兰州市“+四五”期间养老工作现状及应对

邓慧君

“十四五”期间，兰州市养老工作全面展开，向建立健全养老体系、提升改造公办养老院、鼓励发展民营养老机构、提高养老服务质量、加强各类养老机构监管和评估的方面迈进，任务重，问题多，是开启养老工作综合全面高质量发展的重要时期。

“十四五”开局以来，兰州市老龄化工作任务繁重，作为甘肃省会所在地，人口数量多，密度大，人口老龄化呈逐年增加态势。

据2020年第七次人口普查数据显示，兰州市总人口436万人，60岁及以上人口72万多人，占总人口的16.56%。65岁及以上人口将近51万人，占11.70%。其中，全市失能、半失能老人大约12万人。

进入“十四五”以来，兰州市不断完善养老体系建设，积极建立健全养老机构，提高服务质量和運营水平。截至2021年，兰州市共有各类养老机构28家（也有32家数据，有的尚没有运营），养老总床位4776张；社区养老服务中心32个，其中城关区13个，七里河区7个，西固区5个，安宁区5个，红古区2个，共有托养床位870张。城乡社区老人日间照料中心776个，其中城市249个，农村527个，覆盖率分别达58.2%和72.2%。日间照料床位20303张。

先后出台的省人大地方法规、省政府规章和规范性文件、省地方标准在内的40多个养老服务政策文件，涵盖了养老服务体系建设的各个方面，从养老思路设计、养老市场放开、养老院建立标准、养老服务标准、养老院运营模式、养老院监管、养老院服务人员培训、养老院安全等予以政策指导。

一、兰州市养老工作现状

（一）改善公益性养老机构条件，支持民办养老机构建设

兰州市养老机构分为公益性养老机构和营利性养老机构。公益性养老机构是由政府主导的具有福利性质的养老院，针对孤老残疾无收入五保对象。目前兰州市共有公益性养老机构17个，共有床位1802张。2016年养老市场化改革，兰州市养老业步入市场化发展道路，一批民营投资兴建的养老机构开始运营。

对福利性质的养老院，兰州市采取改善环境、提高服务质量、细化入院标准等改革措施。对于民办养老机构予以适当补贴，有一次性建设补贴，即按照自建每张床位1万元，租赁5000元标准；有运营补贴，即按照自理老人每月100元、轻度和中度失能老人每月200元、重度失能老人每月300元标准给予补贴。给予保险补贴，即对养老服务机构购买的综合责任保险和雇主保险给予补贴。通过一系列补贴政策，调动了社会办养老机构的积极性，全市社会办养老机构的热情兴起，民营养老机构从2015年的11家增加至2021年的17家（运营14家，尚建的3家）。

（二）居家社区养老服务平台建设稳步推进

兰州市利用互联网优势，建成全市统一运营的居家社区养老服务综合信息平台。养老服务综合信息服务平台和居家老人彼此建立固定雇佣关系，按照相应项目，与本社区有养老意愿的老人签约，为老人提供服务。信息化服务使养老服务节约成本，彼此省时省力，深得服务对象满意。兰州市各个社区养老服务平台利用大数据，构建了与省级平台互通、与部门数据共享、与区县平台互联的互联网信息服务，入库老人达45万人，累计服务人数33.63万人。信息服务平台成为西北首家虚拟养老院，还为“三无”及困难“空巢”老人印发免费服务券，提供17项居家养老服务。

兰州市鼓励建立城乡社区日间养老中心，给予补贴，采取城市社区养老机构每年每机构补贴2万元，农村每年每个日间养老幸福院补贴1万元的标准给予补贴。

（三）制定养老服务综合评估制度

兰州市民政局加快建立完善统一的养老服务综合评估制度，依托国家相关标准，形成科学评价考核机制，进一步推动养老服务业健康发展。市民政局每年委托第三方评估机构根据《养老机构服务安全基本规范》（GB38600-2019），对全市养老机构进行综合安全评估，督促养老机构守住安全“红线”，做好应急预案、服务防护与管理、评价与改进和安全教育等工作，不断提高养老机构服务安全管理的规范化水平。

针对公办公建养老机构入住条件，根据民政部、国家发展和改革委员会印发的《“十四五”民政事业发展规划》提出的“开展老年人能力综合评估，评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的参考依据”要求，市民政局每年委托专业第三方对全市养老机构入住老年人进行能力评估，指导评估机构科学确定评估标准、认真制定评估方案、合理设计评估流程，形成人住老人能力评估台账，作为发放养老机构运营补贴的重要依据，进一步保障老年人养老服务需求，提升养老机构服务质量。

