草原生态环境修复责任探析

于 静

内蒙古民族大学法学与历史学院，内蒙古 通辽 028000

一、草原生态环境修复责任概述

（一）草原生态环境修复责任的概念

对于草原生态环境修复责任的概念界定，学界仍然存在不同的观点。一种观点认为，生态修复本质上是一种在不人为干预的情况下环境自动恢复的过程；另一种观点认为，生态修复是破坏者修复已经被破坏的生态环境，并补偿和赔偿由于生态环境损害遭受损失一方的利益的行为。同时，国家应承担通过社会修复与自然修复结合保护生态环境的职责，生态环境修复责任的承担主体是国家。也有学者认为，生态修复是一种不同于任何现有责任形式的独立的环境责任形式，生态环境损害责任人通过多种修复措施对生态环境进行修复，使之恢复并达到损害发生之前的状态并恢复再使用价值的责任形式，其认为修复责任的责任主体是致害人。［1］

笔者认为，草原生态环境修复责任是指，行为人存在污染草原生态环境和损害生态系统的行为，并因此发生了草原生态环境被破坏的结果，进而负有应在草原生态系统自我恢复之外，通过一系列人工修复的方式使草原生态恢复到破坏发生前状态的责任。

（二）草原生态环境修复责任的性质

关于草原生态环境修复责任的具体性质，理论界仍然存在争议。目前学界主流学说主要有国家义务说、新环境责任说、民事责任说等。

1．国家义务说。该学说认为，草原属于国家所有，国家应承担环境保护义务，而当草原生态环境被破坏时，生态环境修复责任应由国家来承担。国家应当履行草原环境修复义务，否则要承担法的不利评价。

2．新环境责任说。该学说认为，与过去的环境责任不同，草原生态环境修复责任是一种新型的环境责任。保护生态利益是确保地球可持续发展的基本前提，必须得到关注。每个人都需要稳定的生态系统功能和健康，因为生态环境系统与我们的健康息息相关。涉及群体的不确定利益，包括生态环境修复和损害救济。

3．民事责任说。据民事责任说，生态环境修复的价值和理念等同于民事责任，因而其责任也应当与之类似。属于民事责任范畴，其主张生态环境修复责任是为弥补生态环境公益损失而设立。特殊的民事责任体系，包括预防、救济和赔偿承担方式，旨在保障环境法律的有效实施。从涵盖的范围来看，其具体包括停止侵害、赔偿损失、消除危险、恢复原状以及进行赔礼道歉。［2］

4．草原生态环境修复责任属于民事责任。据本文观点，草原生态环境修复责任实为民事责任。原因在于，该责任符合民事责任的定义。通说认为，民事责任是指在平等主体之间因违约、不履行义务或侵害他人人身财产、其他组织和国家法定权益的行为而产生的责任。根据相关法律，国家是草原的所有者，环境破坏者损害草原生态环境的行为等同于侵害了国家的权益。在该场合下，国家和草原环境破坏者是处于平等地位。这与一般情况下的侵权责任承担并无二致。国家在这一侵权关系中并非公权力行使者与行政层级中的领导者，其仅作为受损害草原的所有者，享有要求损害人承担侵权责任的权利而非权力。

二、当前草原生态环境修复责任制度存在的问题

（一）立法现状

1．《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中相关表述。我国《宪法》规定草原属于集体或国家所有，在享有草原资源的所有权的同时，国家也必须承担对于草原生态环境妥善管理与保护的责任，对草原资源的使用进行监管，保护全体公民的公有财产和生活环境。

2．《中华人民共和国草原法》及《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中的相关规定。我国《环境保护法》规定，排污企业和其他生产者在经营活动中科学合理地处理污水、废水、固体物等事项，对于没有提交环境影响评价以及未获得排污许可而进行对环境可能有影响的活动的组织或者个人，应当停止作业并恢复原状。《环境保护法》第六十四条还指出，企业或者个人造成环境损害的，应当承担相应的侵权责任。在某些草原分布较广阔的地区，其地方性法规以及其他规范性文件对于破坏草原生态环境的行为作了更加细致的规定。如《内蒙古自治区基本草原保护条例》就规定：破坏草原环境涉嫌刑事犯罪的，行政主管部门向公安部门或者检察机关移送案件时，处罚决定书应当与案件材料一并抄送。公安部门认为破坏草原生态环境的行为没有达到刑事犯罪程度的，应将案件移送草原行政主管部门，由其决定追究破坏者的行政处罚。

