乡村振兴背景下农村“空心房”整治困境及对策研究

摘要：改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务。而农村“空心房”在影响村容村貌的同时，也存在着极大的安全隐患。G市作为江西省首批推进农村“空心房”整治工作的地区，其整治实践具有较好的示范与借鉴意义。文章旨在分析G市整治工作推进过程中所遇到的困境，并在此基础上提出有针对性的对策建议，以期为全国其它地区的农村“空心房”整治工作提供有益参考。

关键词：乡村振兴；农村人居环境；“空心房”整治

文章编号：1674-7437（2023）10-0040-03     中国图书分类号：F301.3      文章标识码：A

作者简介：邹勇（1998-），男，汉族，江西赣州人，在读硕士，研究方向为行政管理。

实施乡村振兴战略，村容村貌整治是应有之义。而随着城镇化进程的不断加快，农村“空心房”问题愈演愈烈，影响和制约着农村人居环境改善工作的开展。2016年，国务院《全国国土规划纲要（2017-2030年）》明确提出要加快“空心村”和危旧房改造，完善农村基础设施与公共服务设施[1]。江西省G市据此制定了《G市农村“空心房”整治实施方案》，由“空心村”引申出“空心房”这一概念。所谓“空心房”是指农村长期闲置、无人居住的危旧土坯房以及房屋整体承重结构承载力不能满足正常使用要求的危房[2]。在党和国家高度重视农村人居环境整治工作的背景下，通过对G市农村“空心房”整治工作的实践进行梳理与思考，可以为其它地区“空心房”整治工作的推进提供有益借鉴，从而进一步推进农村人居环境改善，助力实现乡村振兴。

1   江西省G市农村“空心房”整治现状

G市地处江西省南部，是江西省辖面积最大、人口最多的地级市。根据该市2022年统计年鉴，G市共被划分为284个乡镇，3 459个村民委员会。由于历史及现实原因，G市农村地区仍留存有大量“空心房”，其形成原因主要有以下几个方面：一是废弃房屋经常被村民用来存放农具或者饲养家禽，不肯拆除；二是一些老旧房子往往是村民之前的“老屋”（当地方言，即搬进新房之前一家人居住的老房子）或是祠堂，出于传统观念或是个人情感的角度不愿拆除；三是部分村民家中的年轻人虽已搬到县城居住，但还是在村里留着老旧房子或是继续新建，表示留做以后回村养老或是防止土地被侵占；四是村庄管理规划滞后，导致村民乱建、一户多宅等现象较为突出[3]。

在此背景之下，《G市农村“空心房”整治实施方案》对其下属县区明确了详细的拆除任务指标及完成任务的时限，并制定了相应的考核及问责程序，其中明确要求对涉及公职人员、村干部的直系亲属和同胞兄弟姐妹的“空心房”未如期完成整治的，采取扣除补助奖励直至组织处理的严格措施。在整治方案的具体要求和基层干部的严格落实下，G市“空心房”整治取得了较好成效，基本实现“三年任务两年完成”的工作目标，作为首批开展“空心房”整治工作的地区，G市的整治实践具有极其重要的指导与借鉴意义，但是在整治实践过程中也面临诸如政策宣传不到位、民众缺乏政策认同等现实困境，因此，有必要对其整治过程中遇到的困境进行厘清，并提出有针对性的对策建议，为其它地区的整治工作开展提供有益参考。

2   江西省G市农村“空心房”整治存在的困境

2.1   政策存在模糊性，整治方案难以落实

执行机构正确理解政策目标，精准把握政策要义是政策顺利执行的基础和前提。“空心房”是由G市从“空心村”引申提出的，这就导致缺乏上级政策的支撑，而上级政府在向下推行“空心房”整治工作过程中也只是要求、倡导各地要因地制宜地推进，并没有相应的详细并具有可操作性的认定标准及拆除流程，使得在具体的整治过程中没有文件可供基层执行人员参照执行，以明确某处房屋是否该被划入“空心房”整治的范畴。以上问题一方面导致村民对自家房屋是否该纳入“空心房”存在疑问，甚至进而抵制拆除工作的开展，另一方面则使得基层政府部门拥有较大的自由裁量权，容易出现各地具体执行过程中“空心房”认定标准存在不一的情况，影响整治工作的顺利开展，使得各行政村的整治进程在原有“空心房”存量存在差异的基础上更加不均衡，最终导致整治方案难以落实，达不到预期的整治效果。

