习近平总书记关于国家粮食安全战略论述的主要内容与实践启示

曹彬彬 柏忠虎 青平

曹彬彬，柏忠虎，青平.习近平总书记关于国家粮食安全战略论述的主要内容与实践启示[J].农业农村部管理干部学院学报，2023（02）：12-18.

收稿日期：2023-05-17

基金项目：国家社科基金重大项目“新形势下我国粮食安全战略问题研究”（22&ZD079）、中国工程院战略研究与咨询项目“双循环背景下我国粮食安全韧性及风险研究”（2022-xbzd-12-04）

作者简介：曹彬彬，男，博士研究生，主要从事粮食安全、食物经济方面的研究，E-mail：cbinbin@webmail.hzau.edu.cn； *通讯作者：青平，男，教授，博士生导师，E-mail：Qingping@mail.hzau.edu.cn。

①资料来源：南海发改，转发《我国粮食够吃，为什么还要进口？》，2022-10-27，http：//www.nanhai.gov.cn/fsnhq/bmdh/zfbm/qfgj/xxgkml/tzgg/content/post_5430330.html。

摘 要 ： 2013年习近平总书记提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，在多个场合强调了粮食安全的战略基础地位，与时俱进地为国家粮食战略指明了方向、提供了根本遵循。二十大报告肯定了十八大以来粮食安全战略的实施成果，但也指出了粮食安全存在的潜在风险，并对下一阶段的粮食安全战略实施提出了重要要求。本文学习了习近平新时代国家粮食安全战略思想的内容，剖析了现阶段制约粮食安全的4点现实矛盾，并基于此提出了现阶段保障粮食安全的5点对策建议。

关键词： 新时代；粮食安全战略思想；现实矛盾；对策建议

一、前言

尽管我国用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，在粮食安全领域取得了突出性的成绩，但我国粮食自给率自2012年开始跌破90%的红线。习近平总书记在2013年中央经济工作会议上提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新时代国家粮食安全战略，在2015年中央经济工作会议上又提出“藏粮于地，藏粮于技”粮食安全新路径，在2015年中央农村经济工作会议上再提出“大农业、大食物”的粮食安全新观念。习近平新时代粮食安全战略思想是中华人民共和国成立以来，在粮食安全问题上，党中央首次以“国家粮食安全战略”进行表述。在2015年7月1日颁布的《中华人民共和国国家安全法》中更是首次将粮食安全纳入了国家安全体系[1， 2]。

在习近平新时代国家粮食安全战略思想的指导下，我国在粮食安全领域取得了标志性的成果。统计数据显示：我国粮食产量自2015年以来连续8年稳定在6500亿公斤以上，人均粮食占有量达486公斤，明显高于世界平均水平；目前，我国三大主粮的供需结构基本平衡，自给率均在90%以上。并且我国稻谷、小麦全社会库存处于历史较高水平，能够满足一年以上的口粮消费需求①。这些数据共同说明我国粮食目前处于安全标准以上，我国在保障粮食安全领域取得了卓越的成绩。

尽管我国三大主粮自给率、人均粮食占有量和粮食储备水平均处于安全标准以上，但我国全口径的粮食（含大豆）自给率仍在90%以下（如表1所示），我国粮食安全依旧存在风险。党的二十大报告指出了这些潜在风险，并立足国情为保障我国粮食安全提出了一系列要求。本文首先学习了习近平新时代国家粮食安全战略思想的主要内容，然后依据该思想的主要内容剖析了制约我国粮食安全的4点现实矛盾，最后有针对性地提出了5点对策建议。

二、习近平新时代粮食安全战略思想的主要内容

（一）战略目标：谷物基本自给、口粮绝对安全

习近平总书记在2013年底召开的中央经济工作会议上提出“要依靠自己保口糧，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上”。谷物的正常供给对于经济社会的正常运转至关重要。进入新时代，面对复杂的粮食安全形势，习近平总书记将“确保谷物基本自给”确定为我国粮食安全的工作重心之一。粮食生产的基本载体是土地，而目前，“人多地少”是我国的土地资源利用的基本现状。采取“确保谷物基本自给”的粮食生产策略，可以将有限的耕地资源集中用于生产稻谷、小麦、玉米等重要农产品，牢牢把握粮食安全主动权。

