》2017年第10期。如何平衡存量土地与增量土地、存量房屋与增量房屋、集体收益与专业化运营、只租不售与用途管制等四组关系，这是集体租赁住房在推进过程中需额外关注的。⑧严荣：《为何要利用集体建设用地建设租赁住房？》，《上海房地》2017年第10期。在微观方面，配套政策、投资风险和收益分配⑨伍振军：《集体建设用地建租赁房的困境与对策——基于北京市的探索实践》，《中国土地》2017年第10期。、租金定价方式设计⑩汤磊、李德智：《集体土地建设公租房租金定价制度研究——基于经典李嘉图租金定价模型的实证分析》，《价格理论与实践》2012年第8期。、登记制度欠缺⑪王婷婷：《集体经营性建设用地租赁房制度完善构想》，《沈阳大学学报》（社会科学版）2018年第4期。，以及是否具备大量的租赁住房需求、充足的资金来源、强烈的建设意愿及较强的监管能力⑫纪成旺：《集体建设用地建租赁住房的改革逻辑》，《中国土地》2017年第10期。都将决定着试点改革能否顺利开展。第二，试点改革探索遭遇的现实困境。虽然《土地管理法》的修订破除了集体租赁住房法律上的障碍⑬杨燕玲：《集体土地建共有产权住房与市场制度的衔接研究》，《农村经济》2020年第10期。，需要完善农村集体土地的顶层制度设计。⑭Qianxi Wang，et al，“Collective Land System in China： Congenital Flaw or Acquired Irrational Weakness？”Habitat International，no.50，2015，pp.226-233.同时，集体经济组织和开发企业的权益决定着集体租房住房政策能否持续有效⑮吕萍等：《集体土地建设租赁住房的定位和影响研究——基于政策系统分析的逻辑框架》，《中国软科学》2020年第8期。，而投资和建设资金筹集困难影响着项目的进度⑯郭永沛等：《集体土地建设租赁住房试点政策研究——以北京市为例》，《中国软科学》2020年第12期。，税费过高进一步挤压集体租赁住房的利润⑰林依标、林瀚：《利用集体建设用地建租赁房相关问题研究——以全国13个试点城市为例》，《中国土地》2020年第7期。，制约着集体租赁住房市场的扩大。尽管地方政府有积极参与这一政策试点的动力与机制，但诸多政策短板导致了政策供给失灵。⑱田莉等：《集体土地租赁住房发展：政策供给何以失灵——来自北上广深的观察与思考》，《城市规划》2021年第10期。

既有研究从不同角度关注如何利用集体土地建设租赁住房这一制度，但对这一供给过程及其现存挑战的生成机制缺乏理论阐释。随着集体租赁住房制度改革试点实践逐步深入，学术界有必要从理论上总结集体租赁住房改革试点的供给机制特征和实践经验。为此，本文引入整体性治理理论的分析范式，建构“供给主体—供给政策—供给资源—供给功能”的分析框架，对集体租赁住房制度改革试点探索进行梳理，分析当前集体租赁租房制度改革试点中供给困境的生成机制，并提出迈向整体性供给模式的路径。

二、集体土地建设租赁住房改革试点供给机制的四维分析框架

分析制度的供给机制必须将其置于具体的社会历史条件下加以审视。在工业化时期，通常可运用传统的组织理论、市场理论、管理理论及行为理论解释某一项制度的供给机制。但随着市场化、信息技术的高度发展及数字化时代的来临，社会管理和公共服务需求日趋复杂化、多元化和动态化，社会问题也逐步呈现跨层级、跨区域和跨界等复杂特征。以科层划分、专业分工为基础的传统科层制已无法全面克服部门间协调与合作的弊端。在应对复杂性和不确定性的情境中，这些问题的解决遭遇效率低下且效果不佳等困境。如何有效地解决复杂性社会问题成为国内外学者关注的焦点，相关学者展开了政府改革领域的理论研究。有学者对功能性组织模型进行批判，提出了整体性治理理论，其基本逻辑是为打破传统组织的运作秩序，要以结果和目标为导向，通过构建“整体政府”的形式联合提供公共服务或共同解决复杂社会问题。整体性治理意味着从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，……最终实现为社会提供更低成本、更好的社会服务。①Kerri 6，et al，“Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda，”Palgrave，2002，pp.28-35.在这一基础上，有学者进一步阐述整体性治理理论，提出整体性治理需要实现四个目标，即整合特定政策领域不同利益相关者，加强主体间的合作；消除不同政策间的矛盾，增加公共政策效能；对稀缺性资源以充分利用，实现资源利用最大化；从公民需求出发，提供无缝隙而非分散化公共服务②Christopher Pollitt，“Joined-up Government： A Survey，”Political Studies Review，vol.1，2003，pp.34-49.，从而生成从主体、政策、资源到功能的整体性供给机制。

