乡村振兴背景下农村存量集体建设用地入股联营的实践与启示

摘要：在乡村振兴背景下，乡村土地资源的巨大浪费与产业发展用地不足的矛盾日益凸出。全国各地虽陆续出台了一系列农村集体建设用地入市的试点政策，但实际落地项目较少。文章通过对南京市X综合能源站项目入股联营的实践经验进行分析，阐述了盘活存量集体建设用地对乡村振兴的意义，揭示了农村存量集体建设用地入股联营面临的规划调整周期长、土地供应机制及现状亟需进一步提升、村集体诉求与政策法规存在冲突等问题，展示了该项目的实施方案，总结了存量集体建设用地入股联营的实践经验，以期对盘活农村存量集体建设用地，促进产业融合发展提供土地供应和入股联营的参考借鉴。

关键词：乡村振兴；集体建设用地；入股联营

文章编号：1674-7437（2023）10-0133-03     中国图书分类号：F321.1      文章标识码：A

作者简介：张爱华（1981-），女，汉族，河南濮阳人，本科，中级经济师，研究方向为投资管理。

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署[1]，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，旨在从根本上解决我国农业不发达、农村不兴旺、农民不富裕的“三农”问题。南京市X社区位于南京市外沿区域，在快速发展的同时，也存在一些人均可支配收入较低等问题亟待解决。为破解X社区经济发展难题，该社区第一书记联合国家油气销售头部企业以入股联营方式，盘活社区存量集体建设用地，用于综合能源站建设，为社区经济发展引入源头活水，使社区获得相对稳定的可靠收益。

1   盘活存量集体建设用地对乡村振兴的意义

盘活存量集体建设用地成为优化国土空间配置、解决不同市场主体的用地需求的重要途径。一方面，村庄用地总量过大且布局不合理，长期存在建设用地保障与耕地保护两难的困境，盘活存量集体建设用地不仅可以少占甚至不占耕地，而且可以促进耕地占补平衡[2]。另一方面，盘活存量集体建设用地不仅有助于吸引城市资金、技术、人才到乡村发展新产业新业态[3]，有效缓解乡村经济压力，为村庄带来持续稳定的收入；还能增加就业机会，让村民就地就近就业，推动乡村产业转型升级，激发乡村振兴的内生活力。

2   X综合能源站项目盘活农村存量集体建设用地的实践路径

2.1   盘活存量集体建设用地面临的挑战

盘活存量集体建设用地是一项复杂的系统工程，涉及现状摸排、村民意向调查、规划调整、土地整合、拆迁补偿、权利与义务的协调分配、可持续发展等诸多方面，面临的挑战较多。

2.1.1   规划调整周期长

农村闲置集体建设用地相对分散，要开展规模化合作，需对现有土地进行整合，但规划调整周期长，盘活工作难以有效推进。第一，受土地用途管制的制约，在新的国土空间规划发布前，仍使用原有规划，这在一定程度上阻碍了农村存量集体建设用地的推进。第二，规划调整有其固有窗口期，非窗口期原则上不予调整。第三，规划调整是对区域内整体用地布局的优化，需要统筹考虑经济发展、耕地红线、农民需求、公序良俗等各种因素，调整周期相对较长。

2.1.2   项目难以快速落地

虽然《中华人民共和国土地管理法》《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》等文件为盘活农村存量集体建设用地创造了条件、提供了依据，省市级政府也对项目实施表示积极支持，并出台了一系列文件，但实施机制不完善、管理混乱、配套设施不全等问题致使项目难以快速落地。第一，农村集体建设用地“入市”尚处于探索阶段，无明确的供地路径。不同于国有建设用地，项目供地方案、供地路径均需对现行制度体系进行创新。第二，部分农村存量集体建设用地只有村庄集体土地所有权大证，无具体地块产权证书；部分集体土地归属主体不清晰，相关材料中“农民集体”“集体经济组织”“村民委员会”表述不一，亟需实施机制对此进行规范。第三，配套基础设施不完善，配套公共设施落实不到位，招商引资困难，亟需相关机制的出台引导配套基础设施的完善。第四，村集体只享有土地的使用权，无处置权。受产权不完整、可参考案例少、交易价格不公开等因素影响，项目土地使用权价值评估缺少足够支撑，资产评估报告时常遭受质疑，评估备案周期拉长，国有企业引入困难，亟需出台村集体建设用地价值评估标准。第五，项目用地存在被强制收回的潜在风险，社会资本的利益难以保证。《中华人民共和国土地管理法》第66条，在条件具备的情形下，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权[4]。为确保村集体建设用地使用權不外流，政府同意入股联营的前提条件就是保证合作期结束后农村集体建设用地能无偿回归村集体，因此，项目投资风险较大，社会投资主体参与意愿不强。

