脱贫地区巩固脱贫攻坚成果的经验、问题与对策

李海燕

2020年我国如期打赢脱贫攻坚战，从根本上解决了绝对贫困问题。脱贫攻坚的历史任务虽然已经完成，但脱贫质量还有待进一步提高。如何在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好与乡村振兴的衔接工作，进一步解决相对贫困问题，成为甘肃省亟需解决的现实问题。甘肃扎实推进巩固脱贫攻坚成果工作取得了一定经验，但距离共同富裕目标还存在着一定差距，今后须得继续坚持以产业发展为重心，以人力资源为原动力，以乡风文明为保障，以基层组织建设为抓手，以顺利推进乡村振兴，早日实现共同富裕。

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的明确要求；2020年我国全面建成小康社会以后，缓解相对贫困成为新时代中国减贫的核心问题，贫困问题并没有消除，而且要将扶贫作为一项长期工作继续推进，要将原有的扶贫模式加以改善，使其有效转变为巩固脱贫攻坚成果的模式，进而促进与乡村振兴战略顺利衔接。党的二十大报告对“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”作了重要战略部署。时代提出了贫困治理的新命题，甘肃贫困治理的重心也转移到了巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接上。

作为曾经脱贫任务最重的省份之一，甘肃农村自然条件恶劣，贫困程度深，发展基础薄弱，全省面临的贫困治理问题依然严峻，在脱贫基础上实现乡村振兴难度较大，当前阶段巩固好脱贫攻坚成果则尤为重要。甘肃省委省政府扎实落实“四个不摘”要求，将巩固脱贫攻坚成果放在工作的突出位置，重点解决脱贫攻坚工作中的难点问题，弥补工作短板。在此基础上，继续推进发展脱贫地区产业，大力激发脱贫群众内生动力。据此，本文通过总结2020年后甘肃省巩固脱贫攻坚成果的实践经验，分析目前巩固脱贫攻坚成果依然存在的问题，进一步提出政策建议，以期为甘肃顺利推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接工作有所助益。

二、甘肃巩固脱贫攻坚成果的实践经验

甘肃省积极贯彻落实党中央决策部署，在保持原有扶贫政策稳定的基础上，坚决守住脱贫攻坚胜利果实，扎实开展相对贫困治理，积极探索推进巩固拓展脱贫攻坚成果有效实践，为顺利衔接乡村振兴总结了一定经验。

（一）拓展乡村产业是关键

从巩固脱贫攻坚成果到乡村振兴，根本在于增加脱贫群众收入，关键要解决产业振兴问题。一方面，甘肃借助产业扶持的政策及资源优势，以发展农民合作社为抓手，大力拓展乡村产业。保证了产业扶持政策的贯彻执行，有效带动了脱贫地区的产业发展，提高了农民的发展能力。截至2021年12月，甘肃省已建成9.1万家农民合作社，共吸纳劳动力就业202.6万人。另一方面，甘肃着力创建农产品品牌，提升农产品品牌影响力，努力将地域特色资源转化为市场竞争优势。2021中国品牌-区域农业形象品牌影响力指数中，“甘味”品牌以842.38指数，列居榜首，这为甘肃省发展农产品品牌提振了信心。“继续加强农产品品牌建设，提高‘甘味’品牌影响力”也是甘肃省“十四五”规划的重要内容。甘肃将在加快农产品品牌建设，用好数字营销渠道方面进一步发力。

（二）强化智志双扶是核心

甘肃将“智志双扶”作为推进巩固脱贫攻坚成果的重要抓手，进一步激发脱贫群众的内生动力。一方面，针对各教育阶段分别开展有效帮扶，其中重点加强乡村师资队伍建设，提升农村义务教育学校办学条件，使得原先贫困地区辍学率高、教育资源短缺等问题得到了有效改善。截至2022年，学前三年、高中阶段、高等教育毛入学率达到93.3%、95.3%和48.3%，基础教育进入公平优质发展阶段。此外，甘肃推进科技下乡，引导各类科技成果入乡转移转化，为巩固脱贫攻坚成果注入了科技力量。另一方面，聚焦激发脱贫群众内生动力，开设公益性岗位、建设就业扶贫车间，帮助部分贫困劳动力上岗就业的同时，继续鼓励脱贫群众外出务工，带动脱贫人口逐步实现稳定增收。截至2021年9月底，天津市、山东省和36家中央定点帮扶单位分别投入帮扶资金32.14亿元和4.99亿元，加强了与甘肃的产业、劳务、消费协作，有效激发了脱贫群众的内在动力。