集体土地建设租赁住房改革试点作为一个全新领域，往往涉及跨层级、跨领域等现实难题，需要引入整体性治理的四个维度予以考量：改革试点中多元主体的合力协作，在共同的管理活动中协调一致；制定完善的、系统的政策，引领改革试点良性发展；统筹安排改革试点中所需资源，保证改革顺利进行并取得良好效果；以无缝隙公共服务实现改革试点的预设功能，满足特定群体的公共需求。但集体租赁住房制度供给过程面临跨层级、跨区域和跨界等困境，在当前改革试点中依然无法回避这一状况，仅依赖于某个行政部门或某个地方政府无法全面实现上述目标。因此，任何改革试点制度的供给机制不能简单地在现有体制框架内分别完成上述目标，需要在整体性治理理论引导下，使现有集体租赁住房制度的供给主体、供给政策、供给资源、供给功能四个方面各自内部的各要素之间形成相互连接、相互作用、相互促进、相互支撑的新机制，并构建四个方面有机联系、统筹协同、系统集成的新机制，使之实现供给主体、供给政策、供给资源和供给功能的全面整合，从而形成集体租赁住房制度的有效供给机制。

基于整体性治理理论，本文建构“供给主体—供给政策—供给资源—供给功能”四维分析框架以更好地研究集体租赁住房制度改革试点供给机制（见图1）。

图1 整体性供给机制的四维分析框架

三、集体土地建设租赁住房制度改革试点的现实场景

在党中央和国务院的推动下，集体租赁住房制度的改革场域迅速形成，多元主体根据不同层级政府出台的政策配备相应资源要素，向租赁群体提供价格合理、设施齐全和管理规范的集体租赁住房。北京、上海等部分城市已有项目正式投入运营，成为增加租赁住房有效供给的新来源，其改革举措主要有如下四个特征：

（一）供给主体多元参与

首先，中央政府推动和地方政府参与。中央政府分别于2017 年和2019 年将北京、上海、广州等18 个城市纳入试点。从表1 可见，从中共中央、国务院，再到自然资源部（原国土资源部）、住房和城乡建设部、财政部等多个部委共同参与集体租赁住房改革。地方政府在试点中也设计了各职能部门共同参与的制度，如北京市政府针对集体租赁住房试点专门制定了多达13个部门共同参加的联席会议制度。

其次，农村集体组织希望能盘活闲置土地并增加收入。农村集体组织作为集体土地的所有者，盘活闲置的集体建设用地、增加村集体和农民的收入是村集体的决策目标之一，具有区位优势及闲置建设用地等资源要素也是其积极参与改革试点的直接原因。北京市海鶄落村自2010 年就开始探索如何利用闲置的集体建设土地建设租赁住房，该村良好的地理位置以及旺盛的租房需求使该项目很快获得市场认可，不仅给村集体和村民带来稳定收入，也起到示范效应，吸引着周边村集体的积极参与。①吴克宁等：《北京市集体建设用地建设租赁住房试点典型实例调查》，《中国土地》2019年第6期。

最后，企业参与集体租赁住房改革以追求市场利益。在住房租赁制度成为当前住房制度改革重点后，住房租赁市场迎来新一轮的发展增长点。大量企业纷纷参与长租公寓的建设和运营，希望能抢占政策试点先机，获取更大市场份额和更多利润。其中，既有传统房地产企业新成立租赁住房运营部门，也有新兴互联网企业采取“轻资产、重运营”的经营模式参与租赁住房市场竞争。