开展居家社区养老服务绩效评估，提升居家社区养老服务质量，确保政府补贴落到实处，依据国家、省、市相关服务标准和规范，委托具有专业资质的第三方采用科学评价方法，对全市承担政府购买服务的居家养老服务企业进行服务绩效评估，督促服务企业规范服务管理、提升服务质量，不断提升老年人幸福感和获得感。

（四）培训养老服务人员，提高服务水平

兰州市民政局高度重视养老服务人才队伍建设，以兰州市养老护理员职业技能提升行动为契机，开展职业技能培训，全面提升养老服务水平。2021年，兰州市民政局联合市人社、财政等部门制定下发《兰州市养老护理员职业技能培训实施方案》，明确2021年至2022年各区县培训计划人数9781人，开展职业技能培训，打造素质优良的养老服务从业人员队伍，切实保障养老服务质量。督促各区县依托省内高校、职业院校和大型养老机构等优质养老服务资源，遴选19家区县级养老护理员培训基地，会同市人社局遴选出6家市级培训基地，承接全市各级养老护理员培训工作，提升服务的层次和质量。2021年1至7月累计培训养老护理员1435人。通过职业技能培训，督促护理人员在培训中学标准、练技能、提本领，提升了职业技能和综合素质，使兰州市养老服务队伍能力建设进一步加强，为推进养老服务业高质量发展奠定了基础。

（五）为老人提供三项补贴服务

兰州市为老年人提供三类服务，一是老人意外伤害保险服务。市政府为全市60岁及以上户籍老人统一购买一份意外伤害保险，因意外事故导致身故、残疾或产生医疗费用的进行理赔；二为经济困难老人提供养老服务。市政府为全市60岁以上特困人员、城乡低保家庭、计划生育特殊困难家庭、其他低收入家庭中失能、失智老人和特困人员、城乡低保家庭中80周岁及以上的高龄老人提供每人每月100元居家照料、上门服务、助医助行等服务；三是补贴居家社区养老服务。各区县结合实际，为签约居家社区养老服务的老年人在就餐、社区设施等方面提供服务，免费为社区安装健身器材，捐献图书等。

（六）搭建农村养老服务体系框架

实现城乡养老一体化，加快建立以居家为基础、社区（村落）为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系，是“十四五”期间兰州市农村养老工作的目标和任务。

兰州市农村老人主要分布在榆中、永登、皋兰三县，近两年，兰州三县养老工作取得较好成绩，各县首先在规模以上村落（人口2000以上）利用闲置房屋建立互助老人幸福院，方便老人集中活动，改变了以往蹲村头晒太阳聊天的方式。互助老人幸福院内设老人活动室，有桌椅板凳棋牌水杯，冬天生炉子。互助老人幸福院安置一些适合老年人的健身器具，由村委会管理。各县建立互助老人幸福院，永登县以每个幸福院5万元标准建立，榆中和皋兰基本相同。另外，每年为每个互助老人幸福院拨活动经费1万元，保证零碎开支和冬季取暖费用。经费由村委负责。

永登县200个自然村，已经建立166个互助老人幸福院，榆中互助老人幸福院资料缺。皋兰县建立46个互助老人幸福院。

除以村为单位建立互助老人幸福院，针对农村失能半失能老人，县政府采取政府外包形式购买服务，将养老工作承包，由专门经营养老服务的公司承包经营，他们就地招聘服务人员为行动不便的老人提供服务。永登县已有5家外包公司，几乎涵盖永登县16个乡镇，皋兰县有2家外包公司。公司雇佣当地服务员，服务一次30元，一次一个小时，一个月服务12次。外包公司建立信息服务平台，对服务员予以监督，同时县民政局养老服务中心也承担监管责任。

二、兰州市养老工作存在问题

（一）公办养老机构床位数少；民营养老机构介入养老市场困难多

公办养老机构是纯粹福利性养老机构，由政府承担开支，没有任何营利。在新的养老形势下，兰州市对公办养老机构进一步健全各项设施，提高服务水平，大大改善了公办养老机构的服务质量和水平。但是，这部分养老机构按照兰州市老龄化发展看，总体规模十分有限，14家公办养老机构（医院设立的医养结合的病床管理另外计算）共有床位1672张来看，这远远满足不了老龄化发展的需要。