（三）夯实发展基础是前提

地区的发展基础包括道路、水利、电力、住房、生态环境等硬件基础设施和金融、教育、文化、人才等软性发展条件。甘肃将夯实发展基础作为巩固脱贫攻坚成果的前提条件，同时开展硬性基础设施与软性基础条件建设。一方面，不断加大对农村基础设施建设与完善的投入力度。注重对原有基础设施的运营、管理、维护，并持续加强电力、水利、通信等基础设施建设和人居环境改善工作。2021年，全省建成通村硬化公路1.08万公里，新建、改造农网线路1.9万公里，引洮主体工程全线通水；2022年，行政村光纤宽带和4G网络覆盖率达到99%，农民群众的获得感不断提升。另一方面，大力推动行政村文化活动场所、健身器材等基层乡村文化设施建设。截至2022年，全省共建成1.6万多个行政村综合性文化服务中心（乡村舞台），完成了638个脱贫地区乡镇综合文化站提升改造，建成了1224个社区综合性文化服务中心、16321个农家书屋[司，有效满足了农村群众多样化的精神文化需求，推动了城乡文化协同发展。

（四）培育治理人才是支撑

实施乡村振兴战略，离不开人才支撑。甘肃将人力资源作为巩固脱贫攻坚成果的原动力，充分发挥人才作用。一方面，继续发挥驻村干部的帮扶作用。在原先的扶貧工作中，驻村干部承载着密切干群关系和收入赋能等多重功能。脱贫攻坚任务完成以后，驻村干部继续留任，负责动员脱贫群众参与生产建设和文化活动等各项工作，并在最大程度上利用外部资源，将其转化为内在的各项具体任务，有效提高了群众在村集体经济等领域的参与力度。另一方面，不断加强村“两委”治理能力。脱贫攻坚任务完成以后，甘肃继续实行“一肩挑”政策，即通过法定程序，村党支部书记同时担任村民委员会、集体经济组织和农民合作社负责人，进一步加强了基层人才队伍建设，提升了村党组织的领导能力。2020年，甘肃省出台了《村民委员会能力提升专项行动方案》，为提升村干部工作能力和农村治理能力起到一定的指导作用。

三、甘肃巩固脱贫攻坚成果的现存问题

作为曾经全国脱贫任务最重的省份之一，当前甘肃脱贫地区的整体发展水平不高，脱贫群众和脱贫地区的自我发展动力、能力还不强，巩固脱贫攻坚成果难度较大，且存在一定问题，实现乡村全面振兴任重而道远。

（一）乡村产业的可持续发展能力有待提高

发展乡村产业是巩固脱贫攻坚成果的关键。为促进脱贫地区经济快速发展，政府采取了一系列政策优惠加强乡村产业扶持，有效增加了群众收入，增强了群众的自我发展能力，但甘肃部分乡村产业依然面临诸多深层次的问题亟待解决。一是乡村产业尚未建立长效机制，市场化程度不高。由于缺乏市场化运作，以及管理人员的短视行为，导致部分乡村产业仍严重依赖政府扶持，只追求短期效益，自身发展能力提升缓慢。二是乡村产业布局尚不完善，产品品牌影响力不足。脱贫攻坚期间迫于时间和任务压力，部分基层干部未深入考虑和协调乡村产业与当地已有农产品之间的关系，导致一些地区在产业布局上存在跟风情况，产品同质化问题严重，品牌影响力难以提高。三是乡村产业经营性收入较少，可持续发展能力不高。部分乡村产业过度依赖财政补贴，市场竞争力不高，导致其可持续经营能力较弱，产品存在滞销问题，经营效益不佳。

（二）脱贫群众的内生动力有待提升

脱贫攻坚期间，甘肃通过开展“扶志”与“扶智”相结合的开发式扶贫，群众自身发展能力得到了一定提升，但部分地区群众依然对外部帮扶有较强依赖，导致脱贫群众内生动力提升受限。一是农村专业人才不足，后备力量亟待保障。一方面是本土人才“留不住”，甘肃农村大量年轻且文化程度较高的优质劳动力普遍流向外地；另一方面是外来人才“引不来”，甘肃农村各类基础设施与公共服务跟进较慢，无法完全满足外来人才长期定居的需求。二是部分群众缺乏主体意识，务工积极性有待加强。部分脱贫群众以政府的“低保”补助和公益性岗位作为其主要经济来源，“等、靠、要”思想严重，缺乏外出务工和自力更生的勇气。三是多数用工企业招工年龄设限较低，农民外出务工可持续性不强。从国家统计局数据来看，本地就业农民工平均年龄为46.0岁，外出就业农民工平均年龄为36.8岁。经调研发现，45～50岁便是多数农民工的务工年龄上限，脱贫群众外出务工这条道路的可持续难以保证。

