水利工程造价结算审计争议问题及处理对策

李萌

常见造价审计争议问题分析

（一）工程延期或赶工的费用索赔争议。审计发现，工程经常出现实际工期远超合同工期的情况，如果为施工单位责任，通常情况应按合同规定按天核减延期费用；如果建设单位出具了非施工方原因的证明，但无法提供详细支撑材料，如大气管控、疫情、征迁、不利地质条件等原因的影响时间、影响范围等，审计时难以认定非施工单位责任的天数，以致引发争议。同时，在出现工程延期后，建设单位往往会要求施工单位采取赶工措施，例如某水闸工程，建设方认定延期非施工方责任后要求赶工，导致工程在汛期施工，施工单位新增降排水措施费，此类费用如何认定，在审计中常常引起争议。另外，施工单位可以因延期和赶工索赔相关费用，由于施工方提供的证明不充分导致责任难以认定，可以索赔的费用较难精确计算，一定程度上也给审计认定增加了难度。

（二）设计变更及合同外措施费认定争议。审计发现，一般情况下，工程重大设计变更的批复手续较为齐全，变更原因、变更内容、资金来源渠道等的描述比较清晰，审计时一般无争议。但一般施工变更存在审批手续不完善、无详细变更图纸、无责任原因表述等问题，在工程造价审计中往往存在争议。例如某水闸工程中的栏杆原设计为不锈钢和石材栏杆，实际施工中变更为镀锌钢管防撞栏杆，无变更手续，只有监理批准的施工方案，相应增加了费用。由于此类变更属于施工方案变化，仅有监理批准，既无设计单位出具的图纸，也无建设单位批复文件，审计认为不予认定，施工单位认为实际已实施。

另外审计也发现，施工单位结算报送的合同外措施费用手续不全。招标时，措施费是作为总价按项列清单的，施工单位投标已经报了措施费，那么对于合同外的措施费内容，就应该有上级主管单位的批复，并且批复内容应该包括发生的原因、责任认定等。

（三）主要材料价格调整争议。在水利工程造价管理中，建筑安装工程费用中的材料费用是直接费的重要组成部分。近年来，水利工程建设中使用的钢筋、水泥、砂石料等主要材料价格波动较大。对施工单位来说，材料费用在建设项目的成本中占有较大比例，材料价格波动对施工成本的影响较大，所以如果材料价格上涨，施工单位一般都会申請调差。然而，有的工程前期招标文件或合同约定材料价格不作调整、有的约定只调整几种主要材料，且调差材料量难以计量、基准价确定标准不一、工期延误原因难以认定等都会在审计中引发争议。具体来说，一是在招投标阶段已经约定了固定单价合同不调差或某几种材料允许调差，审计方根据合同约定对施工单位报的材差费用不认可，但当遇到不调差的材料数量大且价格大涨时，施工单位很难承担这个风险。施工单位依据《合同法》若干问题的解释，合同履行过程中，针对有失公平的条款当事人请求变更或解除，法院予以支持，来要求调差。二是调差材料量确定方式不一。有按照实际计量支付期消耗材料量，有按照自然月消耗材料量，有按照每月进入施工现场材料量。三是如果材料调差未明确基准价，施工单位通常在投标截止日对应的信息价、招标控制价编制时对应的信息价、投标截止日前28天对应的信息价中选择有利于自己的基准价进行结算。四是工期延误期间材料价格上涨，根据文件规定，由于哪方的原因造成工期延误的，延误期的价差就应由哪方承担，但在施工过程中未对工期延长责任进行划分，且工期延误可能发生在几个不同时间段，责任认定和计算方式都易产生争议。

（四）总价包干项目结算争议。水利工程中的土方开挖、土方回填、河道清淤等多采用总价包干的方式计量计价。总价包干土方项目，招标时工程量清单有明确的土方量，是在工程量的基础上的总价包干，理想的情况就是实施过程中工程量没有发生变化。但实际工程实施中常常由于设计不精确、河道地形地势发生变化等原因，实际完成土方量有较大出入。如果实际完成的工程量与招标的工程有较大变动，审计时是否应该核减或核增工程量，往往引发争议。审计发现，有些施工单位未按《水利水电工程标准施工招标文件》（2009年版）及《水利工程施工监理规范》（SL288-2014）第6.4.3条的要求，开工前进行原始断面测量，开挖工程量计量依据不足，只能核实是否达到招标文件或设计文件中明确的断面位置，施工前原始断面和设计的断面是否一致无法认定，也就无法核实工程量。如果施工前测量，施工前测量的土方与招标土方量有较大出入，是否要核减或增加工程量结算，例如某工程土方总价包干，开工前测量发现设计少算60万方土方，出现实际方量出入较大的情况，施工单位要求增加费用，审计认为招标是依据设计图纸等详细资料进行的，投标人有义务核实现场状况并充分考虑后报价，且是总价包干项目，承包人需承担相应风险，因而不认可增加费用。