2.2   政策宣传不到位，民众政策认同缺乏

目标群体作为政策的直接受众，其对政策的了解、认可与回应程度决定了理想化政策的执行进度与执行效果。“空心房”整治政策推行过程中由于目标群体在广大的农村地区，人数庞大，且村民往往受当地传统习惯和思想的制约对于拆除“空心房”的主动性或者积极性差，主要表现在部分民众仍以房产的多寡作为衡量财富多少的标准，不肯轻易拆除闲置的多余住房[4]。除此之外，部分年纪较大的村民将老旧住宅视为祖传基业，一旦被划入“空心房”便会存在较强的抵触情绪，甚至因此出现暴力阻挠拆除工作等恶性事件，使得许多地方在拆除“空心房”过程中工作推进变得困难。从政策宣传的角度来看，部分乡镇的宣传引导工作存在简单粗暴的问题，表现在民众对“空心房”的认定标准及拆除的必要性存在疑问时，部分基层干部忙于工作推进，忽视民众诉求，以至于引发民众的集体抵制，从而延误了整村整治工作的开展。

2.3   资金保障不充分，民众拆除意愿不强

G市政府在其整治实施方案中明确提出要建立拆除“空心房”的补助机制，但要求补助资金由各县（市、区）统筹解决，补助标准也由各县（市、区）自行确定，这就使得各县在各自经济基础不一、财政状况不均的条件下所制定的补助标准也存在较大差异，甚至导致部分民众所拿到的补助款远低于当初的建设费用，并且补助款的发放也得等到考核验收通过之后，到账周期较长，使得民众的拆除意愿进一步下降。对于经济条件相对较差的基層政府来说，“空心房”整治本就是不小的财政负担，再加上“空心房”较多的地区往往经济状况也不乐观，使得村民对补偿金的多少更加看重，直接关系到是否能接受拆除自家“空心房”。此外，就“空心房”整治而言，其本身具有一定的复杂性和长期性，面临着收益风险难以确定的状况，使得企业等社会力量不愿投入资金到整治工作当中，给基层政府的资金筹措带来更大的困难。

2.4   整治规划不合理，民众主体地位缺失

G市发布的整治工作方案中明确规定了完成整治任务的实施步骤，其中编制整治规划阶段明确要求要确定每栋（间）“空心房”的整治类型，并充分征求村民意见。在此背景下，G市各县（市、区）相继制定了各自的补偿标准及具体实施方案，但在具体执行的过程中却发现各户“空心房”存在着较大的差别，或靠近马路，或靠近自家耕地，或地理位置相对来说比较偏远，或年代较为久远；而基层在上级的考核与问责压力之下，出于完成任务的逻辑，在面对不同房屋状况时所采用的往往也是同一套补贴标准，这不免招致农户心理的不平衡；同时，基层执行人员为了在规定时限内完成整治任务，也往往忽视征集村民的意见，更多的是向村民传达拆除指令，前期缺乏足够的思想工作，从而进一步引发民众的抵触情绪，最终影响整治工作的有序推进。

3   推进当前农村“空心房”整治的对策建议

3.1   明确认定标准，细化整治工作方案

为确保农村“空心房”整治工作顺利开展，应在严格落实中央“一户一宅”的政策基础上，紧扣美丽乡村建设实际，因地制宜、因势利导地开展整治工作。对于基层部门执行人员来说，落实整治工作的首要任务是明确“空心房”的认定标准。具体而言，在实际整治过程中对房屋是否纳入“空心房”，对那些看似长久无人居住的房屋可以通过联系户主、询问邻居的方式来确定是否为闲置房屋；而对那些年久失修的房屋，可联合具有相关房屋鉴定资质的机构进行鉴定；至于保存条件较好的房屋，无论是选择进行修缮，还是留作他用，都需要结合村民的实际需求，综合考虑房屋的地理位置、自然环境等因素，特别是可以结合当前大力发展乡村旅游的契机，鼓励村民加入到新农村建设工作中来，通过房屋出租、利用空置房屋发展农家乐等方式助力乡村振兴；针对那些具有历史意义的老旧房屋，可以综合评估是否具有修缮可能和保存价值，从而做到因地制宜地细化工作方案。