（二）供给政策逐步指引

供给政策从中央政府到地方政府实现了从无到有、由浅入深。从表1 可见，中央政府及各部委从法律完善、土地供应方式、资金支持、融资渠道等方面出台相关政策，引导多元主体有序参与。试点城市也出台了本地的《利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》（以下简称《实施方案》），其方案文本结构也跟中央政府保持一致，从政策目标、政策内容、政策方案等方面做了相关规定。②林超、吕萍：《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案比较研究——基于政策文本分析》，《湖南农业大学学报》（社会科学版）2019年第5期。

（三）供给资源日趋增加

集体租赁房运营的主要支撑资源包括土地、资金、信息、技术和管理等六类③柴铎等：《集体土地建租赁住房的利益影响机理与多中心治理机制》，《经济地理》2018年第8期。，其中最基本且最重要的资源要素为土地和资金。从各地试点的通用做法看，地方政府围绕闲置的集体建设土地确定建设项目，同时市场主体投入大量资金确保项目完工。在运营阶段再辅以信息、技术和管理等资源，提升租赁住房的供给和需求搜寻匹配效率，提高租赁服务质量，反之也可为集体租赁房选址和布局提供依据。

（四）供给功能逐渐形成

由于不同城市租赁市场的发育程度和供需状况有所差异，因此每个城市根据不同的市场环境及相关利益主体的实力等选择适宜的合作建设方式。④吕萍等：《集体土地建设租赁住房的定位和影响研究——基于政策系统分析的逻辑框架》。从18 个试点城市的改革实践看，不同城市因地制宜地对集体租赁住房采取了不同做法，形成了多元模式。有研究者从主导主体、土地使用权、运营性质三个维度对北京市的试点实践总结出了三种模式：政府主导出资的公租房、企业受让土地的商业租赁和村企合作开发的商业租赁。①郭永沛等：《集体土地建设租赁住房试点政策研究——以北京市为例》。

四、集体土地建设租赁制度供给困境的生成机制

尽管这些年的改革试点取得了相应的成效和进展，但是供给主体、供给资源、供给政策和供给效果仍存在不同程度的“碎片化”供给困境，这也生成了改革试点的供给结果。也正因为如此，试点城市的实践进展差异较大，北京、上海两地因制度供给较为完善而进展较为顺畅，肇庆、佛山等城市因制度供给的严重缺失仍停留在规划阶段或者项目建设阶段，但是总体上均落后于计划目标。②陈杰、陈开洋：《集体建设用地建租赁房试点改革的历史回顾、现状梳理与对策建议》，《SJTU住房政策观察》2020年第6期。

（一）供给主体难以形成高效合作

佩里·希克斯认为，在面对跨界或跨层级问题时，若政府各职能部门仍各自为政，缺乏有效沟通协调，会使政府的社会治理效果趋于“碎片化”，无法实现社会的良性运转。③Kerri 6，et al，“Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda，”pp.28-35.参与集体租赁住房的主体虽已形成多元格局，但合作不足是集体租赁住房供给机制中面临的首要困境。

1. 供给主体间的合作机制缺失。在中央出台的一系列政策指引下，参与集体租赁住房改革试点的多元主体包括中央政府、地方政府、村集体、村民和市场主体，但这些主体间尚未形成稳定合作机制。首先，权力主体间的合作不足。“中央—地方”的相对权力关系决定了地方政府对国家政策的影响程度，除了北京，其他地方政府的自由裁量权相对较高，而《试点方案》是国家层面发布的指导性计划，不具有强制性④田莉等：《集体土地租赁住房发展：政策供给何以失灵——来自北上广深的观察与思考》。，这也无法保证地方政府在政策试点过程中跟中央政府保持完全合作。其次，职能部门间的合作缺失。在集体租赁住房改革试点过程中，集体租赁住房审批和监管的职能分散在土地、建设、规划、财政、金融和市政等机构间。这些职能部门更多地是从自身职能出发，特别是农村建设用地是一个高度敏感的问题，绝大部分城市并未设立联席会议制度，导致了这些部门难以形成有效的互动和合作。