同时，口粮消费也事关社会大局稳定。在我国居民口粮消费中，稻谷、小麦是最主要的构成部分。稻谷是我国居民消费的第一大主粮，占到居民口粮消费60%。随着工业化、城镇化的推进，城市建设占用耕地、耕地“非农化”、耕地污染、耕地抛荒等等问题变得严峻[1， 2]，我国谷物、口粮的生产仍然面临巨大压力。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》①指出：中国粮食自给率需稳定在95%以上，其中稻谷、小麦要保持自给，玉米要保持基本自给。

（二）战略内容：以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑

以我为主、立足国内。要确保粮食不出大问题，最重要的就是牢牢把握粮食安全的主动权，要始终坚持以我为主、立足国内，这主要是基于以下两点考虑：第一，粮食具有战略基础地位。粮食不仅是经济意义上的商品和生理意义上的食物，更是政治和军事意义上的战略物资。粮食已然成为大国博弈的重要筹码，粮食安全是我们实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。第二，国际粮食市场具有不稳定性。国际关系、气候变化、自然灾害、公共卫生事件等都可能使国际粮食市场动荡[3， 4]。我国是世界人口最多的大国，对粮食的需求量大。一旦外部环境出现变化，就会陷入“有钱无粮”的被动局面，进而威胁到国家安全。

确保产能。习近平在2017年中央农村工作会议上指出，“保障粮食安全，关键是要保障粮食生产能力，确保需要的时候能产得出、供得上”。过去我们的粮食安全战略强调“确保产量”，在该战略下我国的粮食供给问题已基本解决，但这种“确保产量”很大程度上却是依赖于农药、化肥等化学物质的过度投入，而通过这些要素用量增加带来的增产效应只会越来越弱[5]。另外，我国耕地面积有限并且农业基础设施薄弱，还存在土地污染和土地细碎化经营等问题。这些问题导致“确保产量”的目标不能从根本上保障粮食安全，粮食安全战略的实施必须从“确保产量”转向“确保产能”，必须提升粮食生产潜力，确保时刻能够产得出。

适度进口。“适度进口”的重点在于“度”的把握，要立足重要资源国内生产自给的战略底线，明确保什么、进什么、进多少①。在新的粮食安全战略中，粮食分为四个层次：口粮、谷物、粮食和食物。其中，作为核心层的谷物和口粮必须要保证基本自给、绝对安全。而对于像大豆、肉蛋奶等其他产品则可以通过适当进口来减轻国内的生产压力。另外，适当进口要求把握好规模和节奏，平缓地释放粮食需求，同时应防止过度进口冲击到国内生产，进而影响到农民的生产和增收[6， 7]。

科技支撑。科学技术是第一生产力，保障国家粮食安全必须要依靠科技创新来支撑。这主要是基于以下三点考虑：第一，农业科技发展相对落后，导致我国农业机械化水平较低、农业基础设施竞争力弱，最终导致农业竞争力相较于发达国家严重不足。第二，我国传统的小农经营模式并不利于农民增收，农业只有通过实现规模经营，走机械化、集约化、规模化的发展道路才能实现农业的可持续发展，而这其中就需要科技赋能。第三，社会食物消费结构升级迅速，中国人从追求“吃得饱”到“吃得好”“吃得多样”“吃得健康”，这体现了消费市场对农产品的质量安全、品类多样、营养健康的高度关注，这对我国的农业生产与食品加工系统提出了更高层次的要求[8]。总之，在新时代，我们比以往更迫切需要利用农业新技术来实现农业现代化发展，保障粮食安全。