3.2   加强宣传力度，提升民众的认同感

在前期的“空心房”摸排阶段，可以充分利用宣传横幅、印发政策解读小册子以及村村通广播、村务微信群等线上线下相结合的方式广泛深入宣传，提高群众对于相关政策的知晓率，让群众深刻认识到整治“空心房”的意义；通过深入细致的说服教育和情感交流，进而使其认识到当前党和国家深入推进农村人居环境整治的重大意义，提升民众的认同感。在具体的整治开展过程中，可以充分发挥基层组织的带头示范作用，动员村干部、党员带头拆除自家“空心房”，从而带动其他户主的拆除工作，对待对“空心房”拆除持观望甚至抵触态度的个别群众，可以通过乡贤、五老人员等进行上门宣传动员[5]。在对保存较好的房屋进行改造，或是在“空心房”拆除后的原有位置新建村级公共设施时，可以积极引导群众就房屋用途或公共设施类型进行集思广益，以充分发挥其主动性、积极性；至于“空心房”拆除后的建筑垃圾可以采取灵活处置方式，村民需要留用的可自行处置，不需要的则可用于加固河堤、平整路面等，从而激发群众对于参与村级公共事务的热情和积极性。

3.3   加大资金投入，积极拓宽筹资渠道

对于基层政府而言，“空心房”整治是一项长期性和复杂性的任务，拆除补贴对于基层财政而言将是一笔不小的开支，而对于户主而言，补贴金额的高低往往也是能否接受拆除的决定性条件，这要求各县在统筹解决资金的过程中筹集充足的资金，而现实却是以整治“空心村”名义列支的资金十分有限。对此，在政府财政方面，可以通过向上级寻求财政拨款或是发行专项债券等方式筹集资金。在企业方面，可以有针对性地出台相应的优惠激励政策，吸引企业参与到“空心房”整治及后续的开发建设过程当中。此外，也可积极探索创新融资模式，积极引入第三方金融机构，鼓励各类金融机构特别是涉农金融机构向“空心房”整治提供低息贷款，通过市场化运作的方式解决资金问题。在乡镇自筹方面，可通过组织动员乡贤等进行专项捐款，也可积极引入市场机制，充分利用社会资本，从而有力缓解资金不足的问题[6]。

3.4   坚持以人为本，科学编制村庄规划

乡村振兴为农民而兴，乡村建设为农民而建。农民在乡村振兴中具有重要的主体作用[7]。因此，在“空心房”整治的过程中需要坚持村民主体地位，积极引导村一级进一步完善规范《村民自治章程》，将有关“空心房”整治的问题，如“一户一宅”、建新拆旧等写入章程当中，让村民能够自觉按照章程配合推进整治工作，在此基础上可进一步引导各村民自治组织积极参与相关整治工作事务，如宣传整治政策、共同管理整治专项资金等，充分发挥其主体作用。在村庄规划方面，应在“空心房”整治过程中坚持实地调研和充分尊重民众意愿的基础上，根据本村的实际情况，依托自然资源和区域位置，并结合土地利用总体规划、城乡建设规划及生态保护规划，因地制宜、科学编制；对于古建筑、传统民居等需要注重保护，对已经拆除“空心房”的闲置用地，可由村民自治组织集体协商，根据民众实际需求确定处置方式，从而为后续村庄整体规划、建设美丽乡村奠定坚实基础。

4   结束语

党的二十大报告明确指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[8]。农村“空心房”整治作为一项民生工程，关系到农村人居环境的改善和生活品质的提升。目前，全国多地区正在稳步推进“空心房”整治工作，因此，分析研究已有整治工作中遇到的困境并提出有针对性的对策建议，能够为其它地区的实务工作提供有益借鉴与思考，促进后续整治工作的顺利开展。通过“空心房”整治改善农村地区人居环境，可以显著增强民众的获得感、幸福感和安全感，更有助于盘活农村土地资源，促进农村可持续发展，进而为实现乡村振兴打下坚实基础。

参考文献：

[1]中国政府网.国务院关于印发全国国土规划纲要（2016-2030年）的通知[EB/OL].（2017-02-04）[2017-02-04].https：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/04/content_5165309.htm.

[2]聂梦琪.农村“空心房”整治的困境及对策研究——以赣州市为例[J].黑龙江生态工程职业学院学报，2021，34（02）：19-21+128.

[3]刘华芹.“空心村”的两种类型与乡村振兴路径——基于河南A村与山东B村的比较研究[J].湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2022，40（01）：97-106.

[4]张贵友.乡村振兴背景下“空心村”治理对策研究——基于安徽省的调查[J].江淮论坛，2019（05）：37-42.

[5]应小丽.乡村振兴中新乡贤的培育及其整合效应——以浙江省绍兴地区为例[J].探索，2019（02）：118-125.

[6]邬德林，唐立兵，张平.我国农村空心化的问题甄别及破解之策[J].农业经济，2022（12）：31-32.

[7]姜绍静.空心村鄉村振兴的迷思与现实：基于农民视角的考察[J].农业经济，2020（12）：60-61.

[8]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2022-10-06）[2022-10-06].https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.