2. 供给主体间的合作动力不足。首先，地方政府合作动力不足。新《土地管理法》修订废除了集体建设用地只能通过土地征用转为国有土地才能上市的规定，这意味着在试点中投入的土地越多，地方政府土地财政收入受到的影响就越大。况且在当前的用地管控政策下，集体经营性建设用地入市仍然会占用本地稀缺的城市建设用地指标，进一步制约着地方政府改革的积极性。此外，集体租赁住房的发展前景不明确，地方政府对集体租赁住房的积极性并不高，政策的象征意义大于实质。⑤冯宇晴：《利用集体建设用地 建设租赁住房试点的政策、现状与建议》，《中国房地产报》2019年10月14日，第11版。其次，村民合作积极性不高。区位位置较好的村集体，村民早已在自有的宅基地上建了大量的租赁住房用于出租，给他们带来了可观的收入。但是如果将其进行拆迁改造，投入的成本过高，而且出租收益需要跟村集体分成，并没有给农民带来额外的收益，还有可能会让他们的居住空间进一步缩小或者集中上楼居住，村民没有太大的积极性参与其中。最后，市场主体进入意愿不足。2003 年后全国房价急剧上涨，但房租上涨幅度不大，房价与租金倒挂严重。⑥高波等：《预期、收入差距与中国城市房价租金“剪刀差”之谜》，《经济研究》2013年第6期。住房租赁市场的利润率远远低于房地产销售市场。企业参与租赁住房项目建设会提高其投入成本和盈利难度，前期巨额的建设成本使绝大多数项目投资回收期大于20年，个别项目甚至在30年以上。⑦林依标、林瀚：《利用集体建设用地建租赁房相关问题研究——以全国13个试点城市为例》。因此，市场主体也没有太大动力参与到集体租赁住房改革试点中。

3. 主体间的权利和收益分配尚不明晰。首先，主体间的权利结构模糊。参与集体租赁住房的主体呈现多元化趋势，不仅有村委会、村民、村集体经济组织及建设企业和运营企业，甚至基层政府也作为土地产权主体的代表参与进来。但是多元主体间的权利结构究竟该如何设计，目前并无统一意见。而且项目的建设和运营实践中，由于权利人多元且结构复杂，各主体间的沟通成本高，难以有效形成决策。其次，收益分配比例难以确定。集体土地产权不明晰导致难以确定集体、农民、政府和投资企业等多方主体的权责利，更无法明确各方的收益分配比例，这会导致利益分配机制的复杂化。

（二）供给政策尚未形成体系

整体性治理需要整合相互破坏与排斥的政策环境，致力于合作主义的政策导向。①Kerri 6，et al，“Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda，”pp.28-35.虽然，从中央到地方都出台了一系列政策，但是这些政策间缺乏系统性或存在短板。

1. 供给政策缺乏系统性。首先，顶层设计与实施细则难匹配。尽管《试点方案》提出，“完善试点项目审批程序”，要求“建立快速审批通道……健全集体建设用地规划许可制度”，但这些条款更多地只是原则性规定，导致顶层设计与实际需求难以匹配。在实际办理报批报建手续过程中，相关职能部门在办理业务时，因缺乏流程和细则支持而无法及时做出回应，从而导使项目落地困难。②邵挺：《中国住房租赁市场发展困境与政策突破》。其次，项目审批效率低。集体租赁住房需要同时符合城乡规划、土地利用总体规划以及农村土地利用规划，且绝大部分试点城市并未出台与北京类似的联席会议制度，加剧了部门间合作难度，项目审批手续复杂且周期长。