（三）乡风文明建设质量有待提高

乡风文明是乡村振兴的精神与保障。当前阶段甘肃省乡风文明建设总体上呈现出稳中向好的趋势，但在部分地区仍存在一些薄弱环节。一是部分农村基础组织对乡风文明建设认识不足。部分基层组织将乡风文明建设工作看作“软指标”，过分热衷于表面政绩，未扎实推进相关措施落地，给群众带来了不良的价值引导。二是部分农村基础公共文化设施使用效率偏低。部分农家书院、农村文化广场等公共文化阵地存在闲置情况，其价值资源未得到有效发挥，文体和科技文化下乡等活动的实际效果不容乐观。三是乡土文化传承和保护力度不够。乡土文化传承面临的最大挑战，就是现代化的生产方式对其带来的冲击。随着新型城镇化、工业化的快速发展，甘肃乡村年轻的高素质人口纷纷流向城镇，老年人留守乡村，乡村人口结构发生了巨大变化，导致优秀乡村文化的传承与创造失去了原有的活力，这将直接影響乡村文化振兴事业的进程，必须加以重视。

（四）农村基层组织建设有待加强

加强基层组织建设，实现组织振兴，是巩固脱贫攻坚成果的必然要求和有效途径。当前阶段，甘肃省农村基层组织建设取得成果颇丰，但仍存在一定短板。一是部分脱贫村对驻村干部的依赖程度较高。由于驻村干部驻村时间长、工作能力强、工作覆盖面广，导致了农村基层组织对驻村干部产生了严重依赖，尤其是在乡村产业的运营和管理上，村“两委”无法也无力起主导作用，这又在一定程度上影响了农村基层组织治理能力的提升。二是部分农村基层党组织的领导能力有待加强。农村基层党组织成员绝大多数为农民党员，文化水平不高，且老龄化问题严重，加上理想信念教育和思想政治教育的方法和手段尚未及时跟进，导致部分党员服务意识不足。三是部分村民委员会的工作能力有待提高。目前的乡村治理中，村干部的工作量与日俱增，部分村干部忙于应对日常繁杂事务和上级检查，无法真正投身于基层治理工作。另外，村民大会、村务公开等工作落实力度也有待提升。

四、甘肃巩固脱贫攻坚成果的政策建议

巩固脱贫攻坚成果，实施乡村振兴，甘肃须因地制宜，充分发挥地区资源优势，紧紧围绕产业发展、人力资源开发、乡风文明建设、基层组织建设等四个方面开展工作。

（一）持续发展壮大乡村特色支柱产业

围绕发展乡村产业这个巩固脱贫攻坚成果的根本之策，甘肃省需以组建扩大农民合作社为抓手，以“牛羊菜果薯药”等优势产业为主攻方向，立足地区独特资源优势，发展壮大特色支柱产业。

1.推动农民合作社发展。合作社将原本分散化的生产经营转变为一体化的组织形式，甘肃省要发展壮大特色支柱产业，需充分发挥农民合作社的发展合力。即推进社企联合，支持龙头企业和家庭农场带动农民合作社发展，共同推动乡村产业提质增效。还需整合农民合作社各方资源，联合产业链条上的所有合作社建立产业链联合社，充分发挥各自优势，组织生产、加工、销售分工协作，实现农民合作社“抱团取暖”。

2.创新农产品品牌建设。一方面，需建立健全农产品防伪溯源系统，严格把控农产品质量安全。可将农产品溯源地查询和防伪技术引入产品包装环节，加强对农产品原产地标识或绿色环保产品标识的认证，将农产品的来源和运输过程透明化，进一步提升农产品品质。另一方面，需推动技术创新，延长农产品产业链。加大技术和人才投资力度，加快对初级农产品的精细加工，从而增加农产品种类、稳定农产品价格，提升其附加值。这也能在一定程度上减轻农产品受自然灾害影响的风险。

（二）大力激发脱贫群众的内生动力

在甘肃这样经济相对落后的省份，教育和非农就业是贫困人口摆脱自然条件束缚、提高家庭收入、改变个人命运的主要途径。因此，巩固脱贫攻坚成果仍需强调“智志双扶”，统筹推进教育扶贫和就业扶贫工作，激发脱贫群众的内生动力。

1.继续推进教育扶贫。一方面，需以教育资源均等化为方向，加快农村师资队伍建设。通过加大农村教师培训力度、放宽农村公办教师编制限制等政策支持，提升农村学校的师资力量；通过强化经费管理、改善农村基本办学条件和网络设施、提高教师工资等资金保障措施，改善农村的办学环境。另一方面，需以人才回流为导向，支持大学生返乡就业、创业。紧抓乡村振兴和“一带一路”建设机遇，大力发展农村经济，加快农业农村现代化建设，为大学生提供优质、稳定的就业岗位同时，加快农村人才储备和智力支撑。