（三）战略路径：藏粮于地、藏粮于技

“十三五”规划建议提出“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”②。“藏粮于地、藏粮于技”战略的实质是对保障粮食安全的思路的进一步完善，即从原本的“确保产量”逐渐过渡到“确保产能”，由此全面提升耕地的潜在生产潜力[9]。

藏粮于地是确保产能的基础。“藏粮于地”主要是通过对耕地采取“用养结合”的方式实现平衡粮食市场供求的目标[9]。在实施过程中，要通过大力推进耕地质量保护和遏制耕地的“非农化”“非粮化”来确保粮食产能，还要在粮食市场需求较低时通过适当的休耕来恢复地力。通过藏粮于地战略，可以确保粮食产能实现较高的潜力，使粮食生产可以灵活调整：在市场需求降低时，让部分耕地休耕，减少生产来“养地”；在市场需求旺盛时，利用好休耕土地，增加生产来“保市场”。

藏粮于技是确保产能的核心。实施藏粮于技战略主要是通过各种技术手段去实现粮食生产能力的可持续增长[9]。粮食作物一般生产周期较长，并且在生长过程中极易受外部自然环境影响。例如，旱涝、病虫害、倒伏等灾害，都容易给粮食稳生产带来巨大威胁。同时，种子是粮食的“核芯”，没有良种就很难突破产量上限。实施藏粮于技战略需要利用现代农业技术实现农业灾害预防、预警、治理，实现种业质量提升以及农业信息化管理，充分利用技术来推动农业现代化的实现。

（四）战略新观念：大农业观、大食物观

“大农业观、大食物观”是在2015年底的中央农村工作会议首次提出，在2016年的中央一号文件上正式确定，然后在2017年底的中央农村工作会议和2023年的中央一号文件上进一步强调。“大农业观、大食物观”是指“向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”，它的提出是立足于消费升级伴随的食物需求多样化的现实。习近平总书记的重要论述和系列中央政策文件表明，树立大食物观是时代发展的必然要求。食物内涵的扩展、人民群众食物消费需求升级对我国粮食安全提出了新的要求，大食物观正是对粮食安全战略思想的扩展。

大食物观的基础是粮食安全。过去的食物主要指粮食，形成了“粮食即谷物”的观念，粮食被片面理解为水稻、小麦等主粮。而随着大食物观的提出，能够提供给城乡居民能量的食物种类越来越多，肉蛋奶、蔬菜、水果、水产品等也都成为现代食物供给体系的重要组成部分，口粮安全、谷物安全等狭义粮食安全概念逐步拓展到“以全品类食物为基础”的食物安全[10]。但我们应该知道，食物中大多数的肉蛋奶产品都是以粮食为主要饲料来源，没有充足的饲料粮供给就没办法践行大食物观，因此，我们必须明确谷物安全、口粮安全是粮食安全的核心，而粮食安全是大食物观的核心。

大食物观的目标是确保粮食安全。大食物观的内涵包括调整食物的生产结构、丰富扩大食物来源、确保食物可持续供给，涉及来源多元、结构合理、供应充足、绿色安全、营养健康等多个维度[10， 11]。多数学者认为，提出大食物观的出发点正是基于当前居民食物消费结构的转变升级，从“吃得饱”向“吃得好”“吃得多样”“吃得健康”的趋势转变，体现了追求科学饮食的理念。粮食安全是食物安全的基础，食物安全是粮食安全的进一步保障。树立和践行大食物观会减轻主粮增产的压力，同时对高蛋白食品、多样化、均衡化的食品供给提出了更高的要求，使我们在考虑粮食安全问题时要将视野扩展到整个食物供给领域[10]。