（五）地方征迁矛盾协调费用争议。水利工程施工中的土石方或地基处理等工程，需采用局部爆破、打桩等振动大的施工方法，周边的村民会以影响房屋安全为由要求施工单位赔偿。若村民与施工单位在赔偿方面存在分歧，可能会发生到工地阻工的行为，对正常施工造成影响，从而造成施工单位的人工、机械成本增加。例如某工程施工过程中村民以施工大型机械经过影响加工厂房屋安全为由，要求拆迁补偿，否则阻工，该加工厂在征迁红线外，施工单位为了不影响施工进度给予了12万元补偿费用后向建设单位索赔，建设单位认为加工厂在征迁红线外，不是其责任不予认可。审计发现，类似阻工赔偿有的由施工单位直接处理未给补偿；有的由施工单位处理，建设单位作为合同外项目增加；有的直接在建设单位处理。相同事项的内容，处理方式不一样，导致审计标准不同，有违一致性原则。发生这种情况，施工单位可能向建设单位提出工期和费用索赔，其索赔理由是施工过程已严格按照国家相关规范，并采取了相应防护措施，仍然造成影响是其无法预计的风险。而建设单位认为，招标文件中已经明确了周边的施工环境和条件，施工单位有义务采取措施避免施工对周围环境的影响。

争议问题产生的主要原因

（一）前期工作深度不够。水利工程施工招标必须满足工程场地征迁工作已完成，初步设计已批复等条件。实际由于水利工程占地多而分散，建设单位征迁工作任务较重，难度较大，而项目前期时间整体较紧，建设单位未能完全解决征迁中的矛盾问题，这导致施工时遇到地方阻工等矛盾。另外，前期勘察设计深度不够、勘察设计质量不高，多用典型设计，现场勘探点位、断面等不能满足施工要求，一些不良地质未能提前勘探，图纸深度不能考虑施工工艺，导致施工发生较多设计变更甚至遇到突发险情，造成巨额损失涉及索赔争议。

（二）招投标文件制定不严谨。在招投标阶段，一方面建设单位会利用招标人的优势，将一些不应该由施工单位承担的风险在招标文件中强加给施工单位，施工单位为了承接工程，接受该风险，但中标后在实际施工中钻空子，利用设计变更或签证等又将风险转移，导致审计时造价争议产生。另一方面，一些建设单位或招标代理单位缺乏专业人员或责任心不强等，招标文件前后矛盾、工程量清单缺项漏项、清单特征描述与设计图纸不符等，都会导致造价争议产生。

（三）现场资料管理不完善。实际施工内容与图纸或工程量清单不符是引发争议的主要原因。施工过程中发生变更，需要及时办理批准手续并做好資料存档工作。一方面由于现场施工人员没有资料管理的意识，变更资料不全，手续不符合要求，审计难以认定。另一方面，变更批复往往耗时较长，工程为了赶工期存在先实施后补手续的问题，有些后补变更批复办理难度较大，导致变更批复在时间或效力方面不符合相关规定，审计难以认定。

思考与建议

（一）提高勘察设计质量。将施工中可能发生的造价争议问题提前在勘察、设计过程中考虑。提高前期勘探深度，深入工程现场，增加勘探的点位和范围，能较大程度减小施工中突发险情或不良地质的发生。提高设计深度，细化设计图纸，少用典型设计，确保图纸设计深度满足施工要求，充分考虑施工工艺和施工方案，使施工方案落地，易实施，能有效减少设计变更。

（二）严格按规范做好招投标工作。在招投标之前，建设单位已经进行了大量的前期工作，掌握详细的工程信息资料，建设单位作为招标人有义务在招标文件中详细告知工程相关信息，并积极组织施工单位详细勘探现场，这有利于投标人精准报价、报送技术方案等。建设单位应该委托具有相应资质的招投标代理机构编制一套高质量的招标文件和工程量清单等，招标文件应详细介绍工程情况，招标人的要求、技术标准等，工程量清单应详细对照设计图纸，反映项目特征、数量，做到不缺项漏项。招标文件和工程量清单要前后一致，表述清楚，不相互矛盾，特别是当招标文件中要求投标人自行考虑，在清单中无单独列项的内容，在控制价中一定要有体现。同时，投标人应在充分理解招标文件的基础上，对工程现场及周围环境、市场情况进行充分调研，对招标文件描述不清晰的内容及时提出疑问。

（三）严格履行合同约定。在施工过程中，施工单位应严格按照有关规定或合同约定向监理和建设单位报送工程资料，并保证资料的真实性、及时性、完整性，监理和建设单位应在收到资料后在规定的时限内回复。特别是遇到设计变更或是工期延误等问题，施工单位应如实记录现场情况，对造成的损失及时认定，并报送监理确认。建设单位和施工单位在工程施工阶段严格履行合同条款、规范工程管理程序，也是减少审计阶段造价争议问题发生的有效手段。

（作者单位：江苏省水利厅）