日本城市更新对我国土地利用管理的启示

彭茹燕 王柏源 王敬

我国城市发展正进入存量提质改造和增量结构调整并重的阶段，而实施城市更新行动则成为推动城市高质量发展的必然要求。日本先于我国进入存量优先的内涵式发展阶段。梳理日本的城市更新情况，并总结可供我国城市更新借鉴的理念或方法，将有利于推进具有中国特色的城市高质量发展。

日本城市更新的基本情况

城市更新，在日本被称为“都市再生”。二战后，日本开始开展城市更新，尤其是2002年颁布《都市再生特别措

施法》后，全面实施都市再生行动。经过20年的发展，日本的城市更新已进入复合更新阶段。

日本城市更新的目标。日本《都市再生的基本方针》明确，都市再生的意义在于应对急速信息化、国际化、少子化和高龄化等变化，提升城市的活力与魅力。其有五个目标：一是控制城市扩张，向集约型城市转换；二是减少抗震能力差、慢行交通堵塞等问题；三是创造新型都市，即建设具有国际竞争力且安全美丽宜居的城市，构建可持续发展型和自然友好型社会等；四是正确评价城市资产价值，以备发展之需；五是完善城市承载先进产业和人民生活的功能。

日本城市更新的主要内容。日本城市更新主要有三方面内容：以三大都市圈为中心的都市再生，以公共基础设施建设为主的全国都市再生，以引导土地利用为主的紧凑型城市建设。其相应计划为“紧急系计划”“都市再生整备计划”“立地适正化计划”。一是紧急系计划。该计划是日本“都市再生紧急整备地域的划定与计划”的简称，是在大都市中将交通便捷、都市功能集聚及经济活跃区域划为都市再生紧急整备区域，并开展综合整治的整备计划、安全计划、民间工程等。该计划通过实施老旧住宅区与工业区改造、交通机能改善等更新活动，改善区域综合环境，提升城市功能。二是都市再生整备计划。该计划是日本针对市町村等中小城市实施的以公共基础设施建设为重点的城市更新计划。其将地区建设与城市改造相结合，支持地方特色城市建设，并借此促进地方利用本地独有资源激发区域活力，以提高居民生活质量、振兴地方经济。该计划通过骨干项目和提案项目实施。三是立地适正化计划。该计划也称选址优化规划，是日本应对人口衰减、深度老龄化及城市收缩的举措。其强调以轨道公交框架为主要发展轴带，以公共交通体系为基础，通过优化区域布局结构，完善居住、医疗、养老等设施与服务体系，引导城市公共设施和居住需求向轨道站点周边集聚，从而构成多个居住集中区和方便的循环公共交通网络，最终建设“网络型紧凑城市”。

日本城市更新的典型实施模式。日本城市更新的实施模式包括站城一体开发、团地（即老旧住宅楼）再生及社区营造等。一是站城一体开发，即日本在都市圈内推进的以轨道交通为线、以站点为发展核心的轨道交通与城市发展相互促进的更新模式。其围绕轨道交通站点，将商业、办公、住宅等功能设施按照圈层布局，逐层向外辐射。二是团地再生，即日本为应对住宅老化、人口老龄化、住房空置等问题，对团地等老旧住宅区进行大规模的综合改造。其通过翻新老旧集体住宅改造区域环境，重构地域功能，激发地域活力。三是社区营造，即社区民众在专家和政府部门的组织下，长期持续地共同参与所在社区的日常修缮及运营活动。其没有严格的程序设计，在社区更新规划中最为普遍，多以当地居民为主体，或由行政机关和居民合作（协动）开展。

对我国土地利用管理的启示

强化顶层设计，推动城市更新立法。日本为实施都市再生行动，从2002年开始构建从国家法律到部门规章再到地方政策的完整政策体系，这些法律法规及地方政策在为城市更新提供具体操作指引的同时，既明确了城市更新的法律定位，也保障了都市再生行动目标的实现。随着城市更新实践的推进，我国各地在组织模式、政策法规、操作规范等方面做了许多有益的尝试和探索。为保证国家城市更新目标的实现，借鉴日本经验，笔者建议：国家层面可研究制定纲领性的指导方针和法规政策；地方层面可结合实际，配套出台细化的制度政策或构建标准体系；同时，针对城市更新的难点堵点，完善规划土地、金融财税、经营管理等配套政策和标准规范，并明确激励和约束措施，指导和推动地方开展城市更新。

