共同富裕视域下住房公积金制度相关问题应对

2023-12-08李汉文张华锋

会计之友 2023年24期

李汉文张华锋

【摘要】住房公积金制度的弊端已经日益凸显并影响到全民共同富裕，分析和解决住房公积金制度存在的问题刻不容缓。文章运用定量分析方法研究了住房公积金制度运行以来取得的成就和存在的问题。研究发现：住房公积金制度的缴存规模、缴存人群、提取规模逐年扩大，但住房公积金制度存在不够公平和效率较低的问题，住房公积金制度的国民覆盖率实际值仅为10.63%，政策效用覆盖度为19.21%，住房公积金沉淀资金占比维持在13%左右，贷款风险金常年高于27%，与此同时，住房保障功能和住房金融功能也在逐渐弱化。因此，可考虑扩大缴存面、调整缴存机制、创新政策组合；全面推行异地贷款业务，提升管理水平；关注普通职工、建立住房融资需求倾斜的信贷机制等举措完善住房公积金制度，以此扎实推动共同富裕。

【关键词】住房公积金制度；住房功能；共同富裕

【中图分类号】 F812 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）24-0060-06

一、引言及文献综述

党的二十大报告提出，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，扎实推动共同富裕。作为重要的住房制度安排之一，住房公积金制度解决了亿万人民的住房问题。根据《全国住房公积金2022年年度报告》数据显示，2022年住房公积金缴存额31 935.05亿元，全年实缴职工16 979.57万人，发放个人住房贷款247.75万笔、11 841.85亿元，住房公积金制度无可争议地成为我国住房制度的重要组成部分。但随着经济社会的发展，公積金制度在运行过程中暴露出公平性缺失、运行效率低下等问题，已经严重滞缓了共同富裕目标的实现进度。在这一背景下，研究住房公积金制度的相关问题及解决措施，是完善住房保障体系、加快实现共同富裕目标的应然之举，也是对国家重大战略方针的积极回应，具有重大现实意义。

学界对住房公积金制度问题的探讨，主要有三类文献。一是制度定位不清，保障功能不足。中低收入阶层的住房保障需求明显，但因缺乏明确的价值原则，制度很难满足住房需求[1-2]。同时也存在住房公积金制度的保障功能不足等问题[3-4]。二是扩大差距，影响社会公平。从住房公积金的政策实践来看，现行公积金制度不仅没有做到为中低收入群体“雪中送炭”，反而为高收入人群“锦上添花”，这加剧了收入分配不公[5]。实证研究同样表明，是否缴存住房公积金的家庭对家庭的住房财富存在较大影响[6-7]。三是运行效率低下，制度漏损严重。住房公积金制度的效率较低，其贷款的使用比例仅为30%左右[8]，同时大量的公积金资金沉淀以极低的收益存放银行及高昂的运行成本造成了严重的制度漏损[9]。此外，住房公积金制度的问题还包括法理存有缺陷，授权依据不足[2，10]、制度刚性不够，谈判空间较大、功能可替代性强[9]。

关于如何完善住房公积金制度，学界贡献了诸多政策建议。一是通过结构性改革保存制度。住房公积金制度存在较大的改革和完善空间，在短期内不宜直接废除[11]。可通过渐进性改革，将住房公积金去行政化，打造成真正的混合所有制住房储蓄银行或住房基金类型的政策性住宅金融机构[12-13]。二是提高制度的公平性。不断提高住房公积金制度的覆盖面，将更多中低收入者纳入覆盖范围，提高制度的公平性，特别要重点关注普通职工，为居民住有所居发挥应有作用[14]。另外，限制住房公积金的缴存比例也是缓解制度不公的有力举措[9]。三是拓宽资金保值增值渠道。可通过降低贷款门槛、提高经营效率、压缩支出成本等办法解决资金使用效率低下的问题[15]，也可拓宽资金使用渠道，妥善处理住房公积金制度保值增值问题。

综上，住房公积金制度作为重要的制度安排，是解决收入不平等和财富不平等的关键，可在缩小收入差距、加快实现共同富裕方面发挥重要作用。已有研究对住房公积金制度的问题及解决措施做了较为深入的研究，取得了丰硕的研究成果，但与此同时，也还存在一些不足。第一，既有研究对住房公积金的公平、效率及功能的分析多以定性分析为主，缺乏数据支撑，而通过数据量化住房公积金制度的公平、效率及功能属性等相关指标是科学评价住房公积金制度的关键，也可为优化住房保障政策提供思路。第二，既有研究关于如何完善住房公积金政策的对策建议，多停留在修补制度层面，并没有跳出住房公积金制度本身，着眼于共同富裕，而完善住房公积金制度在促进共同、协调富裕方面扮演着重要角色，基于共同富裕视角提出完善住房公积金制度的对策建议将极具应用价值。