三、制约新时代我国粮食安全的现实矛盾

（一）提升农业从业收入和确保粮食价格稳定间的矛盾

实施乡村振兴战略的根本目的是实现农民生活富裕。在市场经济体制下，实现农民物质和精神层面的生活富裕的根本路径在于保障农民收入的持续稳定增长[12]。党的十八大以来，我国采取一系列强农惠农富农政策，尤其是实施了脱贫攻坚战略和乡村振兴战略，这一系列政策举措有效提升了农民的收入，实现了农村家庭人均可支配收入的较快增长[12]。但从目前经济发展态势看，农民增收形势并不乐观①，主要表现在：农村大多数农户（60%—70%的农户）收入水平达不到全国平均水平；31个省级行政区划中，有22个省（区、市）的农民人均收入也达不到全国平均水平[12]。收入过低造成大量青壮劳动力的流失和农民家庭贫困，保障粮食安全面临“谁来种地”问题，提升农业从业收入仍是我国农村工作的关键目标。

粮价为百价之基，保障粮食安全需要保证粮价总体稳定。在现有农业技术条件下，农产品产量相对保持稳定，同时粮食等大宗农产品市场的粮食出售价格也保持相对稳定，并未出现明显的提高。与粮食价格平稳相对应的是，农业生产要素（土地、化肥、农药、人工成本等等）的价格不断上升，严重压缩了农民的粮食生产利润，大部分农民的农业生产经营收入在今后的很长一段时间，将只能起到稳定收入水平的作用，对收入增长的贡献可能非常有限。尽管2013年以来我国农村居民的可支配收入连年递增，2013年到2021年，城乡居民人均收入绝对差额由17037元扩大到28481元，城乡居民的收入差距不断扩大，这说明单纯的农业生产无法实现党中央提出的城鄉居民生活水平差距持续缩小的要求[12]。保障粮食安全的目标实现一方面要求保持粮食价格的相对稳定，另一方面又要求通过提升农业从业收入来稳定农民的种粮积极性，这种矛盾可能是威胁我国粮食安全的重要因素之一。

（二）农民的粮食安全主体地位与农民身份认同度低之间的矛盾

农民是我国粮食安全战略的实施主体，保障粮食安全的关键在于农民。那么如何激发农民的农业生产积极性？除了从经济层面入手来提升农民从业收入外，还需要从社会层面来提升农民身份的社会认可度。按照职业划分，农民（Farmer）指的是从事农场/农业经营的人，在发达国家是个职业概念，和其他职业并列。按身份划分，农民（Peasant）更多的指向一种身份、社会等级或生存状态，是一种文化模式。在我国现代化的过程中，农民的社会身份经历了从Peasant到Farmer的转变，目前处于Farmer和Peasant的混合状态[13]。

中华人民共和国成立以来，贫下中农翻身做了国家的主人，农民身份被系统地颠覆与重构。贫下中农是中国共产党工人阶级先锋队的紧密同盟，而地主、富农、破坏分子等是无产阶级专政的对象，农民因此具有很高的政治身份认同度。然而农民身份除了政治成分以外，还涉及经济成分。改革开放后随着市场化、城市化和现代化进程的快速推进，农民相对其他社会阶层，在经济方面发展较慢。农业劳动将农民长期限制在土地上，农民在经济方面难以向上流动，导致农民处于弱势地位，从事农业生产被认为是“没本事”的表现。农民身份认同度低是限制农民从事农业生产积极性的重要社会因素。尤其是农村劳动力选择性外流和老龄化形势严峻的背景下，农民的粮食安全主体地位和社会身份认同度低之间的矛盾是威胁我国粮食安全的又一重要因素。

（三）建设用地需求增加与农业耕地占用间的矛盾

城市化水平的提高，经济建设用地的增加通常意味着耕地总量的减少，耕地质量的下降[14]。第三次全国国土调查时，全国建设用地总量有6.13亿亩。这比第二次调查时增加了1.28亿亩，增长了26.5%。同期国内生产总值增长109.4%，常住人口城镇化率从48.34%提高到62.71%①。尽管建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体上相适应，但建设用地的增加对耕地总量下降的影响是显著的。另外，城镇建设用地和村庄用地均存在布局不合理、集约程度不够、低效和闲置土地大量存在的问题，这显然是对耕地资源的一种浪费，会威胁到国家粮食安全。

