乡村振兴背景下产业发展用地需求与现实困境分析

2023-12-09廖嗨烽马晨光朱丽羽

山西农经 2023年20期

关键词：整治用地土地

□廖嗨烽，马晨光，朱丽羽

（中国城市发展规划设计咨询有限公司，北京 100120）

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。“十四五”时期是实施乡村振兴战略的发力期，也是国家“三农”工作的重点，而产业兴旺是乡村振兴的关键，乡村产业振兴中的土地保障则是产业发展中的重要核心。

1 乡村产业发展用地的现实矛盾

乡村产业发展与土地的自然特性和经济特性息息相关，也决定了乡村产业发展与工业生产相比具有较强的特殊性。

同时，我国土地基本制度和相关政策安排，决定了现阶段我国土地的基本利用形式和供给现状。结合乡村产业发展的实际情况，我国乡村振兴战略实施过程中，在产业用地方面主要存在以下几点矛盾。

1.1 土地需求量激增与粗放管理利用之间的矛盾

我国现有的土地类型主要有三大类型，六种利用形式。第一类是集体农地，又分为耕地（灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地）、林地、低丘缓坡地；第二类是集体建设用地，分为集体经营性建设用地、宅基地、公益性公共设施用地；第三类是集体未利用地，主要是一些荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。乡村振兴战略的实施，不论是单一产业的快速发展，还是一二三产业融合过程中新产业新业态的出现，都需要乡村提供大量土地，致使农村用于产业发展和公共服务建设的土地需求量激增。但同时又存在一些地区土地大面积闲置甚至撂荒的现象，致使土地资源浪费严重。总体来看，在产业发展土地需求中，乡村产业用地既有农业用地，也有非农建设用地，乡村产业用地难主要是非农用地获得难，即以建设用地供给不足的矛盾最为凸显。农产品加工业的发展需要土地建厂房，乡村旅游业的发展需要土地建停车场等等，都需要大量建设用地的供给[1]。甚至有观点认为“农村没有集体建设用地，乡村振兴的任何项目都落不了地”。虽然2020 年1 月新修订实施的《中华人民共和国土地管理法》，扩大了集体建设用地的使用范围和方式，但经济发展实践中集体建设用地依然供给不足，尤其在一些经济发展速度较快的地区，出现了建设用地无序扩张的现象，违法用地现象严重，比如私自占用土地而没有土地审批流程；宅基地建设超标；部分乡村经营性土地被私租、私转、私卖或以租代卖等。

乡村产业发展用地需求与部分地区粗放管理的现状之间，存在着明显的不适应。尤其是如何制定出符合产业发展现实需求、符合区域发展差异的建设用地政策安排，最大限度盘活农村集体建设土地，为乡村产业发展提供有力保障是这一矛盾的核心所在。而针对农村土地的政策安排不能仅仅限于在农村范围来探讨，应融入城乡统筹发展的视角，更需符合国家整体发展战略安排。

值得期待的是，2022 年1 月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，旨在进一步破除阻碍要素（土地、劳动力、资本、技术）自主有序流动的体制机制障碍，并提到“支持探索土地管理制度改革，鼓励优化产业用地供应方式，推动以市场化方式盘活存量用地”，这也意味着我国土地政策存在进一步优化调整的空间和可能性。

1.2 土地集中高效利用与细碎化分布之间的矛盾

农业现代化进程下，农村土地集中高效利用是发展大趋势。而日益凸显的土地细碎化问题对我国农业现代化和乡村振兴提出了严峻挑战[2]。我国许多地区，尤其是山区，土地细碎化分布和分散经营的现象仍然大量存在。造成我国土地细碎化分布的成因，不仅有地形、地貌等自然条件的因素，还有政策、制度等社会人文因素的影响。虽然已有研究认为土地细碎化具有促进多元化种植、降低生产风险和缩小农民收入差距等正面影响，但是越来越多研究认为土地细碎化在农业现代化进程中的负面作用更加凸显，直接影响了我国土地资源的集中高效利用，成为乡村产业振兴过程中的重要障碍。针对这一现实矛盾，土地流转、土地整治和土地调整成为三大解决之道[3]。这三大措施很大程度上缓解了土地细碎化分布与土地资源集中利用之间的矛盾，但也各自存在一些问题。