2. 供给政策存在短板。首先，金融政策支持缺乏力度。各试点城市绝大部分并未对金融政策予以设计或只是泛泛提到“探索多种融资方式”。受当前从严的房地产宏观调控影响，特别是“三道红线”考核机制的约束，租赁住房行业也受到波及，难以获得金融机构贷款。其次，租赁住房市场的税负过高。相对于个人租房，住房租赁企业被归入到房地产行业，综合税负达到30%以上。③林依标、林瀚：《利用集体建设用地建租赁房相关问题研究——以全国13个试点城市为例》。住房租赁行业原本就属于微利行业，过高的税收产生门槛效应，抑制了中小企业的参与意愿。最后，集体土地评估政策不完备。绝大部分试点城市都没有规定土地的评估政策及方法，这会导致集体土地的价格难以合理和准确地衡量，进而影响到各主体对土地价格的认定，制约着集体租赁住房项目的落地。

（三）供给资源难以有效整合

整体性治理强调，要实现既定目标，必须实现稀缺资源的整合，促进资源的有效使用。④吴克宁等：《北京市集体建设用地建设租赁住房试点典型实例调查》。作为房地产市场的一种新业态，集体租赁住房需要整合土地、资金等重要资源，才能更好地实现政策目标，但目前尚未有效整合各类供给资源。

1. 土地供给受限制。首先，局限于闲置的农村集体建设用地。《试点方案》中提出：“项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主”。因此，18 个城市的试点项目都只能利用既有集体建设用地，制约了大批区位良好、具有很高租赁性能的宅基地进入到集体租赁住房的供应中。⑤田莉、陶然：《土地改革、住房保障与城乡转型发展——集体土地建设租赁住房改革的机遇与挑战》，《城市规划》2019年第9期。其次，土地区位要求较高。租赁住房最主要的功能是解决承租人职住分离的问题，区位和交通是最重要的要素，决定着租赁住房能否迎合市场需求。对于地理位置优势明显、基础设施完善的区域，要么已经自发提供了租赁住房，又或者希望通过土地征收获得巨额的经济回报，积极性并不高。对于区位条件较差的集体土地，则无法满足的租赁市场的要求。最后，土地条件决定开发难度。集体建设用地是以熟地还是生地出让，大部分城市都未对此有明确说明。若企业主体需对基础设施条件不佳的地块或非熟地进行二级开发，会提高项目投入成本，增加项目开发难度。

2. 融资渠道较少。集体租赁住房属于资金密集型行业，前期建设投入大，中后期运营成本高，投资回收期长，需巨资投入才能让项目运转。但《试点方案》和《实施方案》中提到的融资方式，如农村集体经济组织、企业参与资金筹措、抵押贷款与国家开发银行等政策性银行合作等，在现实中都难发挥实质作用。特别是农村集体土地未经过“招拍挂”进入建设用地市场，加之集体建设用地所有权和使用权分离，银行为降低风险不愿发放使用权抵押贷款，导致集体租赁住房项目无法正常抵押融资。

（四）供给功能尚未逐步形成

整体性治理需要为公众提供更好的、无缝隙的公共产品和公共服务，从而实现功能整合。从上述的分析看，集体租赁住房的供给功能仍存在缺陷，也未实现无缝隙供给状态。

1. 租赁群体需求分化与供应结构匹配问题。租赁住房的优势在于价格合理和区位良好，为承租人提供更加灵活的住房选择，解决租房者的职住分离。当前各城镇中租赁住房主体为进城务工人员、新就业的大学生和年轻家庭，但是这三个群体的住房需求差异太大。如果只单纯考虑把农村集体建设租赁性住房投放市场，而不考虑目标客户群体的住房需求，可能会出现集体租赁住房的错配。①刘灵辉等：《农村集体建设用地建设租赁性住房问题研究》，《四川理工学院学报》（社会科学版）2019年第1期。

2. 集体租赁住房配套设施缺乏规划。集体租赁住房的社区完善需成熟的配套设施。但集体租赁住房更多处于“城中村”或城乡接合部，从国家层面到地方实践都缺乏相应标准和引导，集体土地上配套设施标准和公共设施比较薄弱，责任方难以协调落实。从城中村的建设情况看，由于主要以自筹资金为主，村集体只能勉强提供与基本生活相关的配套设施，医疗和教育等公共服务配套设施则无能为力。②郑沃林等：《经济快速发展地区集体建设用地的二次开发策略研究》，《上海经济研究》2016年第10期。

