“净地”不净 出让不宁

杨益松

案   情

两年前，某投资开发商以2.31亿元成交价，竞得某市一块90余亩土地的使用权。半年后，开发商以出让地块未按“净地交付”为由，将当地自然资源主管部门诉至法院。

开发商认为，竞得的土地理应“净地交付”，企业已按照约定支付了全部的土地出让金，但土地现状不具备“拿地即开工”条件。直至合同约定的交地日期，该地块仍未达到地上附着物清表条件，不符合建设用地使用权“净地出让”的约定和法律规定，导致企业无法对涉案土地进行整体开发利用，不能实现合同目的。开发商认为，出让方已经构成了根本性违约。

当地自然资源主管部门认为，土地出让合同中约定的是“现状交付”，并非企业所说的“净地交付”。涉案合同上约定的土地交付条件以现状为准，出让人同意交付土地时达到的土地条件，无论是场地平整还是周围基础设施，均是以现状为准，出让人没有承诺在交地时完成地上附着物清表工作，企业在竞买前已完全知悉上述情况。目前，清表工作已完成，涉案土地属于“净地”，具备开发建设条件。

在招拍挂公告中，公告原文表述称：“该地块已经达到下列‘净地条件：安置补偿落实到位，土地权利清晰；不存在土壤污染，符合土壤环境质量要求；确认通水、通电、通路等，完成土地平整，具备动工开发必需的条件；已完成地上附着物清表，地上附着物已补偿到位，无法律经济纠纷。”双方签订的出让合同对土地交付条件进行约定，即“场地平整”及“周围基础设施”均达到“以现状为准”。

一审法院经审理认为，该合同系双方的真实意思表示，合法有效，双方应依照合同约定履行义务。自然资源主管部门已为企业办理了国有土地使用权证，履行了合同约定的义务。合同中并没有明确约定“净地交付”，只是约定了“场地平整达到以现状为准”，不能说明交付的土地不符合约定。一审法院以合同未约定“净地交付”为由，驳回了开发商的诉讼请求。

目前，该案进入二审，双方均表示同意调解解决。

分   歧

关于此案，具体实践中有以下三种不同的理解。

第一种观点是，必须进行“净地出让”。具体到本案来说，合同双方因对“净地”的理解不同而产生纠纷，因是“净地交付”还是“现状交付”而意见不统一，根源就在于没有实现真正的“净地交付”。此种做法不可取，应在土地出让的实践中予以防范和杜绝。

第二种观点是，合同的意思表示应当受到尊重。根据《民法典》规定，合同双方当事人在合同履行过程中应当遵循诚实信用原则，促进合同目的顺利实现。在土地出让合同履行过程中，不能片面过分强调“净地”的含义。当前，关于“净地出让”的规定仍停留在部门规章或规范性文件中，尚未进入法律或行政法规的层面。在闲置土地处置中，经常会出现适用法律逻辑体系混乱的现象。《闲置土地处置办法》第二十一条从避免闲置的角度对供应土地提出要求，不应将其作为交地标准的依据，应依照合同的约定履行各自应当承担的义务。具体到本案来说，虽然出让合同中对一些现状进行了约定，但只要通过合同双方的共同努力，如补偿安置、地上附着物拆除等能够在合理时间内落实，不影响合同目的实现，那么合同的效力就应予以确定。在当前法治环境下，土地出让合同的有效性不应轻易被否定。

第三种观点是，对“现状交付”应有正确的理解。出让的国有建设用地必须是“净地”，但目前的法律法规没有明确规定何为“净地”。

具体到本案来说，一方面，在土地出让方应当交付“净地”的情形下，将“现状交付”理解为“净地交付”显然更符合交易习惯且更有利于合同目的的实现；另一方面，土地出让方根据政策规定所负有的“净地交付”义务并不能直接等同于其合同义务。