民营资本进入养老市场面临诸多问题。一是养老价位和收入之间的矛盾突出。在每月收费3500元的入住率能够保证，高于4000元的入住率不太高。民营养老机构最低价位为每月2500元，最高价位为每月8000元，普通价位在每月4000元左右。根据笔者调研，兰州市月收入在4000元以上的老龄人口约占老龄人口的30%左右，这部分人有经济力量进入养老机构。目前问题是有经济力量入住养老院的未必愿意入住养老院，没有经济力量想入住养老院的又无法入住。绝大多数人对养老院的态度是动不了才入住，或者身体不方便再入住，能自己照顾自己的人都不愿意到养老院去。笔者调研的公建民营养老机构，安宁的孝慈苑养老中心床位饱和。而规模小，设施一般的养老院床位饱和的在月3000的价位，超过月4000的养老院床位尚有结余。二是养老机构服务人员招录难、整体素质比较低。养老机构服务人员多为40岁以上的女性，多数是从兰州以外招录而来，她们需要养老机构解决住宿，这增加养老机构成本，工资比较低。工资上不去，招录入员比较难。三是民营养老机构投资存在盲目性，导致养老市场不规范。养老产业作为新兴产业，虽然政府大力支持，从场地到建设以及运营都有一些补贴。但养老机构在运营中存在的问题很多，导致难以为继。

公建民营和民建民营养老机构作为营利性养老机构，需要规模效益保证运营，养老院规模太小难以支撑，必须达到百人规模，还要有良好的环境和各类设备，才能保证盈利。规模不同、设备有别的养老机构都面临定价、管理以及政府投资等利润界定，投资与收益如何做到合理合法，有一定的难度。一方面需要发展这类养老机构，另一方面，这类养老机构投资主体不一样，市场运营难度大，从定价到监管都存在问题。

（二）医养结合实现起来难度大

各类养老院都存在医养问题，目前兰州市民营养老院入住老人身体都不好，有慢性病，或者高齡老人，他们对医疗资源需求旺盛。较大型的养老机构，床位在100张以上的设立两个医护护理咨询还能保证支出，低于100张床位的养老机构难以设立专职护理人员。医和养，二者之间主导、权力、责任、资源、支付体系不同，如何融合？绝大多数民营养老机构都面临这样的问题，雇不起专业医护人员，如何让老人在养老机构得到医疗服务，这是养老机构面临的问题。目前来看，医养结合推进非常困难。

（三）政府补贴撒胡椒面

民营养老机构，政府在建设费、运营费、床位费等等都给予补贴，由于补贴项目较多，导致缺乏统筹安排，补贴出现不公平问题。经营受政府限价和监管，约束了企业的运营，运营收费到底怎么界定，股份制怎么持股等都是问题。另外企业面临融资难问题，股权难以确定，只能一边营利，一边做非营利，其实就产生了很多不合法的违规交易。

（四）居家社区养老服务欠规范，监管不到位

居家社区养老机构散乱，服务项目不精准，个性化服务缺乏，社区养老服务点和家庭签约之间的法律规章等漏洞较多。社区养老设施不配套，有的设施维修跟不上，许多居民楼没有电梯，没有活动场所，更谈不上无障碍设施。社区老龄服务项目如紧急呼叫、走失定位、陪同出行服务均需要增加和改进。社区医疗服务跟不上，没有定期健康监测和家庭医生上门服务。

居家社区养老机构监管多头混乱，受制于政府行政切割，有问题协调难度大。一些惠老服务项目、资金以及基础数据分属不同部门和渠道，难以统筹，出现买酱油的钱不能打醋的情况，数据重复采集等问题突出。不同行政区划间缺乏利益协调和补偿机制，妨碍了居家社区养老的公平发展。

（五）农村养老工作困难多

农村老人参加的政府养老保险，保障水平低，仅满足基本衣食需要，难以维持养老服务。农村养老面临城市化、家庭结构小型化、人口价值观念改变、人口流动频繁等一系列挑战。养儿难以防老，这是农村留守空巢老人面临的普遍难题。农村独生子女家庭养老问题更突出，由于农村人口流动频繁，孩子出门打工，父母留守家中，独居老人比城市多，空巢老人较多。

三、养老工作建议

（一）扩大公办养老机构规模，合理补贴民营养老机构

“十四五”时期要有规划地调整福利性养老机构，按照兰州市65岁以上人口不到51万人，占11.70%比列，科学增加养老床位；入住老人向农村倾斜，对农村80岁以上无依无靠的老人做到应收尽收。福利性养老机构的管理理念也要改变原来混日子等死的错误认识，提高服务质量，改善设置和环境，培养服务人员的爱心意识，为人住老人提供人性化服务。

政府在养老工作中有责任，也有义务，有权限，也有资源，承担相关政策的制定、市场条件的提供、行政监管的执行等职责。加快养老服务领域“放管服”改革，通过实现养老政务服务事项网上办理、简政放权等措施，进一步激发市场活力，为各类养老服务市场主体参与养老服务创造便利条件，培育一批规模化、规范化、专业化、连锁化养老服务机构，着力打造一批具有影响力和竞争力的省内养老服务品牌。