基于上述现实研判和文献总结，本文利用全国住房公积金的历年相关数据，研究了住房公积金制度取得的成就和存在的问题。研究结果表明，第一，住房公积金缴存规模和缴存人数逐年扩大、提取规模不断上升、提取范围维持稳定，解决了亿万人民的住房问题；第二，住房公积金制度公平性缺失，该制度的国民覆盖率实际值仅为10.63%，政策效用覆盖度为19.21%，公平性缺失引发住房保障功能发挥不完全，住房保障得分常年维持在0.2左右，未获得显著提升。第三，住房公积金沉淀资金使用效率不高，沉淀资金占比维持在13%左右，贷款风险金常年高于27%，与此同时，住房公积金制度的住房金融功能发挥受限，商贷与公积金贷款利差不仅低于理财产品与定期存款的利差，也跑不赢同期消费者价格指数（CPI）。

本文的边际贡献是：第一，量化了住房公积金制度的公平、效率及功能等属性。与既有文献从定性角度分析住房公积金制度的相关问题不同，本文准确量化了住房公积金制度的公平、效率及功能等属性，这不仅有利于科学评价住房公积金制度，也有利于精确识别住房公积金制度存在的问题，制定针对性的对策建议。第二，从共同富裕视角提出了完善住房公积金制度的对策建议。与既有文献相比，本文基于共同富裕视角提出了完善住房公积金制度的对策建议，这不仅是对国家战略的积极回应，更是扎实推动共同富裕的有力举措。

二、住房公积金制度业务开展现状

为了适应城市化进程，在借鉴新加坡经验的基础之上，我国于1991年在上海试点建立了住房公积金制度，随后迅速在全国推广。住房公积金制度从设立至今，促进了人人住有所居，在发挥共同富裕方面积极作为。随着住房消费类提取比例占当年提取额的比例越来越大，有效减轻了居民住房消费负担。近年来，住房公积金业务开展情况出现一些新的特征。

（一）缴存规模逐年扩大

得益于我国经济社会的不断发展和住房公积金制度的不断完善，我国住房公积金年度缴存额和缴存余额不断扩大，年度缴存额增长率较稳定。2015—2021年，年度缴存额从14 549.46亿元增加到29 156.87亿元，年度平均增长率为11.12%，同时期缴存余额从40 674.22亿元增加到81 882.14亿元，年度平均增长率为10.14%。我国住房公积金年度缴存规模和累计余额逐渐扩大，年度缴存额增长率呈现平稳态势，这有利于弥补传统资本市场的不足，在一定程度上拓宽融资渠道。同时通过职工缴存住房公积金个人账户的不断累积，该制度也提升了职工的购房、装修、租房支付能力，强化了住房公积金制度的住房保障功能。通过做大住房公积金缴存资金池，帮助百姓圆安居梦，降低住房不平等，缩小财富差距，助力共同富裕。

（二）缴存人群越来越广

在缴存人数逐年增加的背景下，各类型单位缴存比例又存在异质性特征。国家机关和事业单位、国有企业、城镇私营企业及其他城镇企业占比最高，但国家机关和事业单位、国有企业的占比呈下降趋势，城镇私营企业及其他城镇企业的占比上升速度较快。2015—2021年，国家机关和事业单位缴存人數占比从35.06%下降到28.33%，国有企业缴存人数占比从25.10%下降到18.06%，而同期城镇私营企业及其他城镇企业的缴存人数占比从19.07%上升到37.01%，此外，城镇集体企业、外商投资企业、民办非企业单位和社会团体、其他类型单位的缴存人数占比也在缓慢增加。这说明了我国城镇私营经济快速发展，住房公积金缴存人群越来越广。住房公积金制度的覆盖范围不断扩大，加强了住房公积金制度的互济性，为人人“住有所居”创造了条件，增强了共同富裕的“共同”功能。