科学编制国土空间规划，引领城市更新。日本在国家层面颁布《都市再生基本方针》，并针对以都市圈为代表的核心大都市及各市町村级城市分别制定相应的更新目标与实施计划以及各类特定政策来定向支持更新。目前，我国各地城市更新实践多以单个项目形式为主，其上位规划的缺失使得各更新项目缺乏统筹，相关战略引领和整体谋划不足。借鉴日本经验，笔者建议，可通过“总体规划—详细规划—实施方案”自上而下的传导机制，健全“引领+落地”的城市更新规划体系，落实国家城市发展战略和城市更新行动。同时，结合市、县国土空间总体规划，明确城市更新的重点区域、目标和要求，分类引导城市更新，并通过编制近期实施规划，明确城市更新时序安排；结合国土空间详细规划，编制城市更新单元规划和实施方案，划定城市更新范围，明确城市更新任务和实施路径，落实城市更新行动。

优化土地供应条件，充分发挥土地“生产”功能。日本城市更新时在一定区域内进行综合开发，从一开始就将未来产业发展与运营纳入其中，体现了“土地的价值和利用与在该土地上的经济活动直接关联”的思路，从而发挥出了土地作为生产要素的作用。因此，笔者认为，存量土地开发利用不应仅限于当前改造，而应着眼于未来发展需求与产业转型升级，即以发展引导存量土地开发利用，以经济活力推动城市更新。笔者建议，创新土地综合开发模式，结合实际需求以一定片区为对象进行供地，打破以往出让用地空间分散、规模较小、类型单一的模式，按照完整社区、产城融合、综合开发的理念，将居住、产业、办公、交通、公共服务等用地进行组合成片出让、多功能复合开发，为区域一体开发及后期运营创造条件。此外，还应坚持刚性控制与弹性引导相结合，对各类规划建设条件只明确片区总量上限和一些强制性、限制性要求，不与具体地块挂钩，而将产业准入、城市设计、风貌管理等以正负面清单形式进行管控；也可将城市设计方案等纳入土地出让方案，实行带方案供应，确保统筹规划、一体化开发。

扩充土地价值表现方式，彰显土地“资产”价值。日本在城市更新中，对土地及不动产权利人的补偿包括土地面积、楼板面积所有权、集合住宅的建筑物区分所有权或商业出租楼面的共同持有权益等。随着土地开发利用的深入，土地空间立体化开发及混合利用越来越普遍，土地的利用形式、权利性质及权利主体越来越多元，土地价值仅依赖面积来显化，显然不够。借鉴日本经验，笔者建议，可在我国土地资源管理中融入以开发强度提高土地价值的资产理念，以此扩充土地价值的表现方式。一是细化土地及其空间产权的设定和权能的界定，使用立体化的方式表达土地“资产”价值，既可是土地的地表价值，也可是其上下一定空间范围内的不动产价值或权益。二是夯实国有土地使用权出让合同关于空间范围的界定，建立健全基于土地立體化开发的价值评估标准或方法体系，为显化土地“资产”价值搭桥铺路。

完善土地增值收益分配机制，激活存量土地再开发内生动力。日本借助城市更新，基于社会公共利益的基础设施建设和城市品质提升的配套设施完善等“更好利用条件”下的土地潜在价值可被释放出来。在我国，随着存量土地再开发的推进，政府（土地所有者）、各类权利人、开发商等利益主体都会聚焦该土地增值。笔者建议，可在强化公共利益的原则下，对我国存量土地的增值收益采取“谁付出，谁受益”及“取之于此，用之于此”的方式进行再分配。城市更新项目内，因公共基础设施及配套建设而带来的土地增值主要归属于开发建设者，并用于该项目。而对于不参与开发建设的相关权利人，则可尽量减少其对土地增值的分享，但须保证其既有权益或资产价值不受损。这将激励开发商主动承担城市公共基础设施及配套建设，对土地进行更精细、更高效的开发利用；也将激励原土地权利人主动推进更新，而不是坐享城市发展红利；所在政府也将走出无法通过对公共基础设施的投入而获得土地增值收益、维持城市发展的困境。