首先，土地流转存在出租、股份合作等多种形式，是满足产业发展用地需求的常见模式。在实际产业发展过程中，利用土地流转尤其是出租承包的方式发展乡村产业，不仅面临着与单个农户打交道交易费用成本过高的问题，还存在土地租金成本高昂的问题，从而给农业企业带来巨大的成本压力。且流转到大量土地的农户或企业，难以长期保证经营质量，一旦无法及时支付土地租金，则容易引发乡土社会治理问题。其次，土地整治是从工程技术的角度对土地细碎化问题进行破解，也是缓解土地集中利用与细碎化分布矛盾的重要途径。但是土地整治无论从技术上，还是从资金上都对村组集体提出了较高的要求。具体操作层面，项目管理体制不健全、农民参与机制缺失等，均造成土地整治在产业发展中的作用还并未显现。再次，土地调整的思路是从调整农村细碎的产权角度出发，旨在对土地产权关系进行重新配置。尤其在新一轮的农村集体产权制度改革背景下，一些地区开始针对土地等资源型资产进行股份制改革，比如陕西榆阳地区就通过整村治理、消除地差、互换并地，推行“一户一田”，有效破解了产业发展过程中耕地细碎化问题；白舍牛滩村改革前有392.6 hm2耕地，户均耕地10.8 块，每户最多15 块，最少8 块。在当地推行“一户一田”后，耕地面积约达475 hm2，地块由368 块变为81 块，单块最大14 hm2，最小2 hm2，为农业社会化服务和机械化耕种提供了便利，有效节约了劳动力资源，提高了农业生产效率。

1.3 土地用途管制与产业融合过程中土地混合利用之间的矛盾

随着乡村振兴的不断推进，农业产业化进程逐步加快，农村一二三产业的融合已成为发展大趋势。尤其在产业集群内，一大批新产业新业态、新模式将不断涌现，如休闲农业、餐饮民宿、文化体验、电子商务等，以及农产品冷链、初加工、深加工、仓储物流等一二三产业融合发展项目，都将带来农用地、建设用地、未利用地的混合利用。以苹果产业为例，单一的苹果种植环节难以推动产业的高质量发展，只有在苹果产业基础上发展其他林下经济、庭院经济，丰富产业链，同时围绕苹果产业开展苹果特色旅游、康养等高端服务业，才能在丰富产业业态的基础上提升苹果产业的整体竞争实力和附加值。因此，乡村产业融合的发展趋势，不可避免带来农用地、建设用地、未利用地的混合利用，而单一性的土地用途管制将带来发展上的障碍。乡村产业发展实践中为缓解这一矛盾，部分地区已开始进行一些有益尝试。比如，改变传统以宗地为基本单位的块状供地为点状供地，旨在对同一项目内建设用地和生态保留地实行分类管理。即对于城镇开发边界外，不适合成片开发建设的地区，建设用地指标按照“建筑物占地面积”计算，建设用地布局表现为“零星、分散”的点状使用，报批方式为“建多少、转多少、供多少”[4]。

丰富的产业业态将对土地要素供给提出新的要求，在产业融合发展过程中，为保障土地要素供给，农村闲置宅基地整治、依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市是目前常见的三大措施。然而，创新建立多元化的乡村产业用地供应方式，支持发展多种新业态，为乡村产业融合发展提供基础用地保障，还具有较大的研究空间。

1.4 土地规模化经营与土地资源被破坏之间的矛盾

农村产业发展离不开土地，新产业、新业态的出现不可避免地占用大量土地资源。

一方面，土地规模化经营致使农业面源污染的风险剧增，出现“负外部性”。化肥、农药和农膜的使用量骤增，增加了农业面源污染的风险。另一方面，当前农村集体建设用地体量大、粗放利用、低效、布局散乱，很大程度上造成了土地资源的浪费和破坏。因此，农村集体建设用地需求应立足于现有建设用地的挖掘潜力，同时重视对土地利用的潜在风险评估，坚决遵循“两个最严格”原则，即坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度，不断提高农村建设用地的集约节约利用水平。对于部分区域通过“增减挂钩”思路解决建设用地区位的情况，耕地占补需进行数量、质量、生态的全方位占补。另外，对于临时建设用地或农业设施用地，则应尽量不破坏耕作层，以继续保留耕地生产功能为宜，不直接在地面上建设，不使用水泥硬化，利用支撑架空建设或用砖块覆盖。