（三）提取规模逐年上升

根据《住房公积金管理条例》，住房公积金使用除了可用于公积金贷款外，还可用于提取。近年来，我国住房公积金年度提取额和提取总额稳步增长，提取结构比较稳定。2015—2021年，住房公积金年度提取额从10 987.47亿元增加到20 316.13亿元，提取总额从48 815.64亿元增加到143 109.17亿元，与此同时，住房公积金的提取主要集中在购买、建造、翻建、大修自住住房，偿还购房贷款本息以及其他非住房消费三个项目，三者所占比例基本稳定在30%、50%和20%左右。但值得注意的是，住房公积金提取率在逐年波动下降、租赁住房和其他住房消费的提取比例很低，住房公积金提取比例从2015年的75.52%下降到2021年的68.67%，租赁住房和其他住房消费的提取比例相加也仅为6%。这说明住房公积金制度在为人人“住有所居”创造条件的同时，仍然有一大部分人被“排斥”在住房公积金制度的覆盖范围之外，更不用说利用住房公积金制度实现人人“住有所居”“共同富裕”的目标。

三、住房公积金制度存在的问题分析

从上文的分析可以得知，我国现行的住房公积金制度在住房保障和住房金融方面发挥了积极作用，虽然也经过了多次改革，管理水平和效能都有所提升，但问题仍然存在，有些问题是制度本身从一开始就存在的，还有一些是随着时间的推移而逐渐产生的。

（一）公平缺失

住房公积金制度主要是一项住房保障制度，其运行机理是通过强制单位和职工缴费，创建城镇居民住房基金，解决社会成员住房资金短缺的问题，但是住房公积金在运行过程中存在严重不公平的弊端。考虑到我国居民70%的财富构成是住房，住房公积金制度的这种不公自然会造成收入不平等和财富不平等，进而影响全民共同富裕。本文从准入公平、过程公平、结果公平三个维度探讨住房公积金公平性缺失的问题。

1.准入公平。从准入公平来看，国民覆盖度和政策效用覆盖度反映了住房公积金制度的准入公平程度，覆盖度越高，享受住房公积金福利的居民也就越多。表1报告了住房公积金的覆盖率理论值应该在56%左右，而实际覆盖率仅在10%左右，这说明我国大部分居民并没有被住房公积金制度覆盖，并不具有普适性，即全国46%左右的人口并不在住房公积金的适用范围内。此外，按照住房公积金国民覆盖度实际值和政策效用覆盖率最高的2021年来看，住房公积金国民覆盖率实际值仅为10.63%，政策效用覆盖度为19.21%，也就是说，全国80.79%的居民和65.28%的在岗职工没有享受到住房公积金制度带来的福利，住房公积金制度明显存在准入不公。

2.过程公平。从过程公平来看，个贷比率可较好地衡量住房公积金使用过程的公平度，个贷比率越高，表明期末贷款余额对期末缴存余额的占比就越大。如果住房公积金个贷比率过高容易引起两个问题，一是导致流动性困境，出现部分缴存者无钱可贷的现状；二是严重影响公积金的提取业务，损害缴存人的利益，造成公积金使用过程不公平。表1反映了在2017—2021年期间，住房公积金个贷比率均超过80%，且总体呈现上升趋势，较高的个贷比率造成了住房公积金制度过程不公。

3.结果公平。从运行公平来看，非缴存者受用比率是衡量住房公积金使用过程公平的指标，如果该比率越大，则对缴存者越不公平①。根据《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的增值收益主要用于提取贷款风险准备金、管理费用与补充廉租房建设资金，而并未提及将增值收益支付给缴存人。住房公积金增值收益属于缴存者的私有财产，不是公共财政资金，更不是一个税种，政府用住房公积金增值收益的钱去办公共财政的事，明显有失公平。表1揭示了2017—2021年期间，非缴存者受用比率呈现上升趋势且均超过50%，这说明超过一半的增值收益用于廉租房建设，而缴存者并未从增值收益中受益。所以，这对于住房公积金的缴存者来说是不公平的。

（二）效率不高

住房公积金制度的效率是指公积金缴存、使用、管理的效率和制度目标的实现程度。我国建立住房公积金制度的最初目标是建立一项高效运行的住房保障制度，但在实施过程中，住房公积金制度效率低下，甚至引发居民财富缩水。本文通过覆盖效率、使用效率以及管理效率三个维度来衡量租房公积金的效率。

1.覆盖效率。由于缴存余额反映了公积金的缴存范围，所以用增值收益与缴存余额的比值能反映住房公积金的覆盖效率。表2显示了在2017—2021年期间，住房公积金的覆盖效率未获显著提升，2017年住房公积金覆盖效率为1.47%，而2021年也仅为1.54%，这反映了该制度覆盖效率不高的事实。更为重要的是，在研究期內，增值收益与缴存余额的比值最高也未超过1.55%，但商业银行定期存款利率最低也有1.75%，这就意味着如果将增值收益的钱全部发放给缴存住房公积金的职工，也不能弥补将等量资金用于定期存款的损失。住房公积金制度的覆盖效率不高，最直接的后果是缴存者利益受损，财富缩水。