尽管我国一直存在占用耕地补偿制度，要求建设用地项目开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但占多补少、占优补劣似乎并不少见，有些地方在实施耕地占补平衡政策时经常出现补充数量和质量不到位的问题。靠近城镇的优质耕地经常被侵占，而补充的耕地往往没法达到原有的耕地质量水平，耕地边际化问题突出[15]。邵琨等人调研发现，当前多地存在“好地搞建设、劣地搞农业”“种草种树不种粮，基本农田为他用”等一系列问题[16]。因此，建设用地增加带来的耕地面积减少、耕地质量下降的问题越来越尖锐，这也将威胁到我国的粮食安全。

（四）居民消费升级迅速与农业结构调整滞后的矛盾

尽管不同国家不同地区食物消费差异悬殊，但是人们食物消费格局与居民收入增长之间的关系依然显著存在，即随着人均可支配收入的增加，人均口粮消费量不断减少，而动物源性食物消费量则逐步增加，同时总的食物消费种类不断增加[17]。伴随着我国居民食物消费转型升级，总体上食物消费需求将呈现健康化、多样化的新趋势，对肉蛋奶等高蛋白食品的消费需求增长将带动玉米、大豆等饲料粮需求的增加，而玉米、大豆的产能不足，这将导致主要饲料粮依赖进口的现象长期存在[9， 18]。

另外，居民对绿色优质农产品的需求将对传统的依靠农药、化肥等大量要素投入的农业生产带来冲击，这需要农民逐渐转变生产方式，采用绿色、节能、可持续的生产模式。因此，饲料粮以及健康、多样化食品需求的增长反映出国内农业结构调整仍然滞后于居民食物消费结构升级的问题。

四、习近平关于国家粮食安全战略论述的实践启示

（一）创新农业生产经营方式，提升农业从业收入

必须创新农业生产经营方式，多措并举增加农民的种粮收入，保障农民的种粮积极性。第一，在坚守耕地红线的基础上，应当促进农民生产、经营和流通的市场化，让农民生产经营种类和农产品价格更多的由市场供求关系调整，要通过市场化改革让农民在农业生产环节获得与投入相匹配的经济回报。第二，要创新农业生产经营的方式，推动适度规模经营和多种经营。要鼓励农民在参与农业的初级生产外，有组织地进行农产品的精加工和深加工，增加农产品的附加值。在这个过程中，可以引入工商资本，更加专业化的做好农产品的包装、营销和品牌建设等。通过以市场为导向的一体化经营模式来实现农民的收入增长。第三，以举国之力建设国家控股的大型、超大型农业集团，集农工、商、研、贸为一体，使之作为国家粮食安全的压舱石，降低粮食安全对小农户的过高依赖。

（二）提升农民的社会认同度，让农民成为令人向往的职业

第一，要通过乡村振兴战略彻底改变农村面貌，消除农村在人们心中的贫穷落后的刻板印象。农民的社会认同度低的根本原因来自农民的经济地位低，因此要从根本上摆脱农村贫穷落后的局面，提升农民整体的经济地位。第二，农民的社会认同度低的根本原因在于农民身份的代际延续性强，要通过教育提升和职业变动来促进阶层流动，防止农民的“劣势”的代际延续。通过教育或进城务工等方式让想摆脱农民身份的农民可以顺利摆脱，通过社会身份提升来消除返乡创业农民的社会评价压力。第三，通过农民职称评定来培养一批高素质农民。

（三）严格落实耕地保护政策，确保耕地产能稳定提升

耕地红线是粮食安全的要害，守住耕地红线就是守住13亿人的口粮。首先，应进一步加强土地用途管制。落实好耕地利用总体规划，实施最严格的耕地保护制度，守住18亿亩耕地红线。进一步完善耕地占补平衡制度，绝不允许建设用地占多补少、占优补劣。坚决制止和纠正耕地非农化、非粮化现象，确保耕地数量不减少、质量不降低。其次，要在保護好现有耕地面积的基础上不断提高耕地质量，要不断推进高标准农田建设，对于质量较差的耕地应通过引导、激励耕地使用者利用多种耕地保护措施来提高耕地质量，从而达到有效保障粮食产能的目的。