2.1.3   村集体的诉求与相关政策不一致

受传统小农思想影响，村民在村集体项目管理中，既希望在项目运营中获得稳定的保底收益，又想分享产业发展带来的利润分成，同时还又不愿承受项目亏损风险，因此，他们难以实质性参与村集体项目管理。而根据《商事审判指导》 2019年第1辑可知，投资人为了获取固定收益，且不享有参与公司经营管理权利的，不承担经营风险的行为，应认定为明股实债[5]。可见，村集体的诉求与相关政策不一致。

2.2   X综合能源站项目入股联营实施方案

2.2.1   商务合作模式

X综合能源站项目采用农村存量集体建设用地使用权入股联营模式。社会投资主体以货币出资，合作社以土地使用权出资，成立合资公司，建设“油气电氢光+综合服务”综合能源站。为增强合资公司的核心竞争力，社会投资主体负责项目生产经营管理，为村集体解决部分就业岗位；村集体以存量集体建设用地使用权入股，降低项目总投资，减轻项目经济压力，不参与项目日常生产经营管理，但在重大事项上有一票否决权。双方按照资产价值确定股比，社会投资主体控股，村集体参股。双方按照合资合同和公司章程的约定共享分红、共担债务。联营方案、合资合同和公司章程报地方主管部门备案。

2.2.2   X综合能源站项目供地实施路径

参照《南京市农村一二三产业融合发展用地使用权入股、联营工作实施细则》，制定了X综合能源站项目供地“六步走”的实施路径：第一，前期准备。项目土地应当完成集体土地所有权登记，需符合国土空间规划、产业发展规划、环保、安全等要求，宗地信息明确，完成勘测定界。第二，方案编制。企地双方编制项目入股联营方案及合同，明确共同举办企业的基本信息、带动地方发展的设想等，并经村集体表决通过，并通过区政府相关主管部门的审查。第三，签订合同。企地双方签订入股联营合同，成立合资公司。由社会投资主体编制项目可研报告（代初步设计）报地方主管部门备案，编制成立合资公司所需材料报地方工商局注册。第四，用地申请。区规资局编制《集体建设用地使用供地方案》，报区政府审批。区政府核发供地批文后，区规资局向合资公司發放用地批准书。第五，规划许可。合资公司申请办理项目建设工程规划许可证。第六，确权登记。合资公司向不动产登记机构申请不动产登记。由合资公司办理项目土地使用证，土地不可转让、出租或抵押。

2.2.3   X综合能源站项目工程方案

X综合能源站项目位于南京市XX街道XX社区XX大道东侧，附近有国家重要的交通物流枢纽和空港枢纽，地理位置优越。X综合能源站项目占地面积约4 900m2，土地性质为农村集体建设用地，规划地类为商业服务业用地，不涉及占用永久基本农田。项目总投资约4 000万元，建设一座“油气电氢光+综合服务”二级综合能源站。项目设计汽油加注能力4 000t/年；柴油加注能力1 200t/年；LNG加注能力1 200t/年；氢气加注能力200kg/d（与主体工程分阶段建设）；在加注罩棚、充电罩棚及站房顶铺设光伏发电板，配套建设储能设施等，电力仅供站点自用，不外输；设置充电桩4座，可满足同时4辆小型新能源汽车的加注，充电功率为60kW；设有多功能站房等，满足站点经营及村民日常购物需求。该项目建设可满足社区居民及过往车辆能源需求，依据经济性测算，项目生产期平均净利润203万元（不含税），可为各方带来持续稳定的经济效益。

2.2.4   土地收回及公司退出机制

鉴于该项目由社会投资主体全资建设，公司清算时，地上建筑物、构筑物、设备等无偿归属社会投资主体；土地使用权无偿归还该社区合作社。基于对等原则，双方按照前述方式分配公司剩余资产后，仍有可分配资产、资金等，双方按照合同约定比例进行分配。鉴于社区无债务偿还能力，且为避免集体土地流失，双方建立预警机制。若公司净利润为负时，公司须对双方提示经营预警；如公司连续三年出现退出预警，任意一方均有权转让所持有的全部股权以退出公司，如一方未提出收购收购另一方转让全部股权要求，则视为同意解散公司，并配合完成相关手续。