2.使用效率。使用效率可由沉淀资金比率和提取贷款风险准备金比率两个指标来反映，其中沉淀资金比率是沉淀资金与缴存余额的比率，贷款风险准备金比率是贷款风险准备金与增值收益的比率。表2报告了研究期内沉淀资金比率逐年上升，这说明沉淀资金规模逐年增大，越来越多的钱既没有发挥保值增值的作用，也没有发挥居民住房保障的功能。同期贷款风险准备金虽然呈现下降趋势，但所有年份的比值均超过27%，而财政部又尚未同意这笔资金可用于核销坏账，导致这笔资金处于闲置状态，也不能够投资国债增值，资金使用效率极低。

3.管理效率。住房公积金增值收益的用途之一是用于提取管理费用，故管理费用与增值收益的比值是衡量住房公积金管理效率的较好指标。从表2可以发现，2018年管理费用与增值收益比在2017年的基础上有大幅增加，而在2018年后管理费用与增值收益比未见明显下降，这说明了住房公积金管理中心的管理效率未取得立竿见影的效果。这些现象反映了住房公积金制度背后的一些问题：一是住房公积金管理中心定性不准，功能紊乱；二是住房公积金管理中心的垄断地位使其积极工作、努力创新的动力不足，极易导致供给效率低下、服务意识和服务质量差；三是缺乏实质性监督，难免有违规行为。这些问题又反过来导致住房公积金管理效率降低。

（三）住房功能逐渐弱化

1.住房保障功能弱化。自从住房公积金制度建立以来，在全国范围内房价的上涨幅度是远远超过城镇居民可支配收入的，而城镇居民缴存住房公积金基数又与其可支配收入直接挂钩，也就是说如今中低收入者购房是很难通过住房公积金制度实现的，特别是在大城市；而对高收入人群而言，有没有这个制度均不影响其购房需求，这个制度本来就是主要瞄准中低收入人群的。为进一步量化住房公积金的住房保障功能，本文对其进行量化评分。结果如表2所示。

从表3可以看出，住房保障功能综合得分未获得显著提升，这说明住房公积金的住房保障功能发挥不足。将综合得分进一步分解成住房消费贡献度、政策执行力度和资金运作效率后分析发现，住房消费贡献度的不足拉低了住房保障功能综合得分。住房公积金制度的住房消费贡献不足，从侧面反映了住房公积金制度的覆盖范围有限，住房保障功能发挥不完全；此外，政策执行力度是住房保障功能发挥的前提，而资金运作效率是住房保障功能发挥的加速器。但从表3发现，政策执行力度和资金运作效率均较低，影响了住房公积金住房保障功能的发挥。

共同富裕的核心要义是富裕与共享，富裕属性要求做大住房公积金资金池，为人人住有所居创造条件，共同属性要求住房公积金发挥优化资源配置的作用，确保每一个人实现住有所居的目标。当前住房公积金制度由于公平性缺失，住房保障功能弱化，不仅没有发挥收入再分配功能保障人人享有住有所居的基本权利，这与共同富裕的基本精神是背道而驰的。

2.住房金融功能弱化。我国现行住房公积金制度不仅能为高收入人群提供住房贷款，而且公积金贷款利率比商业银行住房贷款利率低，具体操作模式是职工购房时按商业银行贷款利率付给银行，其利差部分由公积金管理中心的业务支出中的“公转商贴息”来承担。近五年的数据如表4所示。

同时还应注意到尽管住房公积金贷款利率相对于商业住房贷款利率较低，但如果贷款者在非贷款期选择购买理财产品而不是仅仅获取同期银行活期存款的话，其在贷款期获得住房公积金较低贷款利率的收益完全可由非贷款期较高利率的理财产品收益所弥补，这样住房公积金就成了可有可无的贷款补充。表5比较了同期商业银行住房贷款利率与公积金利率的利差、理财产品与定期存款利率的利差以及同期消费者价格指数，从中不难发现，商业银行住房贷款利率与公积金贷款利率的利差跑不赢同期CPI的上涨幅度，也大幅度低于同期理财产品与定期存款的利差，金融机构理财业务的开展已经完全可以弥补公积金管理中心的利率补贴。