3．民法相关规定。《中华人民共和国民法通则》（已废止）第一百一十七条为草原生态环境修复责任的民事责任性质提供了规范依据，规定如果行为损害了他人、集体或国家的财产，则将承担恢复原状或损害赔偿的责任。另第一百三十四条第一款规定了赔偿损失、恢复原状等十种责任承担方式。《中华人民共和国侵权责任法》（已废止）第十五条规定了恢复原状等八种责任方式，第六十五条规定了实施污染环境行为造成损害的，侵权人应承担侵权责任。在生态环境修复责任确立之前，上述两种法律是法院判决侵权人承担修复责任的主要依据。从生态环境修复责任制度第一次在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《民事公益诉讼解释》）中出现，到通过《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等法律文件进行细化规定，再到第一次将其作为责任承担方式规定在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）侵权责任编，其请求权主体、责任主体、责任承担方式等都有了相关的规定。

（二）实务现状

为了使研究不脱离实际，理论研究离不开实证研究。实证研究的结果可以为理论研究提供事实支撑。本文以草原生态环境、环境修复为关键词，在裁判文书网上进行检索，收集整理分析归纳了若干案例。

关于草原生态环境修复类案件的类型主要有两类，第一类是行政公益诉讼案件，即检察院针对草原环境损害问题提起行政公益诉讼。这类行政公益诉讼针对草原行政主管部门对行为人的修复过程的监督职责而产生，对于草原行政主管部门责令破坏草原生态环境的行为人停止侵害行为、限期修复草原的请求，多数得到法院支持。该类案件实际上就是检察机关在行使自身的法律监督职能。［3］

第二类是民事案件。该类案件的原告一般会向法院请求判令被告停止环境侵害、赔偿草原生态环境修复费用或者要求恢复原状和赔偿原告生态环境损失。从法院的判决来看，在只请求修复责任或者赔偿修复费用时，法院是支持原告的诉讼请求的；在既请求停止破坏行为、修复责任，又请求赔偿草原生态环境损失时，法院支持了修复责任的请求，未支持赔偿损失的请求。

（三）现状折射的问题

1．草原生态环境的修复责任构成要件不明

虽然关于草原生态环境修复责任的规定在许多项法律法规中都有提及，但没有一个条文对草原生态环境修复责任的适用条件有所规定。立法层面，将生态环境修复责任写入了《民法典》侵权责任编。虽然提到了“生态环境损害”，但是对于确定生态环境损害金额的原则和方法缺少规定。在司法实践中，草原环境破坏者对草原生态造成的破坏并非一旦产生就能要求行为人承担修复责任，只有当草原生态系统受到破坏使得其已经无法通过自我修复来完成自我净化时，才能要求破坏者承担修复责任，而往往这个时候为时已晚。［4］

2．生态环境修复责任的请求主体不明

《民法典》第一千二百三十四条规定，自然人不得依据本条提起修复生态环境的一般侵权诉讼。由于草原生态环境损害具有集体性，其救济方式途径对救济主体也具有较高的专业要求，因而请求权主体是“国家规定的机关或者法律规定的组织”，但法律未对上述“机关”“组织”作出进一步的明确规定。

3．草原生态环境修复责任属于典型的恢复型责任承担方式

请求权人提出让侵权人承担修复责任的同时也会提出停止破坏、消除危险等预防型责任承担方式和赔偿损失的赔偿型责任承担方式。这三种责任方式的界限看似清晰，实则模糊不清。破坏草原的行为在造成草原生态环境本身损害的同时，也可能损害私人的人身或者财产权利，但侵权人没有能力同时承担时，先承担何种责任呢？除此之外，破坏草原生态环境的行为构成犯罪的，会涉及民事、行政、刑事责任，由于没有妥当的责任承担顺序，会出现三种责任承担方式不均衡的问题。