3   存量集体建设用地入股联营的经验总结

3.1   统一主体资格

村集体为入股联营的实施主体，其权利可由村集体经济组织或村民委员会行使，也可依法授权或委托第三方行使；但参与入股联营的对象必须与项目投资、用地主体一致。以便在与社会投资主体的合作中，各项证照的合法办理，保障入股联营企业合规运营。

3.2   规范工作程序

地方政府出台入股联营用地的一整套流程，从前期准备到方案编制、签订合同、用地申请、规划许可、确权登记等，确保项目规范有序地推进。其中，前期准备主要是保证地块基本信息清晰，无权属争议矛盾；方案编制是要求提前谋划，取得村民支持；签订合同是要明确参与入股联营各方责任；用地申请即在做好一切准备工作后，正式规划资源各区分局申请用地；规划许可是由规划资源各区分局依法办理用地规划手续；登记发证是依法办理不动产权证，保障入股联营企业资产安全。规范工作程序有效控制了村集体建设用地用于一二三产业建设的范围，为各项工作规范有序开展提供了有力支撑，同时明确了办理流程，提高了工作效率。

3.3   规避风险，维护社会投资主体利益

为规避农村集体经济组织收回土地使用权风险，维护社会投资主体利益，双方需在合作初期订立集体经营性建设用地使用权收回协议或在公司章程、合资合同中对土地使用权收回涉及风险，做出明确约定。

3.4   盘活市场活力，实现互利共赢

村集体缺乏专业的开发建设能力和项目运营管理能力，通常会与社会投资主体一同开发建设。地方政府需允许村集体和社会投资主体协商收益/亏损分配比例，可以按照各自的投资比例共享收益，共担亏损，也可以按照双方商定的其它比例来分配收益/亏损，尊重社会投资主体的利益和双方的自主意愿。通过灵活统一的规划管控、互利共赢的产权政策和完整的配套设施等组合方案，提升存量集体建设用地的资源价值、进一步激发盘活存量集体建设用地入市的活力，增强社会资本参与存量盘活的信心和力度。

3.5   加大监督监管力度，打造文明和谐的投资环境

与社会投资主体相比，村集体在经营管理和知识储备上处于劣势；需加大政府监督管控力度，保障村集体利益不受侵害。同样，与村集体相比，社会投资主体具有环境熟悉度不足、协同效应差的劣势，必要时地方政府也要为社会投资主体提供支持，创造一个文明和谐的投资氛围。为此，需进一步明确各部门职责，落实对入股联营企业用地及经营行为的共同监管，确保政策实施规范有序，持续维护良好用地秩序，保持农业农村产业发展良好营商环境。

5   结束语

在全面推进乡村振兴战略的大背景下，农村经济已进入高质量发展的新阶段，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是国家对农业农村发展的总体要求，但二三产业用地供给不足与房屋、宅基地建设用地闲置的矛盾日益凸出的问题亟待解决。因此，盘活农村存量集体建设用地用于产业发展势在必行，且应用空间广阔。文章通过对农村集体建设用地入股联营用于X综合能源站建设的实践经验梳理总结，进一步提出如下建议：一是地方主管部门及投资各方需奔着齐心协力、开放包容、互利共赢的态度共同推进项目落实落地。二是地方主管部门提前谋划，结合当地经济社会发展情况，认真梳理村庄土地闲置情况，因地制宜编制村庄整体规划。在不损害已有农田和林地的基础上，对闲置建设用地进行整合，并进一步规范土地证照管理。三是建立村集体建设用地的“入市”机制，明确项目供地实施路径，并出台相关政策，确保项目供地合法合规，维护各方利益。如参照《南京市农村一二三产业融合发展用地使用权入股、联营工作实施细则》建立适合本地的、可落地的实施方案。四是培养造就一支有文化、懂农业、爱农村的人才队伍，解放思想，开拓创新，给社会投资主体创造一个愿意来、留得住的投资环境。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]伍黎芝，江雪梅，孙泽祥，等.乡村振兴背景下存量集体建设用地盘活模式与策略思考[J].小城镇建设，2023，41（04）：28-33+49.

[3]郎秀云.“三权分置”制度下农民宅基地财产权益实现的多元路径[J].学术界，2022（02）：146-155.

[4]益阳市人民政府.《中华人民共和国土地管理法》（2019修正版）[EB/OL].（2022-05-12）[2022-05-12].http：//www.yiyang.gov.cn/xxgkpt/625/646/815/816/content_1608499.html.

[5]最高人民法院民事审判第二庭.《商事审判指导》[M].北京：人民法院出版社，2020.