3. 承租人的公共服务无法保证。在当前以购为主的住房政策背景下，户籍、教育等公共服务都与住房所有权相关，而住房租赁则被视为不稳定的形态，无法享受到与购房者同样平等的公共服务。③陈杰、吴义东：《租购同权过程中住房权与公共服务获取权的可能冲突——为“住”租房还是为“权”租房》，《学术月刊》2019年第2期。租售同权的提出更多地是一个理念，在实际操作中缺乏落地政策，特别是承租人的子女能否就近入学就是一个现实难题。由于集体租赁住房附近的中小学校配置缺失，加之优质学校本身就稀缺以及高价购买学区房群体的强烈反对，承租人的教育权往往难以有效保障，也影响了“租购同权”政策的实施。④向为民、甘蕾：《抑制和稳定房价背景的“租购同权”政策匹配》，《改革》2017年第11期。

五、迈向整体性治理：构建集体租赁住房制度的整体性供给机制

如何将主体、政策、资源、功能这四个既相互联系又有区别的维度整合成集体租赁住房制度的“整体性”供给机制，是集体租赁住房制度能不能转化为公共治理效能以及经济和社会效益的关键。

（一）主体整合：实现供给主体间的高效协作

整体性治理理论着眼于政府内部间的沟通和部门间的协作，从而实现整体性运作。整合集体租赁住房改革试点中的多元主体，改善和加强各主体间的协作是整体性治理的基础。

1. 设立综合性的协调机构。综合性协调机构应将集体租赁住房所涉及到土地、规划、住房、发改等多个部门都纳入进来，明确不同主体间的责任并各司其职，同时制定跨部门的协同机制，设计共同解决改革中遇到各种问题的制度化路径，形成整体性治理的思路。特别要注意的是，地方政府在颁发产权证时要按照项目整体颁发，从而避免小产权的社会治理风险。

2. 加快转变各主体的观念。地方政府应该通过集体租赁住房的改革契机，让物业税、房租税、房产税等税种成为地方政府稳定的财政收入来源，逐步与一次性的“土地财政”脱钩，向“税收财政”转变⑤于淼等：《农村集体经营性建设用地入市的实践探索——以广西北流市为例》，《南方国土资源》2019年第1期。，同时将地方政府的财政体制、建设用地指标与本地的常住人口挂钩，破解地方政府在财政体制动力和能力不足的问题。⑥曾国安等：《农民工住房问题的体制约束与创新构想》，《江西社会科学》2015年第6期。引导村集体和村民转变通过征地拆迁获得一次性高额补偿的观念，培养通过建设租赁住房给下一代留下长期稳定收益的发展思路，并以此吸引村集体和村民持续参与的意愿。另外，鼓励市场主体参与到集体租赁住房，可以通过优先放贷、降低利率、通过配套商业服务项目增加营业收入等激励机制，以此增加企业主体的积极性。

3. 建立收益分配机制和协商机制。要在参与主体间重新构造合理的分配机制，并辅以制度化的协商机制和监督机制，确保收益分配的激励相容。其中，地方政府、村集体和农民能够享受到农村集体土地的增值收益，而村集体、农民和运营主体能够获得合理的项目回报。

（二）政策整合：提升供给政策的系统耦合性

政策整合要在多元主体主导下进一步优化政策系统，提升政策耦合性，共同推动政策的整体运行。

1. 优化和再造政策系统。首先，建立集体租赁住房从改革原则到实施细则的全过程政策管理体系，对规划选址、主体构成、融资渠道、审批流程、项目管理到运营方式等全过程进行精心设计，同时减少法律与政策变化给企业的经营和收益预期带来的不确定性。其次，开展集体租赁住房项目的审批流程优化和再造，结合“多审合一、多证合一”的审批制度改革，整合审批权限和建立快速审批机制，进一步确定项目审批的责任部门和审批时限，以精简审批流程和提升审批效率为根本目的。