三、草原生态环境修复责任制度的完善路径

（一）明晰生态环境修复责任的适用条件

根据草原生态环境损害鉴定或评估并结合案件实际情况，法官可决定侵权人应承担的修复责任。根据审查鉴定机构的认定或报告，法官可以确定草原生态环境受损金额。若无鉴定报告，可以通过定量评估草原生态环境受损程度来确定受损金额。此外，法官也可以结合实际情况和类案判决来做出损失金额的裁决。为实现草原生态修复目标，应让侵权方自觉承担修复责任，应对草原损害影响。为了修复侵权行为对草原生态和环境造成的破坏，需了解其程度，并采取合适的修复措施，使其恢复到与受损程度相当的状态。法院应综合考虑多种因素，如是否需人工修复、侵害者的修复程度及可行的修复计划等，决定修复方案；根据侵害金额和侵权者修复能力，可以确定修复目标；对于不可修复的部分，需要评估草原生态系统的价值，以确定侵权人需要支付的修复费用。如果草原地下水或珍稀动物被污染或杀害而无法修复，唯一可行的方法是评估草原生态环境的价值，并承担相应修复责任。［5］

（二）明确生态环境修复责任的请求主体

第一，需要确认符合要求的政府单位。政府单位被视为承担责任的主体，这在全球各地都非常常见。在我国，生态环境损害赔偿制度明确规定政府部门、地方相关部门以及日常监管部门有权向法院提起诉讼，要求侵权者对其所造成的损害进行赔偿。第二，除政府机构外，社会机构和人民检察院同样具有参与和监督环境保护的积极作用。我国社会机构可以根据相关法律掌握自然环境保护信息，具有参与和监督环境保护的权利。第三，针对广袤的草原生态，若政府和社会服务机构无法获取相关信息或实施纠正措施，人民检察院则可提起公益诉讼。司法机关应当熟悉附带公益诉讼等法律规定，检察机关在刑事执法中享有独立权威地位，无需受行政机关影响，应负监督乃至执行机构的工作责任。此外，公民在自然环境受到损害时也应有权提起诉讼，这是国家应该保障的公民权利。因为在我国广袤草原地区结合草原实际，逐步推行了以“草畜双承包”为内容的家庭承包经营责任制。家庭承包经营责任制的成功，标志着天然牧场的权责利需在全国范围内进行一致明确，从而实现经济的直接受益，因此作为草原生态价值的受益人，承包人应对草原的利用、保护、修复承担相应的责任。

（三）生态环境修复责任的规范化

考虑到在我国现有的司法实践中缺乏生态环境修复责任适用规则，难以实现统一的修复方式。为解决生态环境修复责任不一的问题，建议优先确认行为责任。当侵权者无法修复草原破坏或缺乏技术知识时，应承担经济赔偿责任并支付修复费用。原因是其行为涉嫌生态破坏，如果由其承担修复义务，不仅可以避免生态环境修复费用计算程序的繁琐，还能降低修复成本和监管成本。在考虑适用行为责任原则时，应考虑生态环境是否能够自然修复、现有技术是否可达到修复目标、侵权方是否有能力修复。对于简单明了的问题，如过度放牧或小面积非法开垦草原，应依据行为责任原则追究行为人责任。责任人在履行修复责任时，需遵循自然规律，根据时令选择最合适的时间、地点，恰当选用草种、控制种植数量，合理开发草原水资源以加强修复和养护。若草原生态环境因非法采矿、采砂导致草原环境污染而受到严重损害，需借助环境科学技术进行修复，可委托第三方实施。第三方修复草原生态环境后，责任人需要支付相关修复费用，但这并不代表其责任已经得到消除。如果其破坏生态行为造成了进一步的损害，仍然需要承担责任。如果由于技术限制或侵权责任人未能在合理时间内进行修复工作，导致草原继续受损，相应的修复费用应该与损害的程度相匹配。