（四）深化供给侧改革，优化粮食种植结构

居民消费结构升级使得粮食需求结构产生了深刻变化，因此从粮食生产结构上进行相应的优化调整十分必要[8]。首先，应立足当今食物市场需求导向，深化农业供给侧结构性改革，进一步调整优化农业结构，加强农产品质量和品牌建设，深入实施优质粮食工程，打造高端粮食品牌，开拓农业新市场[19]。其次，在确保口粮绝对安全的前提下，进一步发展多元化种植，发展设施农业。积极发展种养一体、绿色农业、智慧农业等模式，提高多元化农产品供给，提高土地利用效率，充分发挥耕地产能，进一步提升农民收入。同时，鼓励农户做好冬闲田的利用，扩大粮油、冬蔬菜、绿肥等多元化农作物的种植，优化部分地区原本单季稻的种植模式，推进土地的综合开发和利用。

（五）坚持进口来源多元化，统筹国内国外两个市场

从我国粮食安全战略的基本要求来看，我们重点要做好的是保障谷物基本自给，口粮绝对安全。对于由消费需求升级带来的粮食供给结构性变化一方面可以通过优化粮食种植结构来解决，另一方面可以考虑适度进口，并且应坚持进口来源多元化[17， 18]。从构建农业对外开放新格局考虑，我国也必然需要进口一定数量的粮食，那对于用地较多、国内缺口较大的大豆则是进口的良好选择[17]，但也要保持一定的自控率。进口粮食可以补足国内饲料用粮和工业用粮的缺口，但我们需要注意防止国际粮食市场对国内粮食生产的冲击。因此，我们需要以确保国内产能为主，适度进口，并且保障进口来源的多元化，降低进口风险。

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（中文校对：李阳）

Xi Jinpings Strategic Thought on National Food Security in the New Era

CAO Binbin BAI Zhonghu QING Ping

（College of Economics and Management， Huazhong Agricultural University，Hubei Wuhan 430070）

Abstract： In 2013， General Secretary Xi Jinping put forward the national food security strategy of “focusing on us， based on the domestic market， ensuring production capacity， moderate imports， and supported by science and technology”， and then further emphasized the strategic foundation of food security on several occasions， and added new contents to the national food strategy with the times. The report affirms the results of the implementation of the food security strategy since the 18th National Congress， but also points out the potential risks of food security and puts forward many important requirements for the implementation of the food security strategy in the next phase. This paper studies the contents of Xi Jinpings national food security strategy ideas for the new era， analyzes four realistic contradictions that constrain food security at this stage， and proposes five countermeasures based on them to ensure food security at this stage.

Keywords： new era; strategic thought on food security; realistic contradictions; countermeasure suggestions

（英文校譯：舒雅）

①资料来源：中华人民共和国农业农村部，《守住农产品进口的“安全线”》，2022-04-12，https：//www.moa.gov.cn/ztzl/xjpgysngzzyls/snxxt/202302/t20230207_6420053.htm。

②资料来源：中华人民共和国中央人民政府，《“十三五”规划建议提出实施藏粮于地、藏粮于技战略凸显粮食安全新路径》，2015-11-03，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-11/03/content_2959569.htm。

①张红宇，增加农民收入是实现共同富裕目标的路径选择，清华大学中国农村研究院-专家视点，2021-12-02，http：//www.cirs.tsinghua.edu.cn/zjsdnew/20211202/3459.html。

①资料来源：中华人民共和国自然资源部，《第三次全国国土调查主要数据成果新闻发布会》，2021-08-26，  https：//www.mnr.gov.cn/dt/zb/2021/qggtdc/jiabin/。