共同富裕是全体人民的富裕，要求共享发展成果，全体人民过上幸福美好的生活，而合理有效的住房制度安排是实现共同富裕的重要项目。当前住房公积金制度运行效率低下，住房金融功能逐渐丧失，这意味着住房公积金制度缩小住房不平等的效能降低，同时，“公转商”贴息仅为有购房支付能力的中高收入人群所享受，而对于低收入人群，住房公积金的利息还低于同期定期存款，也低于同期CPI。这样的制度缺陷不仅扩大了群体间的住房财富不平等，也会导致低收入人群财富缩水，对“共同”和“富裕”均产生不利影响。

四、研究结论与对策建议

（一）研究结论

本文以全体人民住有所居是实现共同富裕的题中之义为逻辑起点，研究了我国住房公积金制度存在的问题及优化路径。研究结果表明，第一，住房公积金缴存规模和缴存人数逐年扩大、提取规模不断上升、提取范围维持稳定，解决了亿万人民的住房问题。第二，住房公积金制度公平性缺失，该制度的国民覆盖率实际值仅为10.63%，政策效用覆盖度为19.21%，公平性缺失引发住房保障功能发挥不完全，住房保障得分常年维持在0.2左右，未获得显著提升。第三，住房公积金沉淀资金使用效率不高，沉淀资金占比维持在13%左右，贷款风险金常年高于27%，与此同时，住房公积金制度的住房金融功能发挥受限，商贷与公积金贷款利差不仅低于理财产品与定期存款的利差，也跑不赢同期消费者价格指数（CPI）。这些研究结论为政府完善住房公积金制度、缩小群体财富差距、全面推进共同富裕提供了政策思路。

（二）对策建议

1.促进住房公积金制度的公平。一是扩大住房公积金的缴存面。住房公积金管理中心须和劳动管理部门加强信息沟通，筛选出下岗再就业工人、进城务工农民等群体，均要求用人单位按照《条例》缴住房公积金，以此扩大住房公积金缴存面，为人人住有所居创造条件。二是调整住房公积金的缴存机制。现行的住房公积金缴存制度是按照一定比例缴存的，在收入不等的群体间会造成缴存金额差距过大等问题，住房公积金缴存制度可参考个人所得税累进税制的反向操作模式，高收入者缴存低比例，低收入者缴存高比例。三是实现制度融通的无差异组合。部分不能购房而又长期加入住房公积金缴存的储蓄者，住房公积金制度起到了“劫贫济富”的作用，建议试行住房公积金、养老、就业等政策组合，在住房消费方面丧失补贴的低收入人群可在就业或养老等政策中得到政府优先照顾。

2.提升住房公积金制度的效率。一是全面推行异地贷款业务。当前住房公积金沉淀资金占比较高，这使得住房公积金的使用效率未获得显著提升，因此，可试点跨省贷款业务，对异地缴存职工在本地购房的缴存者，允许按照本地住房公积金政策发放贷款。二是加强住房公积金管理。当前住房公积金制度贷款风险准备金居高不下，管理效率长期未见提升，这反映了住房公积金管理中心服务效率供给低下等问题。因此，住房公积金监管部门要对住房公积金管理中心业务加强考核，其考核结果可作为年度绩效评价的重要组成部分，不仅与工资挂钩，还通报当地政府。与此同时，住房公积金管理中心还应该提高信息化服务水平，提升住房公积金管理中心的服务效率。

3.强化住房公积金制度的功能。一是准确定位住房公积金制度的适用人群。该制度不应该“光顾”高端住房和投资住房需求，而应该重点偏向中低收入群体基本住房保障需求，对于有购房支付能力的中等收入人群，可将资金限于购买低于90平方米的首套基本住房消费，对于没有购房支付能力的低收入人群，住房公积金可增加对缴存者租房的支持力度，还可以从住房公积金增值收益中拿出一部分予以补贴，补偿低收入人群只存不贷的利益差损。二是建立住房融资需求倾斜的信贷机制。合理制定贷款额度、科学设计贷款利率，运用市场化机制引导信贷资源向中低收入家庭的基本住房需求倾斜，以此强化住房金融功能；也可以根据缴存者收入设定差异化利息率，对低收入者赋予更高的利息率，这相当于通过住房公积金的制度设计将高收入人群的利益合理让渡给低收入缴存者。三是稳定住房支付能力预期。各地住房公积金管理中心可根據宏观经济形势，适时调整住房公积金政策，形成稳定的、可预期的住房支付能力，进而强化住房公积金制度的住房保障功能和住房金融功能。

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