2.持续深化东西部劳务协作。一方面，需充分利用东部帮扶机遇，提升西部人力资源质量。引导人力资源中介与企业在劳务合作、劳动保障服务等方面提前对接，鼓励通过线上线下开展用工招聘会，积极搭建劳务平台。另一方面，需持续创新劳动技能培训，增强群众致富能力。扩充技能培训机构师资储备，对新产业催生下的新岗位开展计划性、针对性的技能培训，增加实操实训课程。另外，促进培训机构与用人单位直接对接，鼓励开展订单式培训，加强培训管理、提升培训质量。

（三）接续推进乡风文明建设

农民群众的物质生活得到改善和提高的同时，还要加大对脱贫地区的优质文化供给，培育文明乡风、民风、家风，接续推进农村精神文明建设，着力提高农民群众的思想文化道德水平。

1.着重加强乡村文化建设。一方面，需继续发挥好政府的顶层设计作用。乡镇基层政府要严格落实脱贫地区乡村文明建设经费，继续加大财政投入，鼓励并组织各地开展好“农民运动会”“广场舞比赛”“村晚文艺表演”等文体活动，充分利用好“农家书屋”的图书资源，加大对村民的法治道德、社会公德和家庭美德教育。另一方面，需鼓励社会力量参与乡村文化建设。可适度引入社会资金，设计开发旅游示范村，建设特色文化小镇，以市场带动地方特色旅游、节庆展会及相关产业行业发展。

2.加大乡土文化传承力度。一方面，需加大对传统乡土建筑的保护与开发力度。注重古镇、古村落等乡土文化和传统建筑的发掘、保护和研究工作，要将改善农村人居环境与保护传统建筑同时并举，避免新农村建设中“千镇一面、万村一貌”的特色危机。另一方面，需加大对传统乡土节庆习俗的保护力度。大力支持春节、元宵节、中秋节等节庆，以及庙会等民俗活动的举办，发展“文艺协会”“腰鼓队”“秧歌队”等民间文艺团体，在适当范围内鼓励传承特色婚丧嫁娶等传统礼仪。

（四）切实加强农村基层组织建设

在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的衔接阶段，原有的领导组织机构不可或缺，要在优化完善的基础上继续发挥作用，贯彻落实好巩固脱贫攻坚成果的相关工作。

1.改善驻村干部的工作方式。一方面，需协助健全村“两委”组织机构，提升脱贫村治理水平。鼓励教育农民党员积极参加党内组织生活，帮助提高基层党组织内部凝聚力和战斗力。另一方面，需引导群众参与村级事务，提高自治能力。驻村干部可逐步放权、分权，给予群众建言献策的机会和决策事项的权利，组织群众尤其是脱贫群众积极参与集体经济组织运营管理、公共事务讨论决策等村级事务，发挥群众在基层治理中的主体地位。

2.加强基层党组织的领导能力。一方面，需加强党员队伍建设。加强对党员的动态管理，尤其是外出务工的流动党员，严格落实党员考评制度，保持党的先进性和纯洁性。同时要从致富带头人和优秀返乡青年中发展党员，扩充党员队伍，为基层党组织注入“新鲜血液”。另一方面，需不断强化党员教育。加快农民党员知识结构更新，提升其思想境界和政治觉悟。加大制度規范，提高执行力度，落实“三会一课”、主题党日、民主评议党员等制度，并将其作为重要抓手推进党员教育。

3.提升村民委员会的工作能力。一方面，需加大对村干部的培训力度，不断提升其服务意识和履职水平。充分利用好县委党校的教育资源，通过定期开展集中培训，夯实基层干部的理想信念，提升其与群众的沟通交流、协调联络能力，使之成为带领脱贫群众致富增收的有效组织力量。另一方面，需创新和完善村民议事、决策的形式和程序。落实“四议两公开”工作制度，坚持“有事必商量、有事多商量”的工作方法，不断提高群众议事能力和治理能力，及时办理反馈群众诉求，深化落实村务公开，健全完善基层决策机制。

五、结语

目前，我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的历史交汇区和政策衔接的过渡期。过渡期的重要任务就是不断优化顶层设计，加快实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。甘肃省乡村经济发展不充分，乡村产业发展不平衡，大量人口依然向外流出，巩固脱贫攻坚成果依然任重而道远。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重点工作，改变脱贫地区和脱贫群众不平衡、不充分发展面貌，根本还要靠发展。一方面，随着时间的推移，贫困问题的个性化、差异化特征将逐渐显现。脱贫地区需要在工作推进过程中不断回头看，及时调整帮扶政策和措施，使其更具针对性和实效性。另一方面，脱贫地区还应大力发展壮大乡村特色产业，促进脱贫人口稳定就业，持续改善基础设施条件，进一步提升公共服务水平，为推动东部发达地区向脱贫地区梯度转移产业奠定良好基础，以期顺利推进乡村全面振兴。