健全政策法律制度，鼓励社会力量参与创办民办养老机构，为有经济保障的老年人提供必要服务。鼓励建立规模大小不等、适合各种收入老人需求的民营养老机构，合理使用闲置资源，简化审批手续。制定不同等级的补贴标准，按照入住养老机构收费标准的人头补贴，即补贴2500元到3000元收费标准的入住老人，超过3000元费用标准的不按人头补贴。

（二）倡导家庭养老，筑牢养老基础

根据全国省会城市养老以及问卷调查，目前的基本养老策略是“9073”，即90%居家养老，7%社区服务，3%机构养老。而兰州市目前来看，按照3%入住机构的判断，兰州市65岁以上人口需要养老机构床位15300张，显然兰州市还达不到这一要求。

在舆论上提倡居家养老，鼓励老人和子女一起生活，至少做到常回家看看，建立彼此关爱照顾的关系。社会舆论引导表彰父母和子女共同生活的家庭模式，鼓励家庭成员消除人為夸大的代沟，增强家庭共同经营意识，强化彼此家庭伦理观念，建立现代亲情关系。

探索家庭养老多元化，针对一些身体困难的老人，鼓励子女与社区日托以及社区养老中心签约服务，即建立居家社区养老服务，减轻子女负担，照顾老人基本生活，以家庭为主，社区有偿服务为辅的养老模式。

（三）规范居家社区养老服务体系，明确规模等级，促进居家社区养老规范发展

居家社区养老是满足兰州市收入水平在中低线下即3000元以下的老龄人口的养老需求。要进一步简化审批手续、规范程序、公开信息，为社会力量举办居家社区养老机构提供便捷服务。同时对居家社区养老要创新管理机制，探索公建民营、民建民营的管理模式，支持社会组织和企业参与管理和运营，增强居家社区养老服务机构的生机与活力。

落实新建小区配建养老服务设施工作，自然资源、住建部门和民政部门要进一步细化新建小区配建养老服务设施“四个同步”流程，密切配合做好同步规划、同步建设、同步验收、同步交付工作，确保配建养老服务设施用于养老服务。同时建议加大闲置资源用于养老服务力度，发改、国资、住建、机关事务管理等部门建立健全整合改造闲置社会资源发展居家社区养老服务的工作机制，支持利用社区闲置用房、区县医院闲置床位、转型疗养机构、国企物业用房等资源改造用于居家社区养老服务设施，有效增加供给总量，推动居家社区养老服务设施提质增效，更好地满足日益增长的养老服务需求。重点支持护理型养老服务设施机构建设。

（四）医养康养结合，形成健康养老屏障

如何解决养老机构难以提供医疗服务，老龄人口急需医疗服务的矛盾，摆在各类养老机构面前。目前兰州市来自政府的医疗保障制度有四类，依次是农村合作医疗保障、城市居民医疗保障、行政事业职工医疗保障、国企职工医疗保障，各类保障保险金额不一，享受医疗保障也不同。鉴于此，老龄人口医养与本人参加的医疗保障结合，与医院建立联系，签约服务，由医院提供快捷便利的各类服务，按照每一次上门服务提供的种类收取费用。

指导社区养老服务机构通过签约合作、与毗邻医疗机构定期上门服务合作等方式提供医养结合服务，满足老年人对养老服务和医疗卫生服务的双重需求。

（五）建立农村养老基本养老服务体系，健全各类社会保障措施

“十四五”期间兰州市养老最大的问题是农村养老，农村养老保障低，养老保险甚至连最基本的生活都难以保障，如何保证老龄人口的吃穿住行，尤其让失去劳动能力的老人老有所养就是问题。

政府福利性养老院要向农村倾斜，保证三县按照人口，每10000名65岁以上人口至少建成容纳100张床位的福利养老院。以乡镇为单位，保证每—个乡镇建立政府养老机构，针对对象为经济困难、失能、失独、独居、残疾等老人，为他们提供基本养老服务。

推进符合甘肃农村实际需求的养老服务项目建设，比如增加公益性老年人体检，先在卫生院、村诊所里设置养老、医疗共用床位，下一步再建设长期护理床位等。

鼓励农村发展农村互助幸福院等互助养老形式，由基层党组织出面，建立村养老指导服务点，针对本村尚有生活能力的老人建立老人网络联系群，构建互助养老服务网络。并建立特殊困难老年人定期巡访制度。争取特殊困难老年人月探访率达100%。对外包养老运营公司，要严格监管，也要发挥基层党组织作用，做好外包公司服务监管。

总之，“十四五”期间，兰州市养老服务业处于全方位展开，各类养老机构逐步兴办、规范发展的阶段，正在探索向多层次、高质量、广覆盖的方向发展。政府的指导与监管结合，社会力量的有序参与，市场化运作的逐步完善，都使养老体系层级分明，数量和质量协调，养老措施逐一落实，养老工作向提质增效的方向发展和迈进。