2. 逐步补齐政策短板。首先，加强金融政策支持。中央政府应将住房租赁产业包括集体租赁住房排除在“三道红线”考核范围外，制定有效的融资方式，加大对该行业的金融支持。其次，减免相应税收。集体土地租赁房本质上属于民生工程，将集体租赁住房纳入住房租赁企业，按4%征收房产税的范围内，减少项目资金压力。最后，明确土地评估政策。进一步明确农村建设用地的土地评估政策，确定全区的基本价格和量化指标，采用收益法、成本法等方法科学评估入市土地价格，减少合作方分歧。

（三）资源整合：发挥供给资源的最大化效用

集体租赁住房的要素包括土地、资金、信息、技术和管理，要整合这些要素以发挥最大化效用。

1. 扩大集体土地供给来源。集体租赁住房依赖于土地的数量、区位和成熟度，符合条件的闲置农村建设土地有限。因此，在土地供给上不应局限于闲置的集体经营性建设用地，可考虑将利用率不高的宅基地逐步入市，扩大土地供给数量。同时，要注重于土地的区域，选取区位较好的熟地和净地，特别是处于产业园区附近、以及交通便利、配套设施齐全的村集体土地。

2. 设计相应的融资渠道。集体租赁住房属于微利行业，通过正常市场渠道难获得资金，因此要创新金融工具，通过企业债、住房租赁资产证券化、上市融资等提供融资支持；或依托国家信用发行政策性金融债与保险资金，允许以集体租赁住房的收益权和经营权抵押贷款，避免集体租赁住房缺乏资金。

3. 强化后期的管理运营。后期应将集体租赁住房纳入统一的管理平台中，通过专业化平台系统整合供需匹配、监督与反馈的开源“信息”框架，提升管理水平和服务质量，提高集体租赁住房市场化水平。

（四）功能整合：优化供给功能的作用效果

1. 因地制宜地提供集体租赁住房。从宏观层面看，由于不同城市的经济禀赋、人口结构以及产业结构都不相同，因此对租赁住房的需求也不尽相同，绝大部分城市自生自发的住房租赁市场已经基本能够满足新市民的住房需求。因此，当前需主要推动住房短缺城市展开相应试点改革，通过集体租赁住房的供应扩大租赁住房的供给数量。从微观层面看，不同群体有着不同的租赁需求，因此在集体租赁住房规划过程中要考虑到这一问题，制定针对集体租赁住房的设计导则，并根据附近区域的群体目标设计不同类型的户型，满足多元化的住房需求，达成租赁住房供需间的良好匹配。

2. 提升集体租赁住房配套设施。政府部门在规划集体租赁住房项目时要考虑配套设施的规划与建设。地方政府可采取PPP 模式与社会资本合作，通过政府购买服务来吸引社会资本提供公共服务与配套设施。同时，在尊重市场的基础上，结合租赁群体的需求特点及项目实际情况合理配置项目配套设施。

3. 从“租售并举”向“租售同权”转变。实现享受公共服务的无差异化可以提升住房租赁市场的稳定性。当前，公共服务的非均等化是制约着“租售同权”的主要因素，其中最难解决的是子女的义务教育权。各地政府应允许租房群体享受到购房群体才能获得的公共服务，对于经登记备案且连续租住一定年限的租户，确保其具备子女义务教育的入学资格，从而逐步实现租赁群体的“租售同权”。

结语

利用集体建设用地建设租赁住房制度作为一项深化住房制度改革的新政，对当前和今后的社会发展产生深刻影响。但碎片化问题制约着改革试点效果，18 个试点城市并未实现预期计划目标。一方面，因每个城市租赁住房紧缺情况不同，并非所有城市都适宜大规模地建设集体租赁住房；另一方面，因供给机制不够完善，难以达到理论上的预算状态。后者正是本文分析重点。因此，政府在推进政策执行的过程中，既要督促检查、狠抓落实，解决某些地方不作为、慢作为等懒政现象，也无须采取“一刀切”的办法，强制要求在一定时间内完成多少建设规模，而是应该运用“善治”“善政”引导“新政”，建立健全的制度供给机制，实现集体租赁住房的整体性供给，从而引领、规范和完善集体租赁住房的发展。