2 “三位一体”机制破解乡村产业发展用地障碍

2.1 行政机制：加强土地整治，建立多元化的产业用地供应方式

实践证明土地整治在保障农村产业用地中具有强大生命力，是有效的土地资源满足农村产业发展用地需求的最重要路径[5]。

首先，在土地整治过程中，以行政力量推动基层土地利用规划编制，推进“田、水、路、林、村”等综合整治，改善用地条件。结合产业发展现实和未来需求，优化产业用地布局，既保障现阶段的农村建设用地需求，也为将来发展预留弹性规模空间。其次，土地整治应以特色产业为基础，在整治理念上充分遵循产业融合，在整治目标、重点、技术和运作模式上与乡村产业空间结构和功能相匹配，避免变为“美丽空心村”。再次，土地整治还需要充分挖掘土地的生态优势和区域传统文化，最大程度上实现土地多功能利用。最后，土地整治需和科技创新相结合，改变土地整治仅仅停留在挖坑填土阶段的状况，进而在土地利用形态重塑、土壤有机重构、污染土地生态修复等方面多下功夫。需要注意的是，土地整治还需与其他配套政策相结合，特别是如何调动农民的积极性参与到土地整治过程、构建项目实施的长效机制，是实施土地整治的另一项关键内容。

利用行政机制破除乡村产业发展用地障碍的另一思路是建立多元化的产业用地供应方式，既在明确划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的基础上，为乡村产业发展预留空间，也重点在政策层面突破，从而有效缓解乡村产业发展过程中的用地矛盾。2020 年中央一号文件提出，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地，这一措施从源头增加了乡村产业用地供给。除此之外，结合乡村产业用地特点，将点状供地等创新行为纳入供地方式。

相较于传统的块（片）状供地，“点状供地”作为一种新型的土地供应方式，可有效降低项目开发的用地成本，有利于保护周边自然生态环境，成为统筹解决乡村产业振兴项目落地实施的重要手段。因此，国家层面完善点状供地用地机制，为中小企业用地量小、用地分散的情况提供便利，是破解乡村产业发展用地困境的重要政策保障。

2.2 市场机制：完善土地流转，建立合理价格

当前，在不改变土地利用性质的前提下，土地承包经营权可以通过转让、转包、出租、互换、入股和抵押的方式进行流转。学界对土地流转市场的困境、原因和改革思路进行了系统的阐释，指出影响土地市场建设的两个重要问题，即中介组织缺乏和产权残缺。目前全国土地流转的比例占了承包耕地的1/3 以上，但土地流转市场总体上还处于不太规范、不太成熟的初始阶段，各类违约和纠纷问题较为突出，且农地流转市场存在明显的交易成本，流转市场不完善。

首先，土地市场信息的不完全性和信息不对称性使得信息搜寻成本很高，阻碍农地流转市场发展。而常见的农民自发分散流转则建立在口头协议等基础上，难以形成有效合约，容易在流转过程中引发争议，从而提高合约执行成本。为此，通过市场机制建立信誉度高、服务质量高的土地流转中介组织，能有效保护双方权益，满足乡村产业发展的用地需求。一般情况下，村社组织熟悉当地情况，具有一定的组织能力和动员能力，因此在执行中介机构职能时交易成本最低。其次，大部分进行流转的地区都未形成地区特色价的价格机制，流转的定价还是处在“一对一”的谈判阶段，由于价格的不合理而引发的纠纷也是频频出现，故建立专业的土地承包经营权流转价格机制必不可少。另外，还需从农民对土地的依存性出发，从收入、就业等多方面替代农民对土地的功能依赖，为土地进入市场提供基础前提条件和有效保障。

2.3 自组织机制：坚持“生态”思维，适度调整土地

乡村产业兴旺不可避免带来土地需求量的增加，而土地利用方式与经济发展模式息息相关。马克思的产业演进理论有效指导了我国的工业化和城市化进程，也为乡村产业发展的生态化转型奠定基础。同时，生态文明建设也是我国长期坚持的发展理念，将生态文明建设融入乡村产业发展的全过程，实现人与自然和谐共处，引导农业市场化、规模化、资本化向社会化、生态化、综合化的发展模式转变，是生态文明战略的应有之义。

我国拥有着人与自然和谐发展的哲学基础，在乡村产业发展过程中应不断总结已有的生态智慧，以新发展模式真正融合经济发展与环境保护两大主题。在世界形势处于大变局的后疫情时代，农村地区的现代化和产业发展，尤其是对“土地”这一关键生产要素的合理制度安排，是我国有效利用内部制度抵御外部风险的有效武器。应充分利用农村集体土地所有制和村民自治制度两大制度优势，从而最大程度发挥村集体的功能。

一方面，乡村产业适度规模发展与土地细碎化分布之间的矛盾，村组集体可借鉴已有区域开展的“互换并地”“一户一块田”“大块并小块”“多块变一块”等有益探索，调动当地农民积极性参与到土地调整过程中来。另一方面，对于建设用地供给不足的突出矛盾，既应在存量上提高土地利用效率，也应通过未利用地转用、废弃集体公益事业、公共设施用地整理并转性的新增集体经营性建设用地来保障用地需求。