分   析

工作实践中，由于每块宗地的情况各不相同，必须坚持具体情况具体分析。

一是恪守“净地出让”原则，努力实现合同目的。

“净地出让”是自然资源法治建设的要求。目前，从司法实践看，自《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的規定》颁布后，土地出让合同多被认为是行政协议。作为行政机关，从服务经济社会高质量发展、优化营商环境以及落实法治政府建设要求的角度出发，依约交付符合法定和约定条件的土地应是其法定义务。

“净地出让”是落实“拿地即开工”

“交地即发证”“标准地”改革的要求。自然资源部明确要求各地积极推行产业用地“标准地”出让机制，确保市场主体在依法取得土地后及时开工建设，积极解决产业用地紧张、土地利用质效不高等问题，进一步优化营商环境、促进产业高质量发展、高效集约利用土地资源，实现企业、政府“双赢”。

“净地出让”是实现合同目的的需要，土地使用权出让合同的标的物为土地使用权，不是土地本身。在土地出让时应严格遵守规定，实行建设用地使用权“净地出让”，出让不具备“净地出让”条件的土地，不仅违约而且违反相关禁止非“净地出让”的规定。出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。土地使用权出让中的“净”，包括地上净、地下净和权属净三个方面的内容，缺一不可。

“净地出让”是避免政府违约的必要措施。根据相关法律规定，出让方未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。用地企业在发现利益受损时，可根据《民法典》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等的规定，要求解除合同和赔偿损失。

二是强化服务企业的意识，注意维护好合同受让方的权益。

用地企业是以支付出让金为对价取得土地使用权，通过土地开发、使用和经营等活动，实现一定的经济利益。相关政府部门应强化服务意识，为企业合法经营提供优质服务。

首先要坚持以人民为中心，真心实意服务企业。依据出让合同交付的土地要符合法定和约定的交付条件，对不符合交付条件的，要区别不同的情况，积极主动作为，努力协调解决，帮助企业实现合同目的，避免出现解除合同的情况。其次对于已经“现状交付”的宗地，不回避问题。准确理解“净地交付”和“现状交付”，对已签订合同的情况进行系统梳理，避免产生新的纠纷。同时，也要理解掌握不是地上附着物、建（构）筑拆得干干净净才是“净地”，只有符合相关规定才属于“净地”。此外，不能以“毛地”充当“净地”，尽量避免形成扯皮地、纠纷地和闲置地。最后可以明确“现状交付”的情形。因个别补偿协议难达成、附着物清表跨越时间长、基础设施配套难等客观原因而难以实现“净地”的，可在招拍挂文件以及《国有建设用地使用权出让合同》中对现状交付的相关问题进行约定，即对地块的现实状况进行客观的描述和说明，约定相关的权利义务，如地块内管线迁移由谁负责进行、竞拍人作书面承诺时应知悉认可拟出让宗地的现状等。

三是强化法治意识，落实好《民法典》相关法律规定。

随着《民法典》的颁布，相关合同“意思自治原则”越来越受到重视。具体来说，“意思自治原则”是我国私法领域的一项基本原则，其核心即为“契约自由”。在我国现行法律和行政法规未对土地出让方交付土地的方式作出禁止性规定的情形下，当事人可以自由约定交付土地的方式。此外，出让土地的相关政府部门，要依法履职、依法作为、依法履约，不能违反合同的约定对企业合法用地设置障碍。

四是对不违反“净地”原则的情况，可探索“现状交付”。

“现状交付”时，首先约定的内容要明确，出让土地交付条件可以进行约定，但约定不能影响实现合同目的。其次要现场核查踏勘，相关地块进行交地时，可组织用地企业进行现场核查，在交地确认书中将相关情况予以详细书面说明。最后要有书面承诺，为避免发生纠纷，在不违背相关文件政策的情况下，可由用地企业书面作出承诺。

“净地”不净，易导致土地资源浪费，存在土地被收回和政府部门违约的风险。自然资源主管部门作为土地出让合同中的出让人，应充分认清“净地出让”是其法定职责和法定义务，且“现状交付”不等于免除“净地交付”的义务，不得以“现状条件”规避自身的